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„Unsere Demokratie bedarf des alltäglichen Engagements der Bürger. Daher muss die Förderung von Initiativen gegen Rechtsextremismus von dem Gedanken des Vertrauens getragen sein.“ Die Bedeutung dieses Vertrauens erklärten die SPD-Politiker Wolfgang Thierse und Sönke Rix 2012 nach einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts Dresden (VG Dresden, 25.04.2012 – 1 K 1755/11). In dem Verfahren ging es um die sogenannte Extremismusklausel, die die damalige Familienministerin Kristina Schröder einführte und die das Verwaltungsgericht Dresden in Teilen für rechtswidrig hielt. Die Klausel sollte Zuwendungsempfänger und Träger von Demokratieprojekten verpflichten, sich zur freiheitlich-demokratischen Grundordnung (fdGO) zu bekennen und dafür zu sorgen, dass auch die Partner der Projekte dies tun. Viele Vereine und Träger politischer Bildung und sozialer Arbeit kritisierten dieses Misstrauen damals scharf. Der Deutsche Gewerkschaftsbund sprach von einer „Gesinnungsprüfung“, der Zentralrat der Juden von einem „Überprüfungswahn“. Derartige Klauseln seien geeignet, engagierte Menschen von Demokratiearbeit fernzuhalten. Doch das staatliche Misstrauen ist offenbar nicht abgeklungen und die Extremismusklausel erlebt aktuell ein Comeback. Sie bürdet Demokratieprojekten unerfüllbare Pflichten auf und gefährdet deren Überleben. Dabei nutzt sie einen Extremismusbegriff, der sich verselbstständigt hat und nicht rechtssicher eingehegt werden kann.

Die Rückkehr der Extremismusklausel

Auch nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Dresden bringen verschiedene politische Akteure den zivilgesellschaftlichen Trägern Misstrauen entgegen und unterstellen, dass mit der Demokratieförderung bestimmte politische Ansichten und Strukturen gefördert werden. Die AfD-Bundestagsfraktion forderte im Jahr 2018 abermals die Einführung der Extremismusklausel. In der letzten Legislaturperiode entfachte der Entwurf für ein Demokratiefördergesetz den Streit über solche Klauseln erneut. Nach dem Kabinettsbeschluss forderten die oppositionelle CDU/CSU und die damals mitregierende FDP, dass eine solche Klausel aufgenommen wird – obschon § 5 Abs. 2 Nr. 1 des Entwurfs die Projektträger verpflichtete, die Ziele des Grundgesetzes zu achten und zu fördern. Das Gesetz kam vor der Neuwahl nicht mehr zustande. Das Misstrauen in die Zivilgesellschaft äußerte sich nicht zuletzt in der kleinen Anfrage von CDU/CSU, die mit über 500 Fragen zahlreiche Initiativen ausleuchten wollte.

Nun ist die Extremismusklausel zurück – und das ohne jede Ankündigung oder parlamentarische Auseinandersetzung. Das CDU-geführte Familienministerium ließ über das Bundesamt für Familie und zivilgesellschaftliche Aufgaben (BAFzA) Bescheide an Zuwendungsempfänger im Bundesprogramm „Demokratie leben!“ verschicken. Jannik Jaschinski und Klaas Müller sind auf dem Verfassungsblog grundsätzlich auf die problematische Förderpraxis eingegangen, die sich in diesen Schreiben zeigt. Die Schreiben beinhalten erneut vergleichbare, teils sogar weitergehende Klauseln. Ein Blick auf die Diskussion um diese Klauseln in der vergangenen Legislaturperiode legt nahe, dass so politische Debatten vermieden und ein Aufbegehren der geförderten Projekte unter dem Druck der ausstehenden Finanzierung verhindert werden soll.

Die „Weiteren Nebenbestimmungen“ verpflichten die Empfänger nunmehr dazu, „sicherzustellen, dass eine Unterstützung extremistischer Strukturen durch die Gewährung materieller Leistungen (hier: Fördermittel des Bundes) oder immaterieller Leistungen vermieden wird. Zu den immateriellen Leistungen gehört dabei zum Beispiel die aktive Teilnahme von Personen oder Organisationen aus extremistischen Strukturen im Sinne des § 4 Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG) an öffentlich geförderten Veranstaltungen“ (S. 3). Weiterhin sollen die Zuwendungsempfänger vor der „Mittelweitergabe an andere Träger“, also etwa an Kooperationspartner oder Vertragspartner, „prüfen, ob im Hinblick auf den Inhalt der beabsichtigten Maßnahme mit der Möglichkeit zu rechnen ist, dass sich bei deren Durchführung eine Betätigung gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung ergeben kann“ (S. 3 f.). Außerdem sollen die Kooperationspartner dafür sorgen, dass eine Unterstützung „extremistischer Strukturen“ vermieden wird. Bei Zweifeln sollen sich die Zuwendungsempfänger an das Bundesfamilienministerium oder das BAFzA wenden. Betroffen von diesen Klauseln sind sowohl direkt vom Bund geförderte zivilgesellschaftliche Träger als auch die Landesdemokratiezentren der Länder, die die Förderung des Bundes zusammen mit Landesmitteln an Träger auf Landesebene weitergeben. Die Länder sind durch die Bescheide des Bundes zum einen selbst als Zuwendungsempfänger von den Klauseln betroffen, sollen sie aber auch in ihren eigenen Bescheiden „regeln“. Teilweise geben die Länder die Klauseln eins zu eins weiter.

Zur Kontur des fdGO-Begriffs

Der Staat hat bei der Leistungsverwaltung, worunter auch die Förderung der Demokratieprojekte fällt, durchaus einen großen Ermessensspielraum, ob und was er fördert. Aber auch die Leistungsverwaltung ist an rechtsstaatliche Grundsätze gebunden und muss insbesondere verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen (siehe dazu auch Jaschinski/Müller). Bereits die Bestimmtheit der alten Extremismusklausel von 2011 war fraglich. Der Erlass von Nebenbestimmungen steht nach § 36 Abs. 2 VwVfG im pflichtgemäßen Ermessen, muss jedoch dem in § 37 VwVfG konkretisierten Bestimmtheitsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG entsprechen.

Das Verwaltungsgericht Dresden befasste sich 2012 intensiv mit diesen Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot und sah allein das Bekenntnis zur fdGO als hinreichend bestimmt an. Es sei ein „häufig genannter und genutzter Terminus, der durch eine Vielzahl von obergerichtlichen Entscheidungen hinreichend präzise umrissen ist“. Tatsächlich ist die fdGO nicht unproblematisch: Sie unterlag stets politischen Konjunkturen und wurde in der Vergangenheit überwiegend als sicherheitspolitischer Begriff durch den Verfassungsschutz genutzt. Diese umkämpfte Geschichte hat Sarah Schulz in ihrer Grundlagenarbeit nachvollzogen.

Das Bundesverfassungsgericht hat im zweiten NPD-Parteiverbotsverfahren (BVerfG, Urt. v. 17.01.2017 – 2 BvB 1/13) versucht, den Begriff der fdGO engzuführen und zu konkretisieren. Das Gericht versteht ihn als Klammerbegriff für die Grundprinzipien der Menschenwürde, des Demokratie- und des Rechtsstaatsprinzips. Damit trennt es ihn klar vom schwammigen Extremismusbegriff.

Umkämpfte fdGO

In der Praxis orientieren sich Sicherheitsbehörden und Instanzgerichte jedoch häufig nicht an diesen Maßstäben, was sich in einigen aktuellen Entscheidungen zeigt. Der Hamburger Verfassungsschutz erwähnte die Marxistische Abendschule (MASCH), die u.a. Marx-Lesekreise anbietet, in seinem Bericht. Das Verwaltungsgericht Hamburg sah durch den Lesekreis zwar nicht die Gefahr einer „aktiv-kämpferischen“ Ausrichtung belegt, argumentierte aber in einer illustren Entscheidung, die es auf eine Stichwortsuche in einem Online-Lexikon begründete, wie gefährlich der Marxismus für die Demokratie sei (kritisiert wurde die Entscheidung hier). Für Aufregung sorgt aktuell, dass der Landkreis Rems-Murr dem Iraner Danial Bambadi, der sich bei der IG Metall seit Jahren gegen Rechtsextremismus engagiert, die Einbürgerung verweigerte. Das Verwaltungsgericht Stuttgart (Urt. v. 06.02.2026 – 4 K 797/24) bestätigte die verwehrte Einbürgerung und wirft ihm unter anderem vor, dass er „im Rahmen seines privaten und beruflichen Engagements gegen Rassismus, Populismus und rechtsextreme Entwicklungen in breit aufgestellten Bündnissen jedenfalls auch mit lokalen gewaltorientierten linksextremistischen Gruppierungen zusammen[gewirkt]“ habe und er daher Bestrebungen, die gegen die fdGO gerichtet seien, unterstütze.

Diese Beispiele – die Liste ließe sich ergänzen – zeigen, wie Behörden und Instanzgerichte den fdGO-Begriff in der Praxis häufig von den engen verfassungsgerichtlichen Maßstäben lösen und zu einem weit auslegbaren Staatsschutzbegriff machen (vgl. dazu die Kritik von Peer Stolle im Report „Recht gegen Rechts“ 2020). Für Demokratieprojekte ist mit den neuen, teils verschärften Regelungen also unklar, wo Behörden und Verwaltungsgerichte die Grenze von „Extremismus“ ziehen (vgl. die grundsätzliche Kritik am Begriff Berendsen/Rhein/Uhlig 2019).

Verletzung des Bestimmtheitsgebots

Dieses Problem verschärfen die neuen Extremismusklauseln zusätzlich, weil sie anstelle des zumindest anhand der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eingrenzbaren Begriffs der fdGO teilweise unjuristische und dadurch noch unbestimmtere Begriffe wie „extremistisch“ anführen. Bereits in der Debatte zum Demokratiefördergesetz in der vorherigen Legislaturperiode wies Tim Wihl in der Sachverständigenanhörung darauf hin, dass der Extremismusbegriff, der aus dem sicherheitsbehördlichen Bereich stammt, in der wissenschaftlichen Demokratieforschung kein anerkanntes Konzept sei. Vielmehr drücke sich in ihm ein normativ-administratives Mischdenken aus. Er warnte aus rechtswissenschaftlicher Sicht explizit davor, ihn aufzunehmen.

Im Gegensatz zum fdGO-Bekenntnis fand das Verwaltungsgericht Dresden bereits in seiner Entscheidung von 2012 andere Aspekte der Nebenbestimmungen zu unbestimmt. Bei vielen Erwartungen der Fördermittelgeber sei „nicht klar und unzweideutig erkennbar, was von dem Zuwendungsnehmer verlangt wird“. Diese problematische Unbestimmtheit findet sich auch in der neuen Extremismusklausel. Insbesondere stechen hier die Formulierungen ins Auge, dass die Zuwendungsempfänger „sicherstellen“ müssen, „dass eine Unterstützung extremistischer Strukturen […] vermieden wird“, und prüfen müssen, „ob im Hinblick auf den Inhalt der beabsichtigten Maßnahme mit der Möglichkeit zu rechnen ist, dass sich bei deren Durchführung eine Betätigung gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung ergeben kann.“ Ab wann die Zuwendungsempfänger mit Verstößen gegen die fdGO zu „rechnen“ haben, bleibt jedoch unklar. Die Nebenbestimmung enthält eine unbestimmte Prognose, die einen sehr vagen Rahmen absteckt – ohne klare Handlungserfordernisse für die Empfänger. Sollen die Träger alle Personen, die bei den Kooperationspartnern arbeiten, komplett durchleuchten? Alle eingeladenen Referent*innen und Teilnehmer*innen vor Veranstaltungen am Eingang von Mitarbeitenden des Verfassungsschutzes überprüfen lassen? Sollen alle Social-Media-Profile vorab durchgescannt werden, um die „Möglichkeit“ eines fdGO-Verstoßes zu minimieren? Sollen Teilnehmende, Referierende und Mitarbeitende seitenweise Extremismusklauseln unterzeichnen, mit der Gefahr, dass diese über parlamentarische Anfragen oder gar Regierungsbeteiligungen in den Händen von Rechtsextremen landen?

Selbst wenn diese Anforderungen praktisch durchführbar wären: Auf welche Rechtsgrundlage kann die Bundesregierung die damit einhergehenden massiven Grundrechtseingriffe stützen? Mitarbeiter*innen zu durchforschen, könnte ihre informationelle Selbstbestimmung tangieren, Zuwendungsempfänger dazu bringen, von umstrittenen Positionierungen Abstand zu nehmen und ihre Meinungsfreiheit einschränken. Die Klauseln belegen die Zuwendungsempfänger mit Sicherstellungspflichten, die sie selbst gar nicht rechtmäßig erfüllen könnten.

Und sie missachten die Realität der Arbeitspraxis von Demokratieprojekten. Ein Beispiel: Opferberatungsstellen arbeiten oft mit Dolmetscher*innen zusammen, um ihre Leistungen überhaupt anbieten zu können. Wie sollen kleinere Projekte mit wenig Personal in der Lage sein, vorab eindeutig Verstöße gegen die fdGO durch die Zusammenarbeit mit Dolmetscher*innen in solchen Beratungssituationen auszuschließen? Wie sollen Projekte der Ausstiegs- und Distanzierungsberatung überhaupt rechtssicher mit ihren oftmals rechtsextremen oder islamistischen Klient*innen umgehen? Um rechtssicher agieren zu können, müssten die Beratungsstellen zugleich umfassend ihre Vorsichtsmaßnahmen dokumentieren. Das wäre ein organisatorischer Mehraufwand, der massive Ressourcen für die eigentliche Arbeit abziehen und diese de facto unmöglich machen würde. Die Zuwendungsempfänger laufen damit permanent Gefahr, gegen die Nebenbestimmungen zu verstoßen und letztlich mit Widerruf und Rückforderung der Mittel konfrontiert zu sein. Eine rechtssichere Demokratiearbeit ist unter diesen Voraussetzungen nicht möglich. Man muss davon ausgehen, dass viele Träger ihre Projekte dann nicht mehr fortführen (können). Das Bundesprogramm „Demokratie leben!“ könnte durch solche Nebenbestimmungen faktisch ausgehöhlt werden – ohne parlamentarische und demokratische Debatte, einfach per Verwaltungsakt.

Kampfressource für die AfD

Die (Wieder-)Einführung der Extremismusklauseln unter den heutigen politischen Kräfteverhältnissen ist nicht nur rechtsstaatlich problematisch, sondern auch politisch fatal. Sie symbolisieren ein generelles Misstrauen gegen diejenigen, die sich – obwohl nicht selten bereits massiven Bedrohungen durch Rechtsextreme ausgesetzt – auch im ländlichen Bereich Ostdeutschlands für Demokratie, Vielfalt und ein gleichberechtigtes Miteinander einsetzen. Rechte Desinformationsplattformen und die AfD im Bundestag, in den Landesparlamenten und in Kommunalvertretungen haben den Demokratieprojekten als vermeintlicher „NGO-Komplex“ den Kampf angesagt. Dies beschränkt sich nicht nur auf verzerrende Berichterstattung und parlamentarische Anfragen, die Druck aufbauen sollen. Die AfD-Bundestagsfraktion hat gerade erst eine Stelle ausgeschrieben, um explizit die Arbeit von NGOs „auszuwerten“. Mit den Extremismusklauseln hätte die AfD ein rechtliches Instrument in der Hand, um mit Vorwürfen und Behauptungen Stimmung gegen Demokratieprojekte zu machen.

Eine bisher überhaupt nicht beachtete Gefahr liegt zudem in den kommenden Landtagswahlen. Bei diesen droht, dass die rechtsextreme AfD eine Regierungsbeteiligung erhält – und danach womöglich weisungsbefugt über ein Landesamt für Verfassungsschutz sein wird (derlei Szenarien werden bereits in der Innenministerkonferenz diskutiert). Wer in einem solchen Szenario ins Visier eines von Rechtsextremen gelenkten Geheimdienstes geraten würde, ist unabsehbar. Die Informationsinfrastruktur der Verfassungsschutzbehörden nach § 6 BVerfSchG beruht bisher auf dem gemeinsamen Nachrichtendienstlichen Informationssystem. Organisationen, die in einem Land beobachtet werden, müssen auch bundesweit mit Folgen rechnen. Dies zeigte beispielsweise der zwischenzeitliche Entzug der Gemeinnützigkeit des Landesverbands der „Vereinigung der Verfolgten des Naziregimes – Bund der Antifaschisten“ (VVN-BdA) in Berlin, nachdem der bayerische Verfassungsschutz den Bundesverband zwischenzeitlich beobachtet hatte. Der unbestimmte Extremismusbegriff und die verfassungsrechtlich oft nicht rückgebundene Bezugnahme auf die fdGO eröffnen es Akteuren wie der AfD, Angriffe auf zivilgesellschaftliche Projekte und Vereine durchzuführen und deren Arbeit lahmzulegen. Dadurch kann sich gleichzeitig die Macht der extremen Rechten festigen.

Demokratiearbeit braucht Rückendeckung

Mit der Wiedereinführung der Extremismusklausel hat die Bundesregierung einen gefährlichen Weg beschritten. Angesichts der aktuellen politischen Lage wäre es vielmehr geboten, Demokratieprojekte zu stärken und rechtlich abzusichern. Dazu liegen viele Vorschläge auf dem Tisch. Zentral bleibt eine dauerhafte Finanzierung der Demokratiearbeit, in der Mitarbeitende nicht von Jahr zu Jahr auf eine Verlängerung ihrer Verträge hoffen müssen. Sollten demnächst sogar Regierungsbeteiligungen der AfD in den Bundesländern möglich werden, brauchen die lokalen Projekte eine größtmögliche Absicherung. Eine staatliche Misstrauenskultur, die mit unbestimmten Rechtsbegriffen hantiert, erweist der Demokratie jedenfalls einen Bärendienst. Die rechtlich unbestimmten Klauseln, die einem Misstrauensvotum gegen die Zivilgesellschaft gleichkommen, sollten daher durch das Bundesfamilienministerium und die Länder – so sie sie bereits an die Vereine in eigenen Bescheiden weitergegeben haben – unverzüglich aufgehoben werden.

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Commissioner for the Mediterranean Dubravka Šuica attended the inaugural meeting of the Board of Peace (BoP) in Washington. Her presence triggered significant criticism from several Member States and European Parliament groups, considering that she did not have a mandate to take part in such a politically contested initiative. The European Commission, on the other hand, defended her participation on the ground that the EU has a direct interest in the reconstruction of Gaza. As the biggest external provider of assistance to Gaza, it is deemed important to present the EU’s perspective without taking any formal role in the BoP.

The controversy surrounding Commissioner Šuica’s presence in Washington illustrates – once again – the challenges of EU external representation. Apart from the political discussion whether it is opportune to take part in the controversial Board of Peace, her participation raises significant questions of EU law. Can the European Commissioner for the Mediterranean represent the Union on this matter? Is participation as a passive observer possible without a mandate from the Council?  What do the relevant EU Treaty provisions and the case law of the Court of Justice of the European Union say about this question?

Whereas the EU’s external action inherently requires a form of pragmatism and voluntarism, Commissioner Šuica’s attendance at the Board of Peace is problematic at different levels. It increases the legitimacy of a highly contested international organisation on an issue that, arguably, goes beyond the Commission’s powers of external representation. Moreover, the questionable compliance between the Charter of the BoP and the EU’s obligations under Article 21 TEU are a matter of concern.

The Board of Peace: A Contested International Organisation

The BoP is an initiative of American President Donald Trump, launched in the framework of his “Comprehensive Plan to End the Gaza Conflict”. It is mentioned in United Nations Security Council Resolution 2803 (2025) as “a transitional administration with international legal personality that will set the framework, and coordinate funding for, the redevelopment of Gaza”. In the margins of the Davos Economic Forum, President Trump organised a formal signing ceremony of the Charter of the Board of Peace. Representatives from some twenty countries participated in the signing event, including the Prime Ministers of Bulgaria and Hungary as the only EU Member States. The White House had also included Belgium on the list of countries endorsing the BoP Charter, but this turned out to be a mistake. Apparently, someone had confused Belgium with Belarus. In any event, Belgian Prime Minister Prévot quickly clarified the issue with a clear statement that “as many European countries, we have reservations to the proposal.” Belgium preferred “a common and coordinated European response”, a position that was at that time followed by most EU Member States and the European Commission, which had received an invitation to take part in the BoP Charter signing ceremony in Davos.

The European External Action Service (EEAS) identified significant legal concerns with the BoP Charter. In particular, the almost unlimited powers granted to Donald Trump as the organisation’s “inaugural chairman” and his presentation of the BoP as a potential alternative to the United Nations cannot easily be reconciled with the EU’s constitutional mandate. In accordance with Article 3 (5) and Article 21 TEU, the EU’s external action must be strictly based upon respect for the principles of the United Nations Charter.

Significantly, United Nations Security Council Resolution 2803 (2025) gives some legitimacy to the BoP initiative. The December 2025 European Council conclusions explicitly welcomed the adoption of this resolution and the establishment of a BoP. The conclusions even mention that the EU “will actively engage with partners on the next steps”. The main problem, however, emerged when Donald Trump revealed the Charter of the BoP. At that time, it became clear that the ambitions and working methods of the BoP went beyond the mandate authorised by the United Nations Security Council. European Council President Costa expressed this concern after the informal European Council meeting of 22 January 2026.

It quickly turned out that the EU Member States were divided on their position towards the BoP. Where some members, such as France, Germany and Spain, explicitly rejected the offer to attend the first inaugural meeting in Washington, twelve member states finally attended as observers, whereas only Hungary and Bulgaria joined as full members of the board. For the Union, Commissioner Šuica took part in talks related to the implementation of the peace plan in Gaza and the post-war reconstruction of the region.

A Matter of Common Foreign and Security Policy?

Whereas the European Commission is the “default” institution responsible for the external representation of the European Union (Art. 17 (1) TEU), specific rules apply with respect to matters falling within the scope of the Common Foreign and Security Policy (CFSP). In this field, the High Representative represents the Union with the support of the EEAS (Article 27 (2) and (3) TEU). The Court of Justice confirmed this division of tasks in its Gabon judgment on the signature of international agreements. Hence, the question arises whether the participation in the inaugural meeting of the BoP falls within the scope of the CFSP (and thus belongs to the High Representative and the EEAS) or to other fields of EU external action (and thus belongs to the Commission and its services).

Drawing a precise borderline between CFSP and non-CFSP external action is a difficult exercise. The European Commission stresses the EU’s role as a major donor of humanitarian aid and key actor in the post-war reconstruction of Gaza. Humanitarian aid (Art. 214 TFEU), development cooperation (Art. 208 TFEU) and assistance to third countries (Art. 212 TFEU) fall outside the scope of the CFSP and may, therefore, provide an explanation for sending Commissioner Šuica to Washington. However, this interpretation of the Commission’s role may well be contested. The Charter of the BoP clearly proceeds from a broad security and foreign policy logic. Its self-declared mission is “to promote stability, restore dependable and lawful governance, and secure enduring peace in areas affected or threatened by conflict.”  Moreover, its more specific mandate under UN Security Council Regulation 2083 (2025) is part of a comprehensive plan to end the Gaza conflict. Taking into account this broader security context, it seems more logical that the High Representative and the EEAS, rather than the European Commissioner for the Mediterranean, would express the Union’s position on this matter. At the very least, respect for the principle of consistency in the EU’s external action (Art. 21(3) TEU) presupposes close cooperation between the various institutions involved. Based upon the available public information on this matter, that does not seem to have happened before the decision was taken to send Commissioner Šuica as the EU’s representative.

The Question of Inter-Institutional Balance and Sincere Cooperation

Apart from the question of whether Commissioner Šuica was the appropriate person to speak on behalf of the Union, her contested participation touches upon the inter-institutional balance in the field of EU external action. Could she legally represent the Union without a specific mandate from the Council? This issue relates to the distinction between the task of external representation, on the one hand, and actual policy-making, on the other hand. The former belongs to the Commission (apart from the field of CFSP, as explained earlier), the latter to the Council. In the Swiss MoU case, the Court of Justice shed light on this distinction. The crucial criterion is the requirement of an “assessment of interests”. When such an assessment is required in view of the strategic guidelines laid down by the European Council and the principles and objectives of the Union’s external action laid down in Article 21 (1) and (2) TEU, the Commission can only represent the Union upon the Council’s prior approval.

Even though Commissioner Šuica’s attendance at the BoP meeting in Washington is of a different nature than the issue at stake in the Swiss MoU case, which concerned the Commission’s signature of a non-binding agreement, the “assessment of interests” test is a relevant point of reference. Proceeding from this logic, a pure confirmation of an established position squarely falls within the EU’s external representation powers of the Commission (at least for issues outside the scope of the CFSP). Whenever an assessment of interests is at stake, a prior approval of the Council is necessary.

It seems that the Commission sees the participation of Commissioner Šuica as part of its external representation powers and as an expression of the established EU position on the role of the BoP in the reconstruction of Gaza. This position could be derived from the December 2025 European Council conclusions and the Council conclusions on the Middle East Peace Process. The core issue, however, is that this position is based upon the envisaged role of the BoP as foreseen under UN Security Council Resolution 2803 (2025). It has been brought to the attention of the EU Member States that the Charter of the BoP goes well beyond the scope and mandate foreseen under this resolution. Arguably, the question whether under such circumstances participation in the BoP is appropriate in view of the principles and objectives of the Union’s external action laid down in Article 21 (1) and (2) TEU requires an assessment of interests within the Council.

It is true that the Commission’s participation does not bind the Union and is limited in scope, but the fact remains that this action has an impact on the reputation and credibility of the European Union at the international stage. As can be derived from the Court’s case law, this constitutes a distinct legal interest protected by the duty of sincere cooperation. This duty not only applies to the Member States but also to the EU institutions (Art. 13(2) TEU). Given the questions surrounding the compatibility of the BoP Charter with the EU’s constitutional principles, the Commission’s unilateral action is difficult to defend. At the very least, a consultation of the Council could have been expected. On the basis of the publicly available information, this does not seem to have happened.

The episode is part of a broader trend where the European Commission increasingly pursues a form of realpolitik at the international level. This is difficult to reconcile with the text and spirit of the EU Treaties. The Commission’s assertive approach and broad interpretation of its external representative role create tensions with the Member States and other institutional actors. This is not new. It suffices to recall the Commission President’s statements at the start of the Israel-Hamas war. The question of who speaks on behalf of the Union and how this affects the Union’s reputation and credibility at the international stage cannot be ignored. It deserves an open and transparent debate, with full respect for the EU’s constitutional principles.

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Der Rechtsextremist Björn Höcke darf auch in städtischen Hallen auftreten. Zu diesem Ergebnis kam vergangene Woche der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (BayVGH) und bestätigte damit, dass der Versuch von zwei bayerischen Gemeinden, Auftritte Höckes zu verhindern, rechtswidrig war. Eigens um solche Verbote zu ermöglichen, hatte der bayerische Landtag erst kurz zuvor die Gemeindeordnung geändert. Die Entscheidung des Gerichts macht damit klar: Die Gesetzesänderung war weitgehend Symbolpolitik; der Kampf gegen Extremisten muss anders geführt werden.

Das versuchte Redeverbot für Höcke war nur der letzte von zahlreichen gemeindlichen Versuchen, die an den Gerichten scheitern. Zuletzt hatten 2020 der Bayerische Verwaltungsgerichtshof und 2022 das Bundesverwaltungsgericht die Stadt München verpflichtet, eine Veranstaltung zur BDS-Bewegung zuzulassen – obwohl ein Stadtratsbeschluss diese als antisemitisch einordnete.

Der bayerische Landtag nahm das kurz vor Weihnachten nun zum Anlass, mit den Stimmen aller Fraktionen außer der AfD, den Anspruch aller Gemeindeangehörigen nach den bestehenden allgemeinen Vorschriften, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen (§ 21 Abs. 1 S. 1 BayGO) durch einen neuen Abs. 1a einzuschränken:

„(1a) Ein Anspruch auf die Nutzung einer öffentlichen Einrichtung besteht nicht für Veranstaltungen, bei denen

1. Inhalte, die die nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft billigen, verherrlichen oder rechtfertigen, oder
2. antisemitische Inhalte

zu erwarten sind.“

Beide Ziffern sind so genannte Standpunktdifferenzierungen, die angesichts von Art. 5 Abs. 2 GG zur Einschränkung der Meinungsfreiheit normalerweise nicht ausreichen. Allerdings bezieht sich Ziff. 1 im Wortlaut auf den Straftatbestand des § 130 Abs. 4 StGB, den das Bundesverfassungsgericht 2009 in seiner Wunsiedel-Entscheidung für mit Art. 5 Abs. 2 GG vereinbar erklärt hatte. Das BVerfG begründete diese (an sich systemfremde) Ausnahme mit dem „sich allgemeinen Kategorien entziehenden Unrecht und dem Schrecken, die die nationalsozialistische Herrschaft über Europa und weite Teile der Welt gebracht hat, und der als Gegenentwurf hierzu verstandenen Entstehung der Bundesrepublik Deutschland.“

Auf die Standpunktdifferenzierung aus Ziffer 2 ist die verfassungsmäßige Rechtfertigung nach der Wunsiedel-Entscheidung dagegen nicht anwendbar. Antisemitismus ist als solcher nicht strafbar. Zudem betonte das BVerfG, seine Wunsiedel-Entscheidung sei als Ausnahmeentscheidung auf „diese die geschichtsgeprägte Identität der Bundesrepublik Deutschland betreffende, auf andere Konflikte nicht übertragbare einzigartige Konstellation“ zu beschränken. Dass der Antisemitismus ein wichtiger Teil des nationalsozialistischen Regimes war, reicht für eine Ausweitung nicht aus: „Insbesondere kennt das Grundgesetz kein allgemeines antinationalsozialistisches Grundprinzip.“ Es fehlt also an einem „allgemeinen Gesetz“ im Sinne von Art. 5 Abs. 2 GG (so auch tendenziell der BayVGH aaO, Rn. 32).

Verfassungswidrige Standpunktdifferenzierung

Dagegen hilft es nichts, wenn der Gesetzesentwurf vorschlägt, Antisemitismus sei „anders als es zur Zeit der Wunsiedel-Entscheidung im Jahr 2009 der Fall war… zu einem akuten gesellschaftlichen Konfliktfeld und damit auch zu einem erheblichen politischen und gesellschaftlichen Problem geworden“. Einerseits stelle Antisemitismus auch schon 2009 eine Bedrohung dar, wie die erst ein Jahr zuvor ergangene Bundestagsresolution zum Kampf gegen Antisemitismus deutlich macht. Andererseits gehören „gesellschaftliche Konfliktfelder“ zur offenen Gesellschaft. Ein „erhebliches politisches und gesellschaftliches Problem“ reicht für eine Beschränkung der Meinungsfreiheit nicht aus. Antisemitismus ist selbstverständlich nicht akzeptabel. Das Bundesverfassungsgericht weist die Aufgabe der Bekämpfung extremer Ansichten aber dem Diskurs und der Gesellschaft zu und nicht Gerichten – oder bayerischen Bürgermeistern. Wo antisemitische Meinungen konkret den Kern der Menschenwürde berühren, kann, ja muss, der Staat einschränken. Wo Straftaten zu erwarten sind, gilt dies ohnehin. Doch die Entscheidung darüber, welche Meinungen als antisemitisch einzuordnen sind und darauf Redeverbote zu stützen, kann nicht einfach in die Hände der Gemeinden gelegt werden.

Das hat Gründe. Schon die Definition dessen, was mit „antisemitisch“ gemeint ist, ist bekanntlich ausgesprochen unklar. Der bayerische Gesetzgeber verweist zur Spezifizierung auf die Arbeitsdefinition von Antisemitismus der International Holocaust Remembrance Alliance (IHRA). Danach ist Antisemitismus „eine bestimmte Wahrnehmung von Jüdinnen und Juden, die sich als Hass gegenüber Jüdinnen und Juden ausdrücken kann“. Diese Arbeitsdefinition war jedoch nicht als rechtlich bindende Definition konzipiert. Sie eignet sich auch nicht als Regulierungsinstrument. Ihr Fokus auf „eine bestimmte Wahrnehmung“ ist in einem liberalen Strafrecht nicht kriminalisierbar, sofern man nicht ein Gesinnungsstrafrecht einführen will. Indem sie nur sagt, wie sich Antisemitismus ausdrücken „kann“, fehlt ihr die notwendige Bestimmtheit für die Subsumtion. (Eine Bitte des Gemeindetags um Klärung, was genau unter Antisemitismus falle, beschied das bayerische Innenministerium abschlägig.) Vor allem aber ist die IHRA-Arbeitsdefinition unter Experten hochumstritten, und selbst einer ihrer Verfasser meint, sie werde dafür missbraucht, um unliebsame, aber legitime Kritik an Israel zu unterdrücken.

Ziel: BDS

Warum hat sich der bayerische Gesetzgeber dennoch dafür entschieden, die Standpunktdifferenzierung aus Ziffer 2 in die Gemeindeordnung aufzunehmen? Das Hauptziel der Reform dürfte abermals die Bewegung Boycott, Divestment, and Sanctions (BDS) sein, die die Stadt München nicht ausschließen konnte. Dabei hatte der BayVGH noch 2023 bestätigt:

„Dass eine – von der Antragsgegnerin angenommene – antisemitische Grundtendenz der BDS-Kampagne es nicht rechtfertigt, entsprechende Meinungsäußerungen auch im Rahmen politischer Informations- oder Diskussionsveranstaltungen behördlicherseits von vornherein zu untersagen, solange die Friedlichkeit der öffentlichen Auseinandersetzung nicht gefährdet wird, ist höchstrichterlich geklärt.“

Die jüngste Gesetzesreform dürfte daran nichts geändert haben. Denn eine Vorschrift, mit der man nicht einmal Björn Höcke verhindern kann, wird sich auch nicht gegen die BDS-Bewegung heranziehen lassen. Zwar hat der Bundestag 2019 die Bewegung als antisemitisch eingeordnet und darauf gestützt verlangt, Zugang zu öffentlichen Räumen zu versagen. Aber ob Boykotte gegenüber Israel antisemitisch sind, ist hochumstritten. So betont etwa die Jerusalem Declaration on Antisemitism, ein von führenden Antisemitismus- und Holocaustforschern unterstützter Gegenentwurf zur IHRA, in ihrer Nr. 14: „Boykott, Desinvestition und Sanktionen sind gängige, gewaltfreie Formen des politischen Protests gegen Staaten“ und schließt daraus: „Im Falle Israels sind sie nicht per se antisemitisch.“ Auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in seiner Baldassi-Entscheidung private Boykottaufrufe gegen Israel unter den Schutz der Meinungsfreiheit gestellt.

Tatsächlich stehen sogar alle drei Ziele des BDS – das Ende der Besatzung, die Gleichheit arabisch-palästinensischer Bürger:innen Israels und das Rückkehrrecht der Flüchtlinge – jedenfalls prinzipiell im Einklang mit dem Völkerrecht. Die Rechtswidrigkeit der Besatzung hat 2024 sogar der Internationale Gerichtshof festgestellt. Das Gericht hat zudem die Pflicht für Staaten festgestellt „to abstain from entering into economic or trade dealings with Israel concerning the Occupied Palestinian Territory or parts thereof which may entrench its unlawful presence in the territory“ sowie „to take steps to prevent trade or investment relations that assist in the maintenance of the illegal situation created by Israel in the Occupied Palestinian Territory.“

Mangelnde Gefährdungslage

Der BayVGH fand einen Weg, die Frage der Verfassungswidrigkeit der neuen Norm im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes offen zu lassen. Der neue § 21 Abs. 1a Ziff. 2 sei – ebenso wie der vom BVerfG für verfassungsgemäß erkannte § 130 Abs. 4 StGB – verfassungskonform auszulegen. Und das heißt, im Rückgriff auf das BVerfG, dass auch antisemitische Meinungsäußerungen nur dann reguliert werden können, wenn sie in Rechtsgutverletzungen oder erkennbar in Gefährdungslagen umschlagen, wenn sie also den öffentlichen Frieden als Friedlichkeit der öffentlichen Auseinandersetzung gefährden und so den Übergang zu Aggression oder Rechtsbruch markieren. Die Meinungsdelikte sind nur als Gefährdungsdelikte verfassungskonform; sie regeln nicht Meinungen als solche, sondern beziehen sich erst „auf die Außenwirkungen von Meinungsäußerungen etwa durch Appelle oder Emotionalisierungen, die bei den Angesprochenen Handlungsbereitschaft auslösen oder Hemmschwellen herabsetzen oder Dritte unmittelbar einschüchtern“ (Rn. 34 unter Rückgriff auf Wunsiedel). Dass es dazu kommen würde, hatten die Gemeinden nicht hinreichend dargelegt. Allerdings sind die wesentlichen Gefährdungsszenarien bereits strafrechtlich reguliert, und die begründete Prognose einer Straftatbegehung hat schon vor der Gesetzesreform zur Versagung ausgereicht (freilich verneint der BayVGH im Fall Höcke auch eine solche Wahrscheinlichkeit).

Damit entfällt zugleich die wesentliche Grundlage der neuen Reform. Die Begründung des Gesetzentwurfs hatte ausdrücklich als Vorteil der Regelung dargestellt, dass für Ziff. 1, anders als in § 130 Abs. 4 StGB, „weder eine Störung des öffentlichen Friedens noch eine Verletzung der Würde der Opfer der nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft“ vorausgesetzt würde. In der Beratung wies ein CSU-Abgeordneter darauf hin, ein Erfordernis der Störung der öffentlichen Ordnung mache „relativ wenig Sinn, weil die neuen Regelungen gerade den Ausschluss solcher Veranstaltungen ermöglichen sollen, die unterhalb der Strafbarkeitsschwelle liegen.“ Dieses Ziel erreichen sie nun nicht mehr.

Extremismus muss anders bekämpft werden

Es gibt gute Gründe dafür, die Ausnahme des Bundesverfassungsgerichts in der Wunsiedel-Entscheidung eng zu halten, sie nicht auf neue Situationen zu erweitern und das Erfordernis einer Gefährdung nicht aufzugeben. Der Begründungsversuch im Gesetzentwurf, es habe eine gesellschaftliche „Entwicklung stattgefunden, die in verfassungsrechtlicher Hinsicht einen gesetzgeberischen Handlungsspielraum für Regelungen eröffnet“, ist rechtsstaatlich bedenklich. Auch die Klimabewegung ist erst nach 2009 zum „gesellschaftlichen Konfliktfeld“ geworden – nicht zuletzt durch das harte (und verfassungsmäßig bedenkliche) Vorgehen der bayerischen Behörden. Soll also auch Klimaschützern der Zugang zu öffentlichen Einrichtungen versagt werden können? Wie ist es mit Befürwortern des Genderns, das der Freistaat für ein großes Problem hält? Und warum sollte ein anders zusammengesetztes Parlament nach dieser Logik nicht einfach gleich all denen den Zugang zu öffentlichen Einrichtungen versagen dürfen, die keine Patriotismuserklärung abgeben – wie es etwa die AfD Sachsen-Anhalt beim Förderrecht vorhat?

In der Gesetzesbegründung heißt es sinngemäß, weil der Anspruch auf Zugang einer öffentlichen Einrichtung auf der Widmung beruhe und nicht aus den Grundrechten, sei eine Differenzierung nach Meinungen auch kein Grundrechtsverstoß: „Räumt man Kommunen nur die Möglichkeiten ein, entweder einen Zurechnungstatbestand durch die Widmung zu schaffen oder gänzlich auf die Widmung ihrer Einrichtungen für politische Veranstaltungen zu verzichten, verkürzt dies ihr verfassungsrechtlich nach Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV bzw. Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG und Art. 10 Abs. 1, 2 BV verbürgtes kommunales Selbstverwaltungsrecht.“ Dieses Argument, das mittlerweile häufiger zur Leistungsverwaltung geäußert wird, ist, wie auch in anderen Bereichen, im Rahmen des Zugangs zu öffentlichen Einrichtungen so allgemein nicht richtig. Das „Ob“ der Widmung liegt in der Freiheit der Gemeinde: Sie kann ihre Einrichtungen gänzlich abschließen. Tut sie das nicht, so unterliegt das „Wie“ der Widmung der Grundrechtsbindung einschließlich des Diskriminierungsverbots und der Meinungsfreiheit.

Im Landtag war es peinlicherweise einzig der Vertreter der AfD, der mehrfach darauf hinwies, dass die Gesetzesreform evident der Rechtsprechung von Bundesverfassungsgericht und Bundesverwaltungsgericht entgegensteht. Zu Recht nannte ein Abgeordneter der Freien Wähler diesen Hinweis scheinheilig. Indes, wie schon Gustav Heinemann ausdrückte: Wer mit dem Zeigefinger voller Vorwürfe auf andere zeigt, sollte daran denken, dass in der Hand mit dem ausgestreckten Zeigefinger zugleich drei andere Finger auf ihn selbst zurückweisen. Diese drei Finger treffen hier alle anderen Landtagsparteien – CSU, SPD, FDP und Grüne. Sie alle haben im löblichen Bemühen, den Antisemitismus zu bekämpfen ‒ oder im nicht ganz so löblichen Bemühen, bloße Symbolpolitik zu betreiben und den Gemeinden unlösbare Aufgaben zu überlassen ‒ ihre eigene Aufgabe verfehlt, selbst die Verfassung einzuhalten.

Der BayVGH hat der problematischen neuen Vorschrift nun praktisch den Zahn gezogen. Standpunktdifferenzierungen außerhalb der Wunsiedel-Ausnahmen sind mit Art. 5 Abs. 2 GG nicht vereinbar; ohne Rechtsgutsgefährdung sind Einschränkungen nicht möglich; an Prognosen sind strenge Voraussetzungen zu stellen. Der bayerische Innen- und Kommunalminister pries die Gesetzesreform dafür, nun sei Rechtsklarheit geschaffen; die Entscheidungen des BayVGH zeigen, dass das Gegenteil zutrifft. Das hätte man indes vorher wissen können und müssen. Auf Dauer wird es nicht reichen, wenn die Politik die Verantwortung, populistische Gesetzgebung an der Verfassung zu messen, auf die Gerichte abschiebt und damit deren Legitimität unterminiert. Die AfD mag dieses Gesetz abgelehnt haben. Dessen Begründung, auch politische Konflikte unterhalb der Strafbarkeitsschwelle ausreichend für eine Einschränkung der Grundrechte zu erachten, wird sie mit Freude zu nutzen versuchen, wenn sie die Gelegenheit erhält. Durch Raumverbote kann man das nicht verhindern. Durch ein Parteiverbot schon.

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