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Der österreichische Verfassungsgerichtshof (VfGH) hat kürzlich mit einem bahnbrechenden Erkenntnis zur rechtlichen Anerkennung der individuellen Geschlechtsidentität aufhorchen lassen. Darin klärt das Gericht eine zentrale Frage, die es in seiner ersten wegweisenden Entscheidung zu Intergeschlechtlichkeit aus 2018 noch offen gelassen hatte: ob auch Personen, die sich zwischen den Geschlechtern identifizieren, aber keine somatische Intergeschlechtlichkeit aufweisen, einen eigenen Geschlechtseintrag – wie inter und divers – erlangen oder diesen ganz streichen lassen können. Aufgrund des neuen Erkenntnisses ist dies nun möglich. Der VfGH krönt seine Judikatur zur Geschlechtervielfalt mit einem klaren Bekenntnis zur individuellen Entfaltung der Geschlechtsidentität, die durch das Grundrecht auf Privatleben (Art. 8 EMRK) geschützt ist.

Scharmützel über Varianten der Geschlechter

Varianten der Geschlechtsidentität sind ein Dauerbrenner in Recht, Politik und den (sozialen) Medien. In polarisierten Auseinandersetzungen befinden sich genderkritische Positionen, die in rechtspopulistischen, konservativen, aber auch in bestimmten feministischen Kreisen vertreten werden, auf Konfrontationskurs mit Forderungen nach Anerkennung von Geschlechtervielfalt und geschlechtlicher Autonomie – der Möglichkeit, selbst darüber zu bestimmen, wie eine Person ihr Geschlecht lebt und mit welchem Geschlechtseintrag sie in den Personenstandsregistern geführt wird. Die rechtliche Anerkennung ist in Deutschland mit dem Selbstbestimmungsgesetz, in Österreich durch die Judikatur des Verfassungsgerichtshofs und der Landesverwaltungsgerichte weit vorangeschritten (eine detaillierte Analyse findet sich hier).

Die gesellschaftlichen Debatten sind darüber aber nicht weniger geworden, und auch nicht freundlicher – eher im Gegenteil. Fälle wie jener von Marla-Svenja Liebich in Deutschland und Waltraud P. in Österreich haben Öl ins Feuer der ohnehin schon heiß lodernden Geschlechterdebatte gegossen: Sie gaben in den Medien unverhohlen an, ihren Geschlechtseintrag auf weiblich geändert zu haben, um ihre Haftstrafe in einem Frauengefängnis absitzen zu können. Waltraud P. etwa ließ sich in den Medien „augenzwinkernd“ zitieren mit: „Ich freue mich besonders aufs gemeinsame Duschen und Spazierengehen mit den Frauen. Ich mache mir dort mit den Damen eine gute Zeit“. Solche Fälle scheinen Befürchtungen zu bestätigen, dass barrierearme Regelungen zur Änderung des Geschlechtseintrags missbraucht werden könnten; entsprechend wurde der Fall Waltraud P. medial und (von der rechtspopulistischen FPÖ) politisch ausgeschlachtet. Dabei wird negiert, dass Transpersonen im Strafvollzug besonders gefährdet sind, Opfer von Gewalt zu werden, weil dort, so Anna Katharina Mangold, „hegemoniale Vorstellungen von Geschlechtlichkeit vorherrschen“;Fälle wie jener Liebich machten „Regulierungsdefizite“ deutlich.

Geschlecht und Geschlechtsidentität im österreichischen Recht

Wenn rechtliche Regelungen fehlen, dann sind umso mehr die Gerichte und Verwaltungsbehörden gefragt. Das gilt speziell für Österreich: Das Geschlecht ist gemäß Personenstandsgesetz 2013 ins Personenstandsregister einzutragen. Verfügungen zu den Voraussetzungen des Geschlechtseintrags oder dessen Änderung gibt es aber ausschließlich in Form von Verwaltungserlässen. Diese binden, wie der Begriff schon sagt, die Verwaltung; sie sind nicht dazu geeignet, Rechte und Pflichten der Rechtsunterworfenen zu begründen. Umso aktiver waren höchste österreichische Rechtsschutzinstanzen in diesen Fragen, und zwar sehr häufig im Sinn jener Personen, die sie in Geschlechterfragen wegen Verletzung von (verfassungsgesetzlich gewährleisteten) Rechten mit einer Beschwerde adressiert haben. So auch in jenem historischen Erkenntnis aus 2018, in dem der VfGH verfügte, dass Personen mit einer „Variante der Geschlechtsentwicklung gegenüber männlich oder weiblich“ (Rz. 3) das Recht auf einen eigenständigen Eintrag im Personenstandsregister haben – landläufig bekannt als „dritte Option“.

Dieses Recht stützte der VfGH auf Art. 8 EMRK (in Österreich im Verfassungsrang). Und er hielt es nicht für notwendig, eine eigene rechtliche Regelung zu schaffen. Das Personenstandsrecht lasse sich in verfassungskonformer Interpretation problemlos so handhaben, dass den berechtigten Anliegen von intergeschlechtlichen Personen nachgekommen werden kann. Der VfGH sah die österreichische Verwaltung, in erster Instanz die Personenstandsbehörden, in der Pflicht, hier ebenso prinzipienfest wie flexibel vorzugehen. Auch hinsichtlich der Begriffe, die zur Bezeichnung einer Variante des Geschlechtseintrags gebraucht werden können, zeigte sich das Gericht gelassen: Sie müssten zur Bezeichnung des Phänomens geeignet sein – als Beispiele nannte der VfGH „inter“, „divers“ und „offen“. Auch müsse es möglich sein, den ursprünglichen Eintrag ersatzlos zu streichen.

Allerdings gab es in Folge des Judikats aus 2018 doch eine Fülle von Fragen. Die vielleicht wichtigste betraf die Voraussetzungen für eine Variante des Geschlechtseintrags: Ob es sich um eine angeborene, körperliche Intergeschlechtlichkeit handeln muss oder ob ein Recht darauf auch besteht, wenn jemand sich (bloß) psychisch nicht mit einem der konventionellen Geschlechter identifiziert. Für Letzteres sprach die Aussage des VfGH, dass Personen mit einer „Variante der Geschlechtsentwicklung gegenüber männlich oder weiblich“ ausschließlich „jene Geschlechtszuschreibungen durch staatliche Regelung akzeptieren […] müssen, die ihrer Geschlechtsidentität entsprechen“ (Rz. 18). Das in Art. 8 EMRK verbürgte Recht auf Privatleben schütze, so eine weitere Formulierung, „insbesondere Menschen mit alternativer Geschlechtsidentität vor einer fremdbestimmten Geschlechtszuweisung“ (Rz. 42).

Nicht-binäre Personen vor dem Recht: der Weg zum VfGH

Was in der Folge geschah, kann hier nicht im Detail nachgezeichnet werden. Die Gesetzgebung blieb untätig; die Verwaltung griff in gewohnter Weise zum Mittel des Erlasses. Der derzeit geltende Erlass aus 2020 sieht die Optionen inter, divers, offen, Unterlassen und Streichen des Geschlechtseintrags vor, wenn eine angeborene, körperliche Intergeschlechtlichkeit vorliegt. Einschlägige Anträge von transidenten Personen wurden daher von den Personenstandsbehörden abgewiesen. Umso erfolgreicher waren ihre Beschwerden an die zuständigen Landesverwaltungsgerichte. Diese betonten in ihren Erkenntnissen, nicht an den Erlass des Innenministers gebunden zu sein, und sie hoben die negativen Bescheide der Reihe nach auf. Das Verwaltungsgericht (VwG) Wien judiziert besonders avanciert – in einem Fall wurde ein Geschlechtseintrag zuerkannt, der vom VfGH in seinem Erkenntnis aus 2018 nicht erwähnt worden war, nämlich nicht-binär (über die Amtsrevision dagegen hat der VwGH noch nicht entschieden).

In einem weiteren Fall – dieser liegt dem aktuellen VfGH-Erkenntnis zugrunde – entschied das VwG Wien auf die Beschwerde einer Person mit nicht-binärer Geschlechtsidentität hin, der Geschlechtseintrag sei zu streichen. In seiner Entscheidung über die Amtsrevision dagegen bestand der VwGH im Dezember 2024 darauf, dass eine Variante des Geschlechtseintrags ausschließlich für jene Personen in Frage kommt, die eine angeborene körperliche Intergeschlechtlichkeit aufweisen – unter Betonung der Unterscheidung zwischen „Intersexualität und Transidentität“ (Rz. 23). Prinzipiell nicht in Frage komme ein dauerhaftes, ersatzloses Streichen des Geschlechtseintrags – das Gesetz sehe dessen Eintrag zwingend vor. So weit, so auf den Fall bezogen. Dem fügte der VwGH ein erstaunliches obiter dictum hinzu. Demnach habe er in seinem Beschluss aus 2018 (Rz. 25), der „bereits zum PStG 2013 ergangen“ sei, „bereits unter Hinweis auf die […] Rechtsprechung des VfGH klargestellt, dass es für die Eintragung des Geschlechts grundsätzlich auf das biologische, körperliche Geschlecht ankommt. Eine andere Auslegung ist dem VwGH mangels ausdrücklicher Regelung durch den Gesetzgeber (…) verwehrt“. Es folgt der Hinweis: „vgl. demgegenüber noch die – auf die psychische Komponente des Geschlechtszugehörigkeitsempfindens abstellende – Judikatur zur alten Rechtslage nach dem PStG“ (Rz. 50) aus dem Jahr 2009 (hier und hier). Auf diese Weise wollte der VwGH offenbar seine jahrzehntelang gepflogene Judikatur zu Transidentität hinter sich lassen – obwohl sich die Rechtslage materiell gar nicht geändert hatte. Ob dieses „Schockurteil“ (so das Rechtskomitee Lambda, dessen Vorsitzender, Rechtsanwalt Helmut Graupner, im Rahmen einer strategischen Prozessführung auch diese Entscheidung erstritten hat) tatsächlich eine Wende eingeläutet hat, war vom VfGH zu klären.

Das VfGH-Erkenntnis im Detail

In seinem Erkenntnis vom 18. Dezember 2025 unterscheidet der VfGH grundsätzlich – mit dem „Stand der einschlägigen Wissenschaften“ – zwischen „Intersexualität (differences of sex development)“ als körperlicher Konfiguration und „Transidentität (Transsexualität, Gender-Dysphorie, Transgender, Gender-Inkongruenz)“ (Rz. 18). Transidentität fasst der VfGH unter Berufung auf eine Stellungnahme der österreichischen Bioethikkommission als Fallkonstellation, in der

„ein Mensch zwar eindeutig genetisch und/oder anatomisch bzw. hormonell einem Geschlecht zugewiesen ist, sich in diesem Geschlecht aber falsch oder unzureichend beschrieben fühlt bzw. auch jede Form der Geschlechtszuordnung und Kategorisierung ablehnt.“ (Rz. 18)

Damit erfolgt eine entscheidende Weichenstellung: Transidentität wird nicht auf den herkömmlichen Fall reduziert, dass eine Person sich dem „anderen“ Geschlecht zugehörig fühlt. Die Definition des VfGH beinhaltet jegliche Form der Nichtidentifikation mit dem zugewiesenen Geschlecht. Dazu gehören „Personen, bei denen eine Geschlechtsinkongruenz insbesondere auch in der Form einer nicht-binären Geschlechtsidentität vorliegt“ (Rz. 23). Deren Situation sei dadurch gekennzeichnet, dass sie Gefahr laufen,

„in sozialen Kontexten, die nach wie vor durch binäre Geschlechtsvorstellungen geprägt sind, wegen ihres Wunsches, in dem erlebten Geschlecht zu leben und akzeptiert zu werden, unter Umständen einem auch erheblichen Leidensdruck ausgesetzt [zu] sein.“ (Rz. 23)

In seiner weiteren Argumentation stützt sich der VfGH (ausschließlich) auf die „gefestigte Rechtsprechung“ des EGMR zu Art. 8 EMRK. Er betont zunächst jenen neueren Strang der Judikatur, der es als unzulässig erachtet, die Änderung des Geschlechtseintrags von einer geschlechtsverändernden Operation abhängig zu machen: Der Staat dürfe Betroffene nicht vor die Wahl stellen, entweder ihre körperliche Integrität zu wahren oder in ihrer individuellen Geschlechtsidentität geachtet zu werden (Rz. 24). Von hier aus zieht der VfGH einen Schluss, mit dem er die Rechtsmeinung des VwGH verwirft:

„Art. 8 EMRK gewährleistet somit (auch) transidenten Personen grundsätzlich das Recht, dass das Personenstandsrecht ihre individuelle Geschlechtsidentität respektiert, und dementsprechend auch das Recht, dass transidente Personen ihr Geschlecht nicht kategorisieren, also insbesondere keine binäre Geschlechtszuordnung hinnehmen müssen.“ (Rz. 25)

Eine der Geschlechtsidentität zuwiderlaufende „fremdbestimmte staatliche Geschlechtszuschreibung“ stehe im Widerspruch zum Recht auf individuelle Geschlechtsidentität (Rz. 25).

Im Weiteren überlegt der VfGH, ob es überhaupt eines Geschlechtseintrags im Personenstandsregister bedarf. Verfassungsrechtlich geboten sei er nicht, erlaubt allemal, das sei „unbestritten“ (Rz. 29). Der VfGH stellt nicht in Frage, dass „öffentliche Ordnungsinteressen“ (Rz. 29) dafür sprechen, staatliche Personenstandsregister stabil, konsistent und verlässlich zu führen, um Rechtssicherheit zu gewährleisten; dem Geschlecht als Personenstandsdatum attestiert er eine „Identifikations- und Zuordnungsfunktion“ (Rz. 29). Einschlägige Regelungen müssen aber im Einklang mit den „Anforderungen aus Art. 8 EMRK zur Wahrung der individuellen Geschlechtsidentität“ (Rz. 27) stehen. Nicht zuletzt, hier wiederholt der VfGH einen zentralen Punkt aus dem Vorjudikat, sei es „dem Personenstand eigen, selbst identitätsstiftend zu wirken“ (Rz. 28). Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit verbieten es daher, „eine starre Beschränkung auf einen binären Geschlechtseintrag“ (Rz. 30) vorzusehen. Mögliche „Auswirkungen auf andere Bereiche der Rechtsordnung“ und etwaigen „Anpassungsbedarf“ sieht der VfGH gelassen. Gegebenenfalls müssten „materienspezifische Regelungen“ erlassen werden. Vor diesem Hintergrund überträgt der VfGH seine im Fall einer intergeschlechtlichen Person generierte Judikatur ausdrücklich auf Fälle von Transidentität (Rz. 31).

Die rechtlichen Grundlagen für den Geschlechtseintrag und die Verfahren zu dessen Eintragung, Änderung, Ergänzung und Berichtigung sieht der VfGH als hinreichend flexibel, um sie „verfassungskonform dahingehend“ zu interpretieren, „dass es transidenten Personen möglich ist, ihr Geschlecht aus legitimen Gründen nicht anzugeben“ (Rz. 34). Die jeweilige Personenstandsbehörde habe in einem Ermittlungsverfahren „unter Berücksichtigung des Grundsatzes der materiellen Wahrheit“ zu eruieren, ob eine „ernsthafte Nichtübereinstimmung“ zwischen Geschlechtsidentität und Geschlechtseintrag vorliegt. Vorschriften, die das Einholen und Berücksichtigen von Fachgutachten anordnen, sind für den VfGH im Licht der EGMR-Judikatur unproblematisch (Rz. 35). Mit dem rechtlichen Geschlecht spielt man nicht: Das zeigen die Berufungen auf die „Ernsthaftigkeit“ und die „Legitimität“ der Gründe für das Ändern oder Streichen des Geschlechtseintrags ganz deutlich. Möglicherweise will der VfGH mit diesen Beobachtungen auch denjenigen den Wind aus den Segeln nehmen, die befürchten, Fälle wie derjenige von „Waltraud P.“ könnten überhandnehmen (der Personenstand wurde in der Zwischenzeit amtswegig rückwirkend auf männlich berichtigt; eine Beschwerde dagegen ist anhängig). Von solchen Befürchtungen lässt sich das Gericht jedenfalls nicht leiten.

Fast schon augenzwinkernd widmet sich der VfGH im Folgenden kurz einer weiteren Frage, die nicht auf seiner Agenda stand: ob Bezeichnungen wie „nicht-binär“ als Kategorie für den Geschlechtseintrag geeignet sind. Seine vorgängigen Ausführungen mögen dies „nahelegen“ (Rz. 36). Die Frage sei aber an dieser Stelle „nicht abschließend“ zu beantworten – ebenso wie diejenige nach der Zulässigkeit von gesetzlich vorgegebenen Kategorien, die in angemessener Weise „die Geschlechtsidentität von Personen mit einer Geschlechtsinkongruenz zum Ausdruck bring[en]“ (Rz. 36). Es wirkt so, als würde der VfGH Gesetzgebung und Verwaltung die Rute ins Fenster stellen: Wenn ihr nicht wollt, dass sich die Bezeichnungen für Geschlechtseinträge vermehren – und dass dann jedes Mal die Software neu programmiert werden muss („Computer says no“ ist für den VfGH kein valides Argument) –, dann schafft eine brauchbare Regelung durch Gesetz oder Verordnung.

Kein Ende für den Kampf ums Recht

Dass die derzeitige Koalition aus Österreichischer Volkspartei (ÖVP), Sozialdemokratischer Partei Österreichs (SPÖ) und den liberalen NEOS dieses Projekt angeht, ist eher zu bezweifeln. Dafür spricht eine Episode, die sich im Herbst 2024 zugetragen hat, als noch die Koalition von ÖVP und Grünen im Amt war. Im Rahmen einer Dienstrechtsnovelle kam es auch zu einer Reform des Bundes-Gleichbehandlungsgesetzes, durch die man u.a. den Geschlechterbegriff dem VfGH-Erkenntnis aus 2018 entsprechend erweitern wollte. Die Überschrift des 1. Hauptstücks, „Gleichstellung und Gleichbehandlung von Frauen und Männern“, wurde zu „Gleichstellung und Gleichbehandlung aufgrund des Geschlechts“. Und der Begriff des Geschlechts wurde (erstmals auf gesetzlicher Ebene) definiert: „Geschlecht im Sinne dieses Bundesgesetzes umfasst Geschlechtsmerkmale, Geschlechtsidentität, Geschlechtsausdruck und Geschlechterrolle“ (§ 2 Abs. 6 B-GlBG). Die Neuregelung änderte nichts daran, dass Fördermaßnahmen – darunter quotierte Vorrangregelungen – ausschließlich für Frauen vorgesehen sind.

In den Medien wurde allerdings anderes kolportiert. Eine reißerische Überschrift der an sich auf Seriosität bedachten Tageszeitung Die Presse schlug Alarm: „ÖVP schafft versehentlich das biologische Geschlecht ab“ (19.09.2024). An dieser Schlagzeile ist so viel falsch, dass man schier verzweifeln möchte. Das ist jetzt aber nicht der Punkt. Die ÖVP übte sich angesichts der Häme in den Medien und des Furors der rechtspopulistischen FPÖ in Zerknirschung: „Es ist so, dass uns das einfach passiert ist.“ Man gelobte Besserung und brachte noch Ende Oktober 2024 einen Gesetzesantrag ein, um den „Fehler“ zu beheben (Beratungen darüber wurden bislang nicht aufgenommen). Es ist nicht anzunehmen, dass die ÖVP – VfGH-Erkenntnis hin oder her – es riskiert, ein weiteres Mal derart durch die mediale Mangel gedreht zu werden. Und so wird es weiterhin an den österreichischen Rechtsschutzinstanzen liegen, die Standards zu setzen – und an beherzten Beschwerdeführer:innen, die mit Hilfe gewitzter Anwält:innen in den Kampf um ihr Recht eintreten.

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Advocate General Ćapeta’s Opinion in Case C-225/24 of 12 February 2026 clarifies that, in contexts of systemic rule-of-law deterioration, compliance cannot be measured solely by legislative text, while also explaining the constraints of discretionary power in EU fund cases. This piece focuses on the first aspect of the Opinion: rule-of-law compliance must be assessed through effective implementation and attention to the broader constitutional environment. It argues that the Opinion articulates an evaluative logic for EU rule-of-law governance that is particularly significant in backsliding settings and foreshadows the standards required for constitutional reconstruction after illiberal rule.

The AG Opinion: compliance beyond legislative text

In Case C-225/24, the European Parliament challenged the European Commission’s decision to lift the suspension of certain EU funds to Hungary under the Common Provisions Regulation (CPR), following Hungary’s adoption of judicial reforms intended to satisfy the Charter-related horizontal enabling condition on judicial independence. The European Parliament argued that the Commission had acted prematurely and conducted a flawed compliance review, contending that some reforms had not yet entered into force, were not sufficiently implemented in practice, and that relevant contextual developments had not been adequately considered. Advocate General Ćapeta proposes partial annulment of the Commission’s contested Decision of 13 December 2023.¹⁾ While acknowledging that the Commission enjoys discretion in assessing compliance, the Opinion holds that once the Commission has defined concrete reform benchmarks, it is bound by them. Where those benchmarks require reforms to be “in place and being applied”, legislative adoption alone is not enough. The Commission must verify not only the entry into force and the effective implementation, which would strictly follow from the text “in place and being applied”, but also consider relevant legislative and practical developments within the broader constitutional context before concluding that the enabling condition has been fulfilled. If it departs from the defined conditions when deciding on disbursements, it must justify its decision to the Member State and to the public, particularly given that the decision concerns the release of EU funds.

As can be reconstructed from the Opinion, the Commission appears to have treated the approval decisions of 22 December 2022 as checklist-style benchmarks and their individual components as subject to flexible discretionary calibration (para 23). Hungary, for its part, approached the required reforms as discrete legislative text-production exercises, providing only the minimum it thought necessary to satisfy the specified conditions. Both actors thus operated within a formalistic compliance logic centred on legislative enactment: once the Hungarian Parliament passed the required amendments by inserting new provisions and formally repealing contested rules, the condition was deemed fulfilled, and disbursement could proceed. Such an approach aligns with the operational logic of a regime undergoing authoritarianization, where legal form is strategically deployed to demonstrate formal compliance and institutional normalcy without necessarily altering underlying power structures.

In contrast to this formalism, the Opinion reframes the Commission’s task as a functional and contextual evaluation. It makes clear that legislative adoption is not equivalent to implementation, that formal entry into force is not identical with practical effect, that compliance cannot be recognized where systemic risks remain unaddressed, and that relevant legislative and practical developments must be taken into account when assessing whether the enabling condition is fulfilled. As the Advocate General notes, the Court must be able to exercise judicial review by taking account of the Commission’s “adjustments for reality” (para 67). That “reality” cannot be reduced to a single legislative moment; it refers to the constitutional and institutional configurations in which reforms operate at the time disbursement is decided.

Two constitutional moves: from formal legality to effectiveness, and from isolated to systemic assessment

The AG Opinion therefore does two constitutionally significant things: it prioritizes constitutional effectiveness over formal legality, and it prioritizes systemic and contextual assessment over fragmented and static evaluation.

First, the Opinion, based on the language of the adoption decisions, adopts a functional understanding of compliance. Legislative amendments do not suffice. Where reforms must be “in force and being applied” (para 29), the Commission must verify that these requirements are actually satisfied (paras 73–74). Compliance concerns entry into force and institutional effect, not mere textual modification and enactment. This becomes clear, for example, in the assessment of the reform of the case allocation system. The relevant measures had not yet entered into force at the time of the contested decision (paras 79–88), and Hungary had not submitted the required report demonstrating that the new allocation mechanism was functioning as required (para 103). The Opinion rejects the idea that a formal enactment of changes alone could justify lifting the suspension. Application and implementation must be real and verifiable.

Second, the Opinion makes clear that reforms cannot be assessed in isolation from their broader constitutional environment (para 75). The amendment concerning preliminary references could not be examined abstractly: the Constitutional Court’s newly introduced power to issue an opinion on matters of national sovereignty in the context of a reference for a preliminary ruling and its potential chilling effect on judicial dialogue form part of the relevant environment in which the reform must be evaluated (paras 121–122). Likewise, broader institutional developments, including the Law on the Protection of National Sovereignty, constitute relevant contextual elements that should have been considered during the assessment of compliance (paras 124–128; see also the Opinion of Advocate General Kokott in Case C 829/24, where the insightfulness of this approach becomes clear ).

This systemic orientation also has a temporal dimension. Compliance cannot be treated as a snapshot fixed at the moment of amendment. If the institutional landscape changes before disbursement, the assessment must reflect that reality. The Hungarian case allocation system in the judiciary illustrates this point: a new system became applicable in 2024, replacing the one on which the Commission based its contested decision, and the Commission had prior knowledge about this change (paras 105–106).

Implications for authoritarianization and constitutional reconstruction

The Opinion’s significance extends beyond the immediate dispute over the release of funds. It bears on EU rule-of-law governance more broadly, on the evaluation of compliance under conditions of authoritarianization, and on the evaluation of legal reforms in processes of constitutional reconstruction after illiberal rule.

At first sight, the requirement that reforms be “in force and applied” may appear to reinforce formalism. One might argue that insisting on entry into force privileges legislative form over substantive transformation. However, within the Opinion’s structure, this requirement operates differently. It is embedded within rule-of-law constraints that transform it from a mere formalistic requirement into the mechanism of accountability, justification, and context.

The Opinion clarifies that while the Commission enjoys discretion in defining reform benchmarks under the CPR framework, once those benchmarks are codified, they bind the Commission. This is a straightforward application of the rule of law: an authority must adhere to the conditions it has defined. Compliance assessment thus becomes legally constrained rather than purely discretionary, while certain leeway is also acknowledged when justified. The Opinion insists on justification. If the Commission departs from its own defined conditions, it must provide a reasoned explanation (para 68). The duty to give reasons ensures transparency, enables judicial review, and prevents the silent relaxation of standards at the moment of disbursement. The Opinion embeds compliance assessment within a systemic and contextual framework. Verification that reforms are “in force and applied” is not a checklist exercise; it requires evaluation of institutional operation, practical implementation, and relevant developments in the broader constitutional environment. It serves the purpose of viewing the full picture: rule-of-law non-compliance, strategic amendment, surface compliance, and reform sequencing are deployed to entrench power while maintaining the appearance of legality, as in Orbán-led Hungary. This anti-formalist approach in the Opinion narrows the space for cosmetic reform, i.e., legislative adjustments designed to satisfy formal benchmarks while preserving the underlying structures of control. By insisting on implementation, justification, and contextual assessment, the Opinion raises the threshold for unlocking EU resources. It does not eliminate strategic legalism, but it makes it more difficult to deploy it successfully within the EU conditionality framework.

In this sense, the Opinion does more than discipline the Commission’s assessment practice by grounding it in the rule of law. It points toward a broader constitutional lesson: its evaluative framework creates structured incentives for the Member State to align with the rule-of-law requirements. Whether such alignment occurs remains contingent. It could signal a genuine shift toward constitutional reconstruction; alternatively, it may encounter continued resistance, framed politically as a defence of national sovereignty and legally as compliance with minimal formal requirements.

Constitutional reconstruction after illiberal rule

It also follows that the broader relevance of the Opinion’s reasoning becomes clearer in the context of constitutional reconstruction after illiberal rule. The reconstruction challenge differs from the one stemming from this case, but it confronts a structurally similar problem: how should legal systems respond when law itself has been used as an instrument of power consolidation? In such contexts, formal amendment may coexist with continued structural distortion. Captured institutions may persist beneath formally corrected legal texts. As debates surrounding the Venice Commission’s assessment of Poland’s judicial reform illustrate, a narrow formalist approach risks entrenching captured institutions rather than facilitating constitutional recovery. Reconstruction needs more than textual correction. It requires assessing how institutions have operated in practice and how reforms have interacted or will interact with the broader constitutional ecosystem before and after re-constitutionalization becomes possible. Even though Case C-225/24 concerns EU fund disbursement and is obviously not about post-illiberal reconstruction, the Opinion’s reasoning articulates an evaluative logic that is equally relevant to reconstruction: evaluative efforts cannot be reduced to legislative form when systemic degradation persists.

By insisting on effective implementation, contextual assessment, and reasoned justification, the Opinion thus reflects a deeper constitutional insight: legislation must be assessed in light of constitutional and institutional reality. Formal compliance (as in the case at hand) and formal legality (as in the reconstruction case) cannot serve as self-sufficient benchmarks. Both require attention to the functional operation of institutions and to the systemic environment in which legal reforms take effect.

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Standing next to Volodymyr Zelensky days before the Nicolás Maduro extraction, Donald Trump asserted, “we’re protected by a thing called the Atlantic Ocean.” His statement sounded at once naïve and antiquarian in a globalized world of cyberattacks and US worldwide presence. But it is part of the hemispheric charge moving his National Security Strategy 2025 away from the China-centric anxieties voiced by his administration-in-waiting in Project 2025. The energy of that charge was on full display in the press conference following the Maduro extraction, Trump’s asserting that he can do what he wants in his own backyard. Following the precision of the military execution, many have recited Colin Powell’s famous Pottery Barn rule – “You break it, you own it” – but Trump morphed this to: “We own it, so we can break it.” In addition to the hemispheric turn, the NSS provides keys to other elements of the administration’s foreign policy, including relations with China, Russia, and Europe; recovery of dusty spheres-of-influence and balance-of-power talk; and the focus on “Western civilization” that became a through-line in Marco Rubio’s Munich speech.

Trump’s NSS insists that previous National Security Strategies have been “laundry lists of wishes or desired end states.” Moving from that encyclopedic approach, the NSS states: “Not every country, region, issue, or cause – however worthy – can be the focus of American strategy.” There may be times to act in distant parts of the globe, as evidenced by the missile strikes in Nigeria and increasing threats to Iran, but “leaping from that necessity to sustained attention to the periphery is a mistake.” Hence, the NSS is shorter with fewer priorities. Hardly restrains Trump from ordering strikes against Iran, as made clear in the Maduro press conference, the US can strike anytime anywhere. Nevertheless, reducing strategic priorities mirrors Pete Hegseth’s plans to reorganize the military’s command to deemphasize certain areas of the world.

The NSS derides the nation’s recent past to excavate its early history – typically a mythological past – for the administration’s purposes. Regarding critical supply chains, the NSS turns to Hamilton: “As Alexander Hamilton argued in our republic’s earliest days, the United States must never be dependent on any outside power for core components – from raw materials to parts to finished products – necessary to the nation’s defense or economy.” Evidently, tapping Hamilton’s Report on the Subject of Manufactures, a tariff-preoccupied administration may also have been tempted to reference Hamilton’s proposal for a 15% duty on fire arms. If it is odd to bring an eighteenth-century text into the context of Trump’s desire to access critical minerals across the globe, we should read Hamilton, as often suggested, as a mercantilist – reading Hamilton’s interest in Colbert, stage manager of Louis XIV’s economy, into Trump’s economics.

Trump’s hemispheric turn

In its historical vein, the NSS announces the “‘Trump Corollary’ to the Monroe Doctrine [as] a common-sense and potent restoration of American power and priorities.” Someone had done the requisite homework by turning not just to the Monroe Doctrine but also to the “Roosevelt Corollary” announced by Teddy Roosevelt in 1904. In the popular mind, the Monroe Doctrine represents US hemispheric hegemony, not identifying it as initially a compromise and ironically used by Grover Cleveland for a strong but still limited role in Latin America. Roosevelt created his corollary as fully interventionist. He wanted – fitting Hegseth’s cult of masculinity – an “essentially moral and essentially manly” version of the doctrine. It’s also worth remembering that Roosevelt authored The Winning of the West and presided over atrocities in the Philippines. True to the Monroe Doctrine, with or without the corollary, the NSS insists on eliminating the influence of foreign powers in our hemisphere, calling for “a Hemisphere that remains free of hostile foreign incursion or ownership of key assets, and that supports critical supply chains; and we want to ensure our continued access to key strategic locations.”

Serving as a prelude to Trump’s obvious pride over a “Donroe Doctrine,” the NSS articulates the turn to hemispheric thinking, or as articulated by Hegseth’s National Defense Strategy 2026, a promise to “ensure that the Monroe Doctrine is upheld in our time.” In the NSS regional coverage, the Western hemisphere comes first, preceding Asia, Europe, and the Middle East. The US, it explains, is blessed with an “enviable geography” but it can also make free use of the entire hemisphere. That goes far beyond the “re-hemisphering” of Project 2025 by bringing key industries closer to home for supply-chain purposes. Instead, a captive hemisphere is fully available to US economic interests. With the speed boats blown out of the water in the Caribbean as well as the aircraft carrier U.S.S. Gerald Ford and Coast Guard assets positioned in the Caribbean in line with Hegseth’s DSS call for a “more suitable Coast Guard and Navy presence to control sea lanes.” Indeed, Trump’s announcement of an impractical “Golden Fleet” of Trump Class battleships, vulnerable to airborne attacks, reminds us of Teddy Roosevelt’s “Great White Fleet” circumnavigating the world.

Clearly, Trump’s moves in Latin America from economic support to benefit Argentina’s Trumpian Javier Milei to his efforts to influence the election in Honduras show a desire for a Latin America in his image. The NSS is explicit: “We will reward and encourage the region’s governments, political parties, and movements broadly aligned with our principles and strategy.” This follows the history of the US in Latin America. Covert and overt activities in Latin America and the Caribbean are almost endless, including constant efforts to overthrow Latin American leaders, such as Jacobo Arbenz in Guatemala in 1947, Salvador Allende in Chile up to his death in 1973, and fighting the Sandinistas in Nicaragua – as well as instances of US forces training members of death squads in torture technique. Since the nineteenth century, US businesses were also involved in the oppression of local populations, including Ford’s equipping Argentine’s death squads with Ford Falcons.

With Trump’s retraction of the US global footprint and new-found hemispheric focus, including the fever pitch over Greenland, we have returned to a past of spheres of influence, signaling to China and Russia the return to a multipolar world. We have, it seems, stepped into the world of Nazi theorist Carl Schmitt’s Grossraum. There are no worries, as the Biden NSS 2022 expresses, about “powers that layer authoritarian governance with a revisionist foreign policy.” Instead, the Trump NSS revives notions of “balance of power,” and prescribes “work[ing] with allies and partners to maintain global and regional balances of power to prevent the emergence of dominant adversaries.”

China’s downgrade

China’s loss of priority is striking, having appeared as the main threat in Project 2025, well beyond those posed by Russia, Iran, North Korea, and Venezuela. Project 2025 called for charting “a new path forward that recognizes Communist China as the defining threat to U.S. interests in the 21^st century.” Here, the NSS is a little coy. Before the section on the Asian region, China is an unnamed presence. For example, there’s talk about “keeping the Indo-Pacific free and open” and regarding the Western Hemisphere, China is the prime unmentioned culprit in warnings about “Non-Hemispheric competitors who have made inroads into our Hemisphere.” Clearly, the administration is circumspect since the tariff blowup.

China is, instead, viewed principally as an economic competitor. Regarding Taiwan, economics comes to the fore with its dominance of semiconductor manufacturing. In the same sentence, the NSS points to Taiwan’s semiconductor production along with an acknowledgment that Taiwan provides “direct access to the Second Island Chain and splits Northeast and Southeast Asia into two distinct theaters.” The NSS also commits to build out the First Island Chain defenses. References to the two island chains assume foreign policy knowledge about their reflecting decades-old containment strategies.

Europe’s civilizational challenge

In the European section, the war in Ukraine appears minimally, pressing for Europe’s takeover of costs. Alongside misguided European policy elites’ approach to the war, course correction is needed for Europe’s departure from its historical roots. The document opposes any notion of “NATO as a perpetually expanding alliance” but also warns that “certain NATO members will become majority non-European.” A challenge to the basis of NATO, “it is an open question whether they will view their place in the world, or their alliance with the United States, in the same way as those who signed the NATO charter.”

Indeed, the focus on Europe is largely cultural, calling for “restoring Europe’s civilizational self-confidence.” The NSS is overtly racial, talking of the pattern of “civilizational erasure.” In his January 21^st Davos speech, Trump easily rolled into his observation that “certain places in Europe are not even recognizable, frankly, anymore, they’re not recognizable.” In a version of nation-building, the administration, the NSS asserts it will “work with aligned countries that want to restore their former greatness,” desiring “unapologetic celebrations of European nations’ individual character and history.” As in the Western Hemisphere, the administration will pick favorites: “America encourages its political allies in Europe to promote this revival of spirit, and the growing influence of patriotic European parties indeed gives cause for great optimism.” Trump’s administration has demonstrated no embarrassment aligning with far right-wing parties in Europe and using, as the NSS does, replacement-theory talk about “cratering birthrates.”

Values enunciated

Matching a call for Europeans to be unapologetic on culture, the NSS announces: “we will be unapologetic about our country’s past and present.” Advocating the Americanness of the nation, despite talk of economic spirit, most important is culture, wanting “the restoration and reinvigoration of American spiritual and cultural health.” Following the domestic preoccupations of Project 2025, the goal of a golden-age cannot be reached “without growing numbers of strong, traditional families that raise healthy children.”

Democratic values are nowhere. Trump’s first term already abandoned human rights messaging. Similarly, the new NSS avoids “human rights.” Dealing with other countries, the US should “seek good relations and peaceful commercial relations with the nations of the world without imposing on them democratic or other social change that differs widely from their traditions and histories.” For the Middle East, the nation should drop “misguided experiment with hectoring these nations – especially the Gulf monarchies – into abandoning their traditions and historic forms of government.” One shouldn’t disparage Trump’s friends in the Middle East, who can bestow a new Air Force One or fund Jared Kushner’s investment funds. This is of a piece with the decision to pause enforcement of the Foreign Corrupt Practices Act – eliminating prohibitions on US companies from making side payments to foreign governmental officials.

Making the world safe for US business is critical. The Western Hemisphere should become “an increasingly attractive market for American commerce and investment.” Africa is essentially an afterthought where the US has too long “focused on providing, and later on spreading, liberal ideology.” After listing African struggles that Trump could resolve as part of his Nobellust, the NSS asserts that the “United States should transition from an aid-focused relationship with Africa to a trade- and investment-focused relationship, favoring partnerships with capable, reliable states committed to opening their markets to U.S. goods and services.” Prior administrations committed to fostering US economic fortunes in foreign policy. The multi-administration push towards globalization as part of the liberal international order undoubtedly brought vastly increased wealth disparity around the globe. In addition, prior administrations repeatedly sacrificed professed human rights goals – or serially committed or abetted human rights violations – to obtain other goals, whether economic or geopolitical. But the Trump NSS clears the table of human rights and international aid priorities to focus on private wealth.

This is in line with Trump’s talk of rare earth minerals in Greenland and oil in Venezuela. This didn’t aid Marco Rubio’s attempt to shoehorn the Maduro extraction into an exception from US compliance with international law as a law-enforcement arrest. Despite large numbers of aircraft, Rubio had stage-managed the extraction to follow a controversial 1989 memo drafted by Bill Barr opining there was no need to follow UN Charter Article 2(4) or customary international law when arresting individuals abroad. For many in the administration, the exact rationale is unimportant. Similarly, the changing rationales raised as Trump and Hegseth post boats blown out of the water finally matter very little. A read of the NSS with its strong hemispheric move provides some clarity to events despite ever-changing public justifications.

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