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Die Pläne von Bundeswirtschaftsministerin Reiche zur weitgehenden Rücknahme des sogenannten „Heizungsgesetzes“ (Koalitionsvertrag, S. 24) gefährden die rechtzeitige Dekarbonisierung der Wärmeversorgung, wie sie zum Klimaschutz unerlässlich und nicht zuletzt durch EU-Sekundärrecht zwingend geboten ist. Doch andere politische Mehrheiten auf Landesebene könnten in gewissen Grenzen gegensteuern und müssten dies jedenfalls dann tun, wenn das jeweilige Bundesland sich gesetzlich sogar zu einer früheren Klimaneutralität als die Bundesebene verpflichtet hat (z.B. in Hamburg schon bis 2040). Von der endgültigen Ausgestaltung des geplanten Gebäudemodernisierungsgesetzes (GModG) hängt ab, welche zusätzlichen Maßnahmen zur Beschleunigung der Wärmewende auf Landesebene zulässig bleiben, ohne mit dem Bundesrecht in Konflikt zu geraten.

Abgeschwächte Wärmewende

Die schwarz-rote Koalition im Bund will die „Freiheit im Heizungskeller“ wiederherstellen und strebt einen neuen Regelungsansatz zur schrittweisen Dekarbonisierung des Wärmesektors an. Das Betriebsverbot für über 30 Jahre alte Ölheizungen (§ 72 Gebäudeenergiegesetz – GEG) soll wegfallen, ebenso die weiteren Restriktionen bei Austausch einer Heizung (§§ 71-71p GEG) und dabei auch die Vorgabe eines Anteils von mindestens 65% erneuerbarer Energien bei der Wärmeversorgung (§ 71 Abs. 1 GEG).

Dadurch würde der Einbau neuer Gas- und sogar Ölheizungen in weitem Umfang und künftig auch ohne Beratungspflicht (bislang § 71 Abs. 11 GEG) wieder erlaubt (ausdrücklich § 42 Abs. 2 Nr. 1 GEG/GModG-E), sofern nur (ab Anfang 2029) ein zunächst 10% betragender und dann in drei Schritten bis 2040 auf 60% ansteigender Anteil von CO₂-neutralen Brennstoffen genutzt wird (§ 43 GEG/GModG-E, sog. „Bio-Treppe“). Ab 2028 soll für Inverkehrbringer von Erdgas und Heizöl (und damit auch Heizungen im Bestand betreffend) zudem anderweitig eine „Grüngas-/Grünheizöl-Quote“ eingeführt werden. Diese soll mit einem Prozent starten und mit der Zeit steigen (vgl. Begründung zum Referentenentwurf, S. 96, II.). Den Mieterschutz vor überhöhten Heizungsrechnungen bei steigenden Öl- und Gaspreisen adressiert § 5a Kohlendioxidkostenaufteilungsgesetz-E (CO2KostAufG-E). Die Kosten, die durch den Einbau und Betrieb (Netzentgelte, CO₂-Kosten, Bio-Anteile bei den Brennstoffen) einer neuen Heizung verursacht werden, sollen zwischen Vermieter und Mieter hälftig geteilt werden.

Bislang liegt nach Eckpunkten nur ein erster Referentenentwurf (vom 5. Mai 2026) vor. Wie die „Grüngas-/Grünheizöl-Quote“ konkret ausgestaltet werden soll, bleibt ebenso offen wie die Höhe der avisierten „auskömmlichen“ Bundesförderung. Zudem ist der Referentenentwurf noch nicht zwischen den Ressorts abgestimmt. Deshalb lassen sich im Folgenden keine abschließenden Aussagen machen, sondern nur Tendenzen und (hohe) Wahrscheinlichkeiten aufzeigen.

Die Pläne sehen sich massiver Kritik aus der Opposition und von Experten ausgesetzt. Durch die deutlich schwächeren Dekarbonisierungsanforderungen könnte die Wärmewende erheblich verzögert werden, zumal unklar ist, woher die grünen Gase für die „Bio-Treppe“ und die „Grüngas-/Grünheizöl-Quote“ rechtzeitig herkommen sollen. Bekanntlich wird grüner Wasserstoff nicht nur sehr teuer, sondern mittelfristig sehr knapp bleiben; primär wird er für die Dekarbonisierung bestimmter Industriezweige gebraucht, wo technische Alternativen fehlen. Wasserstoffderivate und E-Fuels sind ebenfalls kaum im erforderlichen Umfang vorhanden. Carbon Capture and Storage als Voraussetzung für blauen Wasserstoff ist im größeren Maßstab erst recht noch Zukunftsmusik und dürfte mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht billiger werden.

Wärmewende und Europarecht

Wenn beim Entwurf nicht noch nachgebessert wird, stehen darüber hinaus Verstöße gegen das Europarecht im Raum. Insbesondere erscheint die Vereinbarkeit mit der Gebäude-Richtlinie (EU) 2024/1275 und der Erneuerbare-Energien-Richtlinie (EU) 2018/2001 in der Änderungsfassung (EU) 2024/1711 mehr als fraglich.

Das Europarecht enthält zwar keine direkten Verbote für bestimmte fossile Heizungsarten. Die Mitgliedstaaten müssen in ihren nationalen Gebäuderenovierungsplänen jedoch glaubwürdige Strategien und Maßnahmen darlegen (vgl. Art. 15a EE-Rl), die realistische Aussichten für einen vollständigen Ausstieg bis 2040, teilweise 2050, widerspiegeln (vgl. Art. 3 Abs. 1 u. 3 UAbs. 2 Gebäude-Rl). Bei der Festlegung von Mindestwerten für die Nutzung erneuerbarer Energien in Gebäuden verfügen die Mitgliedstaaten zwar über gewisse Umsetzungsspielräume. Deren Reichweite hängt jedoch eng mit den national festzulegenden Richtwerten für den Anteil erneuerbarer Energien im Gebäudesektor bis 2030 zusammen. Deutschland hat einen Richtwert von 46 bis 50% festgelegt – der tatsächliche Anteil erneuerbarer Energien am Energieverbrauch für Wärme und Kälte lag 2024 jedoch bei lediglich 18,2%. Die größten Probleme drohen insoweit bei den Bestandsgebäuden.

Für Neubauten übernimmt der Referentenentwurf wenigstens formal die unionsrechtlichen Vorgaben, doch bleibt gänzlich unklar, wie die vorgeschriebenen Standards bei „freier Heizungswahl“ einhaltbar sein sollen. Ab 2030 gilt der Standard des „Nullemissionsgebäudes“ (§ 10 GModG-E i.d.F. von Art. 4 des Referentenentwurfs zur Umsetzung von Art. 7 Abs. 1 i.V.m. Art. 11 Gebäude-Rl). Weder „Bio-Treppe“ noch „Grüngasquote“ können dies bewirken. Eine rein bilanzielle Anforderung ist für die Umsetzung einer solchen physischen Vorgabe ungeeignet. Für den Zeitraum bis 2030 müssen Neubauten wie schon im bisherigen Gesetz den „Niedrigstenergiegebäude-Standard“ einhalten (§ 10 GEG/GModG-E i.d. Fassung von Art. 1 des Referentenentwurfs zur Umsetzung von Art. 7 Abs. 1 UAbs. 2 Gebäude-RL), den ein Bio-Anteil von 10 % ab 2029 ersichtlich nicht erfüllt. Die für 2030 vorgesehene Evaluation des neuen Gesetzes (§ 9a GEG/GModG-E) allein genügt nicht.

Diese unionsrechtlichen Argumente reichen jedoch kaum aus, um eine signifikante Verzögerung der Wärmewende zu verhindern. Denn es dürfte zumindest mehrere Jahre dauern, bis der EuGH zentrale Regelungen eines Gebäudemodernisierungsgesetzes wegen Verstoßes gegen das einschlägige Richtlinienrecht für nicht anwendbar erklärt. Ein Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258 AEUV) – so es die EU-Kommission in diesem Fall überhaupt gegen Deutschland einleiten würde – wäre langwierig. Um mit einer Individualklage vor deutschen Gerichten nebst Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 AEUV) schneller zum EuGH zu gelangen, bedürfte es einer möglichen Verletzung individueller Rechte durch die Neuregelung. Dies ist hier aber wenig wahrscheinlich, da das Gebäudemodernisierungsgesetz die Freiheit der Heizungswahl wieder ausdehnen statt einschränken will.

Nachbesserungsmöglichkeiten auf Landesebene

Bremst die Bundesebene die Wärmewende damit spürbar aus, stellt sich umso dringlicher die Frage, welche Optionen der Föderalismus den Bundesländern eröffnet, um bei der Wärmewende nachzusteuern. Vorstellbar sind sowohl strengere Anforderungen an (neue) Heizungsanlagen als auch zusätzliche unterstützende Maßnahmen in Form von Beratung und erweiterter Förderung.

Inwieweit auf Landesebene strengere materielle Anforderungen an die Dekarbonisierung der Wärmeversorgung gestellt werden dürfen als durch ein künftiges Gebäudemodernisierungsgesetz, hängt von den Gesetzgebungskompetenzen ab. Einschlägig sind die konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen des Bundes für die Energiewirtschaft und für die Luftreinhaltung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 und 24 GG). Die Länder sind dementsprechend nur noch insoweit zur Gesetzgebung befugt, wie das künftige Gebäudemodernisierungsgesetz keine abschließende Regelung trifft (vgl. Art. 72 Abs. 1 GG).

Gesetzgebungskompetenzen und Öffnungsklausel für die Länder

Bislang bestimmt § 9a GEG ausdrücklich, dass die Länder „weitergehende Anforderungen an die Erzeugung von Strom, Wärme oder Kälte aus erneuerbaren Energien im Gebäudebereich“ stellen können. Davon haben manche Bundesländer Gebrauch gemacht, z.B. Hamburg mit einer Solarpflicht auf Hausdächern (§ 16 HmbKliSchG) sowie einer Nutzungspflicht von mindestens 15% erneuerbarer Energien bei der Wärmeversorgung (§ 17 HmbKliSchG), im Grundsatz jeweils Neubauten und Bestandsbauten bei einem wesentlichen Umbau betreffend.

Nach dem Referentenentwurf soll die genannte gesetzliche Ermächtigung des Landesgesetzgebers für weiterreichende Regelungen in § 9 GModG-E unverändert erhalten bleiben. Demnach könnten solche Landesregelungen neu geschaffen oder bestehende – besonders hinsichtlich des Mindestanteils erneuerbarer Energien bei der Wärmeversorgung– im Rahmen des Verhältnismäßigen verschärft werden, um die Wärmewende auf Landesebene zu beschleunigen. Zumindest bei einer landesrechtlichen Verpflichtung zu noch schnellerer Klimaneutralität als auf Bundesebene spräche viel dafür, dass eine Nachschärfung in der einen oder anderen Weise sogar geschehen müsste. Zwar steht es Gesetzgebung und Verwaltung grundsätzlich frei, mit welchen Instrumenten sie das vorgegebene Klimaziel zu erreichen suchen. Die Mittel müssen jedoch – bei Respektierung eines Einschätzungsspielraums – hinreichend geeignet erscheinen, um die Klimaneutralität wirklich rechtzeitig (in Hamburg bis 2040) zu bewirken. Gewiss kann auch hier Unmögliches nicht verlangt werden, aber die vorhandenen rechtlichen Spielräume müssen genutzt werden. Und es ist kaum ersichtlich, wie die beschleunigte Wärmewende ohne schärfere landesrechtliche Vorgaben für den EE-Anteil bei der Wärmeversorgung gelingen könnte.

Allerdings betrifft die genannte Öffnungsklausel schon ihrem Wortlaut nach nicht das Mietrecht. Wie das Bundesverfassungsgericht zum Berliner Mietendeckel klargestellt hat, ist das Mietrecht abschließend durch den Bund geregelt. Die Bundesländer könnten daher keine zusätzlichen Mieterschutzvorschriften schaffen, um Mieter bei Einbau einer neuen fossil befeuerten Heizungsanlage vor den Folgekosten massiv steigender Gas- und Ölpreise zu bewahren. Angesichts des geplanten § 5a CO2KostAufG dürfte das Bedürfnis dafür aber auch nicht mehr so groß sein.

Geringe materielle Spielräume auf Landesebene ohne Öffnungsklausel

Entfiele dagegen im Gebäudemodernisierungsgesetz letztlich doch noch die Öffnungsklausel zugunsten der Landesgesetzgebung, so enthielte das Bundesgesetz zur Heizungswahl und zu Mindestanteilen an erneuerbarer Energie bei der Wärmeversorgung eine abschließende Regelung. Dadurch würden wohl schon bisherige Regelungen auf Landesebene für einen EE-Mindestanteil bei der Wärmeversorgung (z.B. § 17 HmbKliSchG) wegen des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 31 i.V.m. Art. 72 Abs. 1 GG) unwirksam. Denn dann dürften die Länder nur noch Lücken ausfüllen, nicht jedoch als unzulänglich empfundene bundesgesetzliche Vorschriften nachbessern.

Zulässig bliebe jedoch selbst ohne Öffnungsklausel die Pflicht zur Installation einer PV-Anlage auf allen dazu geeigneten Dächern, weil die erneuerbare Stromerzeugung nicht unmittelbar und zwingend die Heizungswahl betrifft (vgl. auch die spezielle Länder-Öffnungsklausel in § 106 Abs. 5 GModG-E). Immerhin könnte eine solche Solarpflicht einen erheblichen Anreiz für einen Umstieg auf die Wärmepumpe setzen. Denn dieser Umstieg wird ökonomisch deutlich attraktiver, wenn für den Betrieb der Wärmepumpe bereits selbst erzeugter EE-Strom zur Verfügung steht. Dafür wäre es auch zulässig, im Landesrecht eine weitreichende Solarpflicht für Hausdächer einzuführen. Besteht eine solche Pflicht bereits für Neubauten oder bei grundlegenden Dachsanierungen, so könnte der Landesgesetzgeber sie nach dem Vorbild Baden-Württembergs nach einer gewissen Übergangszeit (z.B. ab 2030) auf alle geeigneten Bestandsbauten erweitern (vgl. § 24 Abs. 1 KlimaG BW).

Auf kommunaler Ebene eröffnet die Bauleitplanung wohl wenig Spielraum, die lokale Wärmewende voranzutreiben. Zwar erlaubt das Baugesetzbuch, im Bebauungsplan Heizstoffverwendungsverbote und -beschränkungen für Neu- und Bestandsbauten vorzusehen (§ 9 Nr. 23 lit. a BauGB). Zur Festsetzung ist ein städtebaulicher Bezug erforderlich, wozu auch der – allerdings nur lokale – Klimaschutz zählt. Der CO₂-Ausstoß und seine Folgen sind indes gerade keine lokalen Probleme. Zudem reicht die kommunale Selbstverwaltung verfassungsrechtlich (Art. 28 Abs. 2 GG) nur so weit, wie die Angelegenheit im örtlichen Raum wurzelt.

Wärmeplanung

Die Verpflichtung zur Wärmeplanung (§ 4 WPG) soll auch beim Gebäudemodernisierungsgesetz eine zentrale Rolle behalten. Gerade über die Möglichkeit, darin für die Fernwärme geeignete Gebiete zu bestimmen, können ein Bundesland und vor allem dessen Kommunen weiterhin steuernd auf die künftige Art der Wärmeversorgung einwirken. Wenn die Fernwärmeversorgung durch ein kommunales Unternehmen erfolgt, hat die Kommune auch die Dekarbonisierung der bislang meist fossilen Fernwärme in der Hand.

Dem Vorhaben der Klimaneutralität durch Erhöhung des Anteils der Fernwärme näherzukommen, sind allerdings wohl aus Kostengründen Grenzen gesetzt. Fernwärme ist derzeit für die Kunden ohnehin sehr teuer; ein extensiver Ausbau des Leitungsnetzes würde die umzulegenden Kosten tendenziell noch weiter in die Höhe treiben.

Das Gebäudemodernisierungsgesetz droht hier die Konflikte noch zu verschärfen. Denn wer sich nun im Vertrauen auf die propagierte „wiedergewonnene Freiheit im Heizungskeller“ noch für eine neue Gas- oder gar Ölheizung entscheidet, wird diese nicht vorzeitig für einen Fernwärmeanschluss aufgeben wollen. Die Rentabilität eines Fernwärmeleitungssystems und damit auch die Verbraucherpreise hängen aber wesentlich davon ab, dass mit dem Netz auf engem Raum möglichst viele Kunden beliefert werden. Ob Besitzer einer funktionstüchtigen und bei weitem noch nicht abgeschriebenen Heizungsanlage mit einem Anschluss- und Benutzungszwang in die Fernwärme gezwungen werden könnten (§ 109 GEG verweist auf das Landesrecht), ist – von massiven Akzeptanzproblemen ganz abgesehen – im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der Eigentumsbeschränkung (Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG) fraglich.

Weiter Spielraum für unterstützende Maßnahmen

Am meisten Freiheit zum Nachsteuern behalten die Länder bei unterstützenden Maßnahmen. Über die Bundesförderung hinausgehende finanzielle Zuschüsse für den Einbau einer auf erneuerbaren Energien basierenden Heizung wären sicherlich hilfreich – allerdings um den Preis einer zusätzlichen Belastung des Landeshaushalts.

Angesichts der Suggestivkraft der wiedergewonnenen freien Heizungswahl gewinnt eine qualifizierte Beratung der BürgerInnen, die auch die finanziellen Risiken eines fossilen Lock-Ins bei Einbau einer neuen fossil befeuerten Heizung deutlich macht, noch an Bedeutung. Wenn die bisherige Beratungspflicht (§ 71 Abs. 11 GEG) im Gebäudemodernisierungsgesetz wegfiele, dürften die Bundesländer eine solche Pflicht nur dann selbst statuieren, wenn die Länder-Öffnungsklausel tatsächlich erhalten bleibt. Auf jeden Fall aber könnten die Länder dafür sorgen, dass genügend kostenlose und neutrale Beratungsangebote zur Verfügung stehen und dafür intensiv werben.

Fazit

Wenn die Bundesländer – vor allem diejenigen, die sich gesetzlich zu früherer Klimaneutralität verpflichtet haben – ihre europa- und verfassungsrechtlichen Klimaschutzverpflichtungen ernst nehmen, müssten sie konsequenterweise über landesrechtliche Verschärfungen der Anforderungen an neue Heizungsanlagen nachdenken. Und vorgelagert hätten sie gegebenenfalls im Bundesrat darauf zu achten, dass die Ermächtigung des Landesgesetzgebers zu strengeren Regelungen wie bislang vorgesehen auch tatsächlich erhalten bleibt.

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Can we revive the 1952 European Defence Community (EDC) after it failed to get ratified by France and Italy more than 70 years ago? This intriguing – and counterintuitive – idea is currently being explored by an ambitious project called ALCIDE led by Federico Fabbrini and chaired by Sylvie Goulard, which brings together a small number of distinguished legal historians, constitutional lawyers and political scientists. In the last two years, numerous working papers and academic publications, including a 2026 book in Italian, have appeared; and Fabbrini’s tireless efforts in promoting ALCIDE’s ideas have recently stirred – at least in Italy – a national debate about EDC ratification, with legislative bills supporting a belated ratification now introduced in the Italian Chamber and Senate, respectively.

What is ALCIDE’s central idea? According to Fabbrini, “in strictly legal terms, the EDC can be brought into operation today—simply with the ratification by two states: France and Italy” (Fabbrini, 615), because the other four 1952 signatory states, Germany and the Benelux countries, continue to be legally bound by their respective ratifications. There is, consequently, no need to fundamentally re-think European defence cooperation under conditions of unanimity today, as “the EDC can enter into force with just two votes—an incredibly more easy path than the 27 votes it would take to amend the EU treaties or to operationalise its timid defence clauses by unanimous agreement of its member states” (ibid., 628).

Fabbrini’s core justification for this unusual proposal is the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT) and the assumption that the resurrected EDC will be compatible with European Union law today. Both assumptions will be questioned here, while the political consequences of a revived EDC – a loss of EU external autonomy – will be briefly discussed too. But beforehand: some legal history.

Some Legal History: From the EDC to the WEU

Following the 1951 Treaty establishing the European Coal and Steel Community (ECSC), the EDC Treaty was to be the second “foundational” treaty for a second supranational Community. Signed on 27 May 1952, its central aim was to solve, in light of the Soviet military threat during the Cold War, the “German problem” by creating a supranational army. Both issues were clearly connected: indeed, a day before the EDC Treaty was signed, the 1952 General Treaty had linked the end of Allied occupation and German sovereignty with the ratification of the EDC (Articles 4 and 8 of the General Treaty). To assuage France’s fear of a remilitarised Germany, its military powers were, together with those of the other Member States, to be transferred to a supranational authority that was to co-command a “European” army. For various reasons, this was rejected by the French Parliament on 30 August 1954.

Two days later, on 1 September 1954, British Prime Minister Eden already called for alternatives to the EDC, and the solution ultimately favoured was the creation of a new organisation to integrate European defence: the Western European Union – with Germany’s entry into NATO and German sovereignty now depending on the coming into force of the WEU. Remarkably, only five weeks after the defeat of the EDC, the “Paris Agreements” were signed in October 1954; and by 5 May 1955, these agreements had already been ratified by all parties – “with higher parliamentary majorities than those for EDC ratification” (Rohan, 45). One week later, on 12 May 1955, the Soviet bloc signed the Warsaw Pact, and the Cold War was institutionally set: NATO-WEU for the “West” versus the Warsaw Treaty Organisation (WTO) for the “East”.

The WEU, as the European pillar of NATO, had been created by repurposing the earlier 1948 Brussels Treaty. The 1954 Paris amendments here replaced the 1948 Treaty’s original aim “to take such steps as may be held necessary in the event of a renewal by Germany of a policy of aggression” with the new 1952 EDC aim “to promote the unity and to encourage the progressive integration of Europe”. This new key aim was repeated in Article VIII of the WEU Treaty; and a Protocol on “Forces of Western European Union” further clarified the wish of the contracting parties to functionally replace the EDC. (Articles 1 and 2 here directly referred to the European Defence Community.) The WEU had thus, albeit in a much more intergovernmental manner, assumed the functions of the EDC; and nothing shows this better than the fate of the 1952 General Treaty discussed below.

Some International Law: The Vienna Convention on the Law of Treaties

According to ALCIDE, Germany and the Benelux states are still bound by the 1952 EDC Treaty thanks to Articles 14, 55, 56 and 65 of the VCLT because states continue to be bound by their original ratification if they have not officially withdrawn it or formally terminated the treaty. Yet strangely not mentioned by Fabbrini, Article 59(1) VCLT here adds:

“A treaty shall be considered as terminated if all the parties to it conclude a later treaty relating to the same subject matter and:  (a) it appears from the later treaty or is otherwise established that the parties intended that the matter should be governed by that treaty; or (b) the provisions of the later treaty are so far incompatible with those of the earlier one that the two treaties are not capable of being applied at the same time.”

In light of the previous section, are there not good reasons to consider the 1954 WEU to have terminated the 1952 EDC because all the parties considered the matter of European defence, the “German question” as well as NATO collaboration to be now governed by the new treaty?

The German case is here revealing. For the replacement of the EDC by the WEU can clearly be seen in the context of the 1952 General Treaty. Indeed, with the failure of the EDC, that treaty urgently needed an amendment to survive (as its original version had made German sovereignty and re-militarisation conditional on the entry into force of the EDC Treaty) and that amendment was now made through the 1954 Paris Treaties. The Paris arrangements, and particularly the WEU, henceforth re-opened the way to German sovereignty and defence cooperation. And thus, at least for Germany, the ratification of the WEU symbolically signalled the end of the EDC, because Germany politically preferred the much more sovereignty-friendly WEU. Chancellor Adenauer had, for that reason, categorically rejected any revival of the EDC (Herbst, 1996, 101).

But let us also look inside the EDC Treaty. According to Article 132, the EDC could only come into force after a ratification by all six founding Member States; yet the provision added:

“In the event that all the instruments of ratification have not been deposited within a period of six months following the signature of the present Treaty, the governments of the States which have made such deposit shall consult among themselves on the measures to be taken.”

Such discussions had, in fact, taken place in 1953 and 1954; and France, in the end, had proposed a daring new amendment. Yet the four states that had already deposited their ratifications rejected it while making their own counterproposal (Rohan, 39). It was this counterproposal that had failed to gain support in the French Parliament on 30 August 1954. No further discussions took place under Article 132 EDC – instead, all the Member States shifted their attention to the WEU.

There are, in sum, good reasons in international law to claim that the EDC has been dead since 1954 and that it cannot be resurrected by the “late” ratifications of Italy and France. Whether you focus on Article 59 VCLT or Article 132 EDC in combination with Article 54 VCLT, all earlier ratifications appear to have become defunct. (And quaere: would the original four ratifications still be valid under their respective national constitutions today in light of all their post-1954 amendments and re-interpretations?) A contemporary revival of the EDC would also have a strange additional effect: for since the EDC Treaty was set up for 50 years only, its resurrection would mean that a Treaty that was supposed to end in 2004 would come to life in 2026. Lazarus was resurrected by Jesus after 4 days to live the end of his life; ALCIDE hopes to apply its magic after 70 years and to bring to life something that would no longer be alive (if it had ever lived)!

Some European Law: The EDC and the EU Treaties today

Whoever reads the EDC Treaty will be struck by how closely it is inspired by the ECSC Treaty. Like the latter, it set up a Community that was to be “supranational in character” (Article 1 EDC) and only for a period of 50 years (Article 128 EDC). And like the ECSC, it centred around a supranational authority, the “Commissariat” (Article 19 EDC). There were also direct links to the ECSC “Assembly” (Article 31 EDC) and “the Court of Justice of the European Coal and Steel Community” (Article 52 EDC), which were borrowed by the EDC.

As regards the “Assembly”, the solution within the EDC Treaty was nonetheless complex. Its lack of democratic credentials was criticised from the beginning; and for that reason, the famous Article 38 EDC envisaged the future replacement of the ECSC/EDC Assembly by a future Assembly “elected on a democratic basis” and with stronger supranational powers. This future political commitment was, as is known, meant to be addressed by a third Community: the European Political Community (EPC). For many contemporaries, the EDC was therefore closely linked to the EPC – so much so that the death of the former also caused the death of the latter. Quaere: can the EDC be resurrected without the simultaneous resurrection of the EPC (as well as the ECSC on which it so heavily relies)? Legally, this might be possible for the EPC (Article 33 EDC), but the EDC drafters clearly thought that its democratic arrangements were incomplete and unsatisfactory.

What would the legal status of a resurrected EDC be? Should the fully ratified EDC Treaty count as a “foundational” Treaty that enjoys the status of primary Union law; or would it be an international inter-se agreement between Member States? The first alternative may seem absurd, but the express reference in the EDC Treaty to its “supranational” character strongly works against an ordinary international law reading. Fabbrini nonetheless endorses this reading and points especially to Pringle to prove that international inter-se cooperation is possible. The European Court here, however, clarified that any inter-se cooperation would need to take place in conformity with all EU law (ibid., para.109); and the great bulk of the EDC Treaty appears to conflict with current EU primary law (as well as EU secondary law that is equally hierarchically superior to inter-se agreements of the Member States).

Take, for example, the role of the European Court: the EDC Treaty was here very progressive; yet could the Court’s envisaged role apply in 2026 to only six Member States, and if so, which European Court: the ECSC/EDC Court, composed of seven judges, or the Court of Justice of the European Union with its 27 judges? According to Articles 273 and 344 TFEU, the answer should be the current Court; but what does this make of the exclusion of all CFSP jurisdiction under Article 24 TEU? And more generally: who is to act as the “Commissariat” or the “Assembly” for the EDC today? Should this be the Commission and the European Parliament, or two new institutions only reflecting the six founding Member States? When it comes to the borrowing of Union institutions in inter-se agreements, strict legal principles apply (Pringle, paras.153-177), and for that reason, presumably, Fabbrini prefers two distinct institutions (Fabbrini, Chapter 9). Yet would the NATO-like mini-Parliament that he suggests really solve the Article 38 EDC problem about democracy discussed above? And can there be a supranational executive body apart from the Commission that – instead of the Commission – operates within the intergovernmental CFSP?

In my view, the supranational arrangements set up by the EDC cannot be integrated into the current CFSP institutional framework. Moreover, many substantive EDC provisions would break the current frame around Article 46 TEU, and especially Article 1 of the Protocol on Permanent Structured Cooperation, whilst the all-male compulsory military service envisaged by the EDC (Military Protocol, Article 12) would raise important constitutional doubts today too.

Some European Politics: Regression or Progression?

For anyone wishing to see more European “autonomy” in defence, including the emergence of a European army, ALCIDE represents a paradox. On the one hand, the EDC’s provisions on Defence Forces (Articles 9-18 EDC) contain remarkably supranational features vis-à-vis the Member States; yet, externally, they also betray a remarkable dependence on NATO. Article 2 EDC commits it to operate “within the framework of the North Atlantic Treaty” and Article 18 EDC offers the European defence forces, especially in wartime, to NATO: “the competent Supreme Commander of the North Atlantic Treaty Organization shall exercise with regard to the Forces provided for above the full powers and responsibilities”. Already in 1954, it was this NATO dependence that had – partly – caused the French rejection (Loth, 194).

Paradoxically, the current CFSP arrangements, especially after the formal dissolution of the WEU in 2011, here offer much more external freedom; and for all those favouring an externally autonomous European defence force, the revival of the EDC would thus be a step in the wrong direction. After repeated US American threats to NATO (and Danish sovereignty), the European Union can no longer rely on the hegemonic stabiliser that has, overall, been so beneficial for Europe in the second half of the twentieth century. Yet it is also undeniable that the current internal CFSP arrangements, especially the need for unanimity (Article 31 TEU), have caused major problems for the Union’s autonomy from its Member States. But how to go about it? Should one qualify Article 31 TEU and exclude certain Member States from the vote, as has been suggested by some; or should one return to the EDC and exclude – even if only temporarily – 21 Member States from discussions about the future of European defence?

Differentiated defence integration is likely to be the future, yet surely not in the form of the 1952 EDC. For ALCIDE’s proposal to revive the EDC through the late ratifications of Italy and France is based on a legal fantasy. Under international law, the EDC has been dead since it was abandoned by all six founding Member States in 1954; and even if one were to deny this, a miraculously resurrected EDC Treaty would violate the current EU Treaties (as well as existing EU secondary law). Finally, a revived EDC represents also, politically, a double-edged sword as it trades more internal autonomy for less external autonomy. Yet instead of chasing a lost – transatlantic – past, Europe might have to chart its own external future and gain more – not less – strategic autonomy from NATO and the United States. But this is a political, not a legal, question.

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In ihrem „Regierungsprogramm“ nimmt sich die AfD Sachsen-Anhalt vor, Elternrechte in der Verfassung zu verankern. Dabei stellt sie die verfassungsrechtliche Realität unzutreffend dar; zudem hätte die Änderung in ihrer angedachten Form auch keinen nennenswerten rechtlichen Mehrwert. Das Vorhaben ist dennoch kein zahnloses Wahlversprechen. Denn in ihm zeigt sich, dass der Landesverband Elternrechte als gefährliches Instrument einsetzt, um die Bildung und damit die Gesellschaft umzugestalten. Das geht zulasten aller Eltern und Kinder, selbst wenn sie in das Weltbild der AfD passen und es mittragen.

Der Änderungsvorschlag

Dazu will der Landesverband Art. 11 der Landesverfassung (LV) um einen neuen Absatz 1a ergänzen. Dieser soll lauten:

„Pflege und Erziehung der Kinder sind das natürliche Recht der Eltern und die zuerst ihnen obliegende Pflicht.“

Diesen Vorstoß verknüpft er damit, Kinderrechte als Bedrohung für Eltern und ihre Rechte zu verunglimpfen:

„Hinter der wohlklingenden Forderung, sogenannte ‚Kinderrechte‘ in der Verfassung zu verankern, verbirgt sich nichts anderes als der Versuch, staatliche Eingriffe in das Familienleben zu erleichtern und den Eltern die Erziehungshoheit streitig zu machen – bis hin zur Kindesentziehung.“

Mit der Aufnahme von Elternrechten will die AfD sowohl die Rechte von Kindern als auch die von Eltern „gegen einen übergriffigen Staat […] verteidigen“. So soll das Elternrecht auf Kindererziehung „die nötige Würdigung“ erfahren.

Verfassungsrechtlicher Realitätscheck

Das „Regierungsprogramm“ suggeriert damit zweierlei: Kinderrechte seien in der Landesverfassung noch nicht verankert und Elternrechte seien nicht geschützt. Beides ist unzutreffend.

Anders als im Grundgesetz (GG) sind Kinderrechte in der Landesverfassung bereits seit 2014 verankert – unter anderem in Art. 11 LV und damit in eben dem Artikel, den die AfD ergänzen möchte.

Art. 11 Abs. 2 S. 1 LV regelt: Eltern haben „das Recht und die Pflicht zur Erziehung ihrer Kinder“. Auch Elternrechte sind damit bereits verfassungsrechtlich verankert. Die Norm ist Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG nachgebildet. Beide Artikel sprechen von dem Recht und der Pflicht der Eltern hinsichtlich der Erziehung ihrer Kinder. Das Grundgesetz ist in dem entsprechenden Satz weiter ausgestaltet. Es thematisiert zusätzlich die Pflege der Kinder und spricht hinsichtlich Pflege und Erziehung von einem „natürlichen“ Recht der Eltern. Außerdem qualifiziert es die Pflicht zur Pflege und Erziehung als die „zuvörderst“ den Eltern obliegende.

Kein nennenswerter rechtlicher Mehrwert

Ungeachtet der Frage, wie die Landesverfassungsänderung im Lichte der auch für die Länder verbindlichen Grundrechte des GG zu bewerten wäre, hätte die Änderung keinen erkennbaren rechtlichen Mehrwert: Art. 11 Abs. 2 S. 1 LV spricht bereits von dem Recht und der Pflicht der Eltern hinsichtlich der Erziehung ihrer Kinder. Ein neuer Abs. 1a würde lediglich wiederholen, was Abs. 2 S. 1 bereits regelt – wenn auch an früherer Stelle. Wegen der nahezu identischen Formulierung zu Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG würde sich auch zum Grundgesetz keine weitergehende Stärkung der elterlichen Rechte ergeben. Wollte der Landesverband Art. 11 LV lediglich näher an das Grundgesetz angleichen – was nicht erforderlich scheint –, genügte es, Abs. 2 S. 1 entsprechend zu ergänzen.

Die Änderung würde die Kinderrechte zudem allenfalls symbolisch abwerten, da sie nicht mehr für sich stünden, sondern in direkter systematischer Nähe zu den Elternrechten. Das würde zwar die Stellung der Elternrechte betonen und könnte zu einer Akzentverschiebung in Abwägungsfällen zwischen Eltern- und Kinderrechten führen. Dennoch überwiegt auch hier die rein symbolische Aufwertung der Elternrechte hinsichtlich der Erziehung.

Emotionalisierung elterlicher Rechte

Wenn die Änderung bloß symbolisch ist, fragt sich, warum die AfD Sachsen-Anhalt sie verspricht. Das Versprechen erlaubt ihr, sich – durch „Emotionalisierung elterlicher Ängste” – als „Verteidigerin einer elterlichen Erziehungshoheit“ gegen den Staat darzustellen. Diese Inszenierung nimmt sie vor, indem sie unter Verschweigen der bestehenden rechtlichen Regelungen auf eine vermeintliche Schutzlücke hinweist und dabei eine Gefahr durch den seine Rechte überschreitenden Staat und durch Kinderrechte vorgibt. Es ist naheliegend, dass sie sich davon politischen Rückhalt von ängstlichen Eltern, die den bestehenden Schutz nicht kennen, erhofft und den Weg für weitergehende Maßnahmen im Namen der Elternrechte ebnen will (vgl. hier). Diese Maßnahmen sollen die Umgestaltung der Bildung und dadurch der Gesellschaft nach den Vorstellungen der AfD ermöglichen (vgl. hier). Das erinnert an die „retrenchment by diversion“-Taktik („Abbau durch Ablenkung“).

Elternrechte als Ablenkungsmanöver

Den Begriff „retrenchment by diversion“ prägten Mary Ziegler, Maxine Eichner und Naomi Cahn. Sie bezogen sich dabei insbesondere auf im Bildungsbereich erlassene sogenannte parental rights laws in den USA. Der Begriff beschreibt eine Taktik, bei der durch Erlass solcher Gesetze ein gleichstellungsrechtliches, die Gesellschaft umgestaltendes (vgl. hier) Rollback vollzogen werden soll, ohne das offenzulegen. Von dieser wahren Intention werde vielmehr durch eine vorgetäuschte andere Motivation abgelenkt, die gesellschaftlich auf mehr Rückhalt treffe. Als vorgetäuschte Motivation dient laut Ziegler, Eichner und Cahn die Stärkung der Elternrechte, die verfassungsrechtlich geschützt und hoch angesehen sind (dazu hier). Indem man sich auf Elternrechte bezieht, könne man auch suggerieren, die erlassenen Gesetze seien förderlich für Kinder. Diese Bezugnahme sei aber rein rhetorisch. Denn tatsächliches Ziel sei nicht die Stärkung der Elternrechte – die parental rights laws auch vielfach nicht erreichten –, sondern der Abbau von Rechten. Das gelte auch in den vereinzelten Fällen, in denen die Gesetze die Elternrechte stärken, indem sie Eltern mehr individualisierte Entscheidungsgewalt bzw. Autonomie über ihre Kinder geben, diese Stärkung aber auch vom beabsichtigten Rollback ablenken soll (dazu hier). Wie die Schöpfer:innen des Begriffs erklären, bezieht sich das Rollback dabei nur im ersten Schritt auf Kinderrechte; schlussendlich sollen im Namen der elterlichen Rechte auch die Rechte von (marginalisierten) Erwachsenen abgebaut werden.

Elternrechte als gefährliches Instrument

Zusammengefasst: Man nutzt Elternrechte als Instrument und begründet mit ihnen bzw. ihrer Stärkung Maßnahmen, die die Bildung und die Gesellschaft umgestalten sollen. Damit geht ein Abbau von Rechten von Kindern und von Erwachsenen einher und nicht, wie vorgetäuscht, deren Stärkung. Auch im „Regierungsprogramm“ der AfD Sachsen-Anhalt sind jedenfalls Elemente der „retrenchment by diversion“-Taktik zu finden.

Die Taktik zeigt sich in dem anderweitig thematisierten geplanten Vorhaben, die Schul- durch eine Bildungspflicht zu ersetzen. Das dahinterstehende „Recht auf Hausunterricht [sei] als Elternrecht zu begreifen“. Eltern würde durch die Wahlmöglichkeit zwischen Schul- und Hausunterricht zwar mehr individualisierte Entscheidungsgewalt über ihre Kinder eingeräumt. Abgesehen davon, dass die Bildungspflicht gegen das Grundgesetz verstoßen würde, zielt auch dieses Vorhaben darauf ab, zu einem gleichstellungsrechtlichen Rollback zu führen.

Auch bei den Plänen der AfD zur sexuellen Bildung deutet sich die „retrenchment by diversion“-Taktik an. Die AfD will „alle staatlichen Kampagnen und Programme“ zur Sexualerziehung bis zur Pubertät einstellen und die sexuelle Bildung in die Familie verlagern. Sie erklärt Sexualerziehung folglich bis zur Pubertät zur „Domäne der Eltern“. Das geht zulasten einer „pluralitätsorientierte[n] Sexualpädagogik“ – die die AfD ohnehin ablehnt – und stärkt nur die Position derjenigen Eltern, die die staatliche Sexualerziehung ohnehin ablehnen (vgl. hier). Völlig unberücksichtigt bleibt dabei, dass diese Pläne in ihrer konkreten Form das Recht des Kindes auf eine ganzheitliche sexuelle Bildung verletzen und potenziell den Kindern schaden würden (vgl. zu beidem hier). Auch hier stellt die AfD ihre Ideologie vor die Belange der Kinder und verschleiert dies, indem sie die Elternrechte betont.

Konträre Pläne

Dass die Stärkung der Rechte nicht die wahre Motivation ist, zeigt sich auch anderweitig im „Regierungsprogramm“: So erklärt der Landesverband zwar, dass Eltern „[i]n allen Fragen zur Bildung und Erziehung der Kinder […] das letzte Wort haben“ müssen und er sich „entschieden gegen alle Versuche des Staates [wendet], sich in die Erziehung der Kinder einzumischen“. Seine schulpolitischen Pläne laufen dazu aber größtenteils konträr. Einerseits gesteht er diese umfassenden Elternrechte nur solchen Eltern zu, die auch in sein Weltbild passen. Andererseits hat er auch gegenüber diesen Eltern gar nicht vor, seine Versprechen einzulösen.

Elternrechte, aber nicht für alle

Der Landesverband behandelt Eltern von Kindern mit Behinderungen oder Fluchterfahrung, aber auch die entsprechenden Kinder selbst, in seinem „Regierungsprogramm“ anders als andere Eltern oder Kinder.

So sollen Kinder mit Behinderung nach dem „unverzüglich[en] [B]eenden“ des „Experiment[s]“ Inklusion und dem Ausbau der Förderschulen Regelschulen nicht mehr besuchen können. Das „Beenden“ der Inklusion würde gegen Art. 24 der UN-Behindertenrechtskonvention verstoßen, der Staaten zur inklusiven Beschulung verpflichtet. Frühere Wahlprogramme anderer Landesverbände sahen einen Regelschulbesuch noch als Option vor, die die Eltern wählen konnten – allerdings gebunden an leistungsbezogene Kriterien. Ob diese Option nicht nur auf dem Papier besteht, hängt freilich vom Angebot inklusionsfähiger Regelschulen ab (dazu hier). Im „Regierungsprogramm“ fehlt diese Option aber ganz. Diese Pläne bedeuten eine schwächere Elternstellung als aktuell und auch im Vergleich zu anderen AfD-Wahlprogrammen.

Eltern von Kindern mit Fluchterfahrung sollen die Wahlmöglichkeit zwischen Schulbesuch und Unterricht zuhause nicht haben. Der Landesverband spricht in diesem Kontext, und damit im Widerspruch zu vorherigen Ausführungen zu „Hausunterricht“, nämlich davon, dass Kinder, wozu „[a]uch Flüchtlingskinder“ zählen, in die Schule gehören. Dort will man sie dann in „Sonderklassen“ unterrichten. Über Unterricht zuhause verliert das „Regierungsprogramm“ an dieser Stelle kein Wort mehr. Es lässt offen, ob es mit Kindern, die „in die Schule gehören“, alle Kinder meint oder nur jene mit Fluchterfahrung. Jedenfalls gestaltet es den Schulbesuch von geflüchteten Kindern unterschiedlich, wenn es die Einführung von „Sonderklassen“ beabsichtigt. Diese Klassen sollen den darin unterrichteten Kindern signalisieren, dass „[i]hr Aufenthalt in Deutschland nur ein vorübergehender ist, solange die Flucht- und Verfolgungsgründe bestehen“. Daher will man ihnen „Lerninhalte ihrer heimischen Schulen vermittel[n] […], um ihnen den Wiedereinstieg ins heimische Schulsystem zu erleichtern“. Deswegen sollen möglichst auch „[d]ie Lehrkräfte für diese Klassen […] aus dem Kreis der Flüchtlinge […] rekrutiert“ werden.

Elternrechte, aber nicht wie versprochen

Zudem täuscht der Landesverband auch nur vor, die Elternrechte wie erklärt gewähren zu wollen: Würde die AfD Sachsen-Anhalt sie tatsächlich in diesem Umfang gewähren, könnte sie ihre übrigen Pläne nicht umsetzen. Das zeigt sich daran, wie zukünftig die Entscheidung über die weitere Schullaufbahn fallen soll. Nach den Vorstellungen des Landesverbands sollen nur höchstens 25 % der Schüler:innen eines Jahrgangs das Gymnasium besuchen. Wenn Eltern weiterhin entscheiden könnten, welche Schule ihre Kinder nach der Grundschule besuchen, ginge das unter Umständen nicht auf. Der Landesverband will nun die verbindliche Schullaufbahnempfehlung wieder einführen. Es sollen also Lehrkräfte entscheiden. Anders als diese überschätzten Eltern die Leistung ihres Kindes nämlich vielfach und es könne daher „nicht sein, dass Eltern nach Belieben entscheiden, welche Schullaufbahn ihr Kind einschlägt“. Damit stellt die AfD Lehrer:innen den Eltern konträr gegenüber. Nicht die Eltern, sondern die Lehrer:innen hätten – entgegen der versprochenen Stärkung der Elternrechte – das letzte Wort. Damit verspricht der Landesverband unter dem Deckmantel der Elternrechte Dinge, die er gar nicht halten will und die zudem die derzeit bestehenden Rechte der Eltern einschränken.

Fazit

Die AfD Sachsen-Anhalt handelt entgegen ihrer Vision 2026 weder „für [die] Kinder“ noch für die Eltern – und schon gar nicht für alle. Die Landesverfassung will sie nicht ändern, um die Eltern- und Kinderrechte zu stärken. Die Änderung soll ein Instrument sein, um eben diese Rechte abzubauen, Ungleichbehandlungen einzuführen und weitreichende staatliche Interventionen zu ermöglichen. Der Landesverband ist damit nicht Eltern und Kindern, sondern sich und seiner Ideologie verschrieben.

Ich danke Prof. Dr. Mehrdad Payandeh, Jakob Härterich und Parissa Rahimian für wertvolle Anmerkungen.

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