🍻 Selber Bier Brauen

Commissioner for the Mediterranean Dubravka Šuica attended the inaugural meeting of the Board of Peace (BoP) in Washington. Her presence triggered significant criticism from several Member States and European Parliament groups, considering that she did not have a mandate to take part in such a politically contested initiative. The European Commission, on the other hand, defended her participation on the ground that the EU has a direct interest in the reconstruction of Gaza. As the biggest external provider of assistance to Gaza, it is deemed important to present the EU’s perspective without taking any formal role in the BoP.

The controversy surrounding Commissioner Šuica’s presence in Washington illustrates – once again – the challenges of EU external representation. Apart from the political discussion whether it is opportune to take part in the controversial Board of Peace, her participation raises significant questions of EU law. Can the European Commissioner for the Mediterranean represent the Union on this matter? Is participation as a passive observer possible without a mandate from the Council?  What do the relevant EU Treaty provisions and the case law of the Court of Justice of the European Union say about this question?

Whereas the EU’s external action inherently requires a form of pragmatism and voluntarism, Commissioner Šuica’s attendance at the Board of Peace is problematic at different levels. It increases the legitimacy of a highly contested international organisation on an issue that, arguably, goes beyond the Commission’s powers of external representation. Moreover, the questionable compliance between the Charter of the BoP and the EU’s obligations under Article 21 TEU are a matter of concern.

The Board of Peace: A Contested International Organisation

The BoP is an initiative of American President Donald Trump, launched in the framework of his “Comprehensive Plan to End the Gaza Conflict”. It is mentioned in United Nations Security Council Resolution 2803 (2025) as “a transitional administration with international legal personality that will set the framework, and coordinate funding for, the redevelopment of Gaza”. In the margins of the Davos Economic Forum, President Trump organised a formal signing ceremony of the Charter of the Board of Peace. Representatives from some twenty countries participated in the signing event, including the Prime Ministers of Bulgaria and Hungary as the only EU Member States. The White House had also included Belgium on the list of countries endorsing the BoP Charter, but this turned out to be a mistake. Apparently, someone had confused Belgium with Belarus. In any event, Belgian Prime Minister Prévot quickly clarified the issue with a clear statement that “as many European countries, we have reservations to the proposal.” Belgium preferred “a common and coordinated European response”, a position that was at that time followed by most EU Member States and the European Commission, which had received an invitation to take part in the BoP Charter signing ceremony in Davos.

The European External Action Service (EEAS) identified significant legal concerns with the BoP Charter. In particular, the almost unlimited powers granted to Donald Trump as the organisation’s “inaugural chairman” and his presentation of the BoP as a potential alternative to the United Nations cannot easily be reconciled with the EU’s constitutional mandate. In accordance with Article 3 (5) and Article 21 TEU, the EU’s external action must be strictly based upon respect for the principles of the United Nations Charter.

Significantly, United Nations Security Council Resolution 2803 (2025) gives some legitimacy to the BoP initiative. The December 2025 European Council conclusions explicitly welcomed the adoption of this resolution and the establishment of a BoP. The conclusions even mention that the EU “will actively engage with partners on the next steps”. The main problem, however, emerged when Donald Trump revealed the Charter of the BoP. At that time, it became clear that the ambitions and working methods of the BoP went beyond the mandate authorised by the United Nations Security Council. European Council President Costa expressed this concern after the informal European Council meeting of 22 January 2026.

It quickly turned out that the EU Member States were divided on their position towards the BoP. Where some members, such as France, Germany and Spain, explicitly rejected the offer to attend the first inaugural meeting in Washington, twelve member states finally attended as observers, whereas only Hungary and Bulgaria joined as full members of the board. For the Union, Commissioner Šuica took part in talks related to the implementation of the peace plan in Gaza and the post-war reconstruction of the region.

A Matter of Common Foreign and Security Policy?

Whereas the European Commission is the “default” institution responsible for the external representation of the European Union (Art. 17 (1) TEU), specific rules apply with respect to matters falling within the scope of the Common Foreign and Security Policy (CFSP). In this field, the High Representative represents the Union with the support of the EEAS (Article 27 (2) and (3) TEU). The Court of Justice confirmed this division of tasks in its Gabon judgment on the signature of international agreements. Hence, the question arises whether the participation in the inaugural meeting of the BoP falls within the scope of the CFSP (and thus belongs to the High Representative and the EEAS) or to other fields of EU external action (and thus belongs to the Commission and its services).

Drawing a precise borderline between CFSP and non-CFSP external action is a difficult exercise. The European Commission stresses the EU’s role as a major donor of humanitarian aid and key actor in the post-war reconstruction of Gaza. Humanitarian aid (Art. 214 TFEU), development cooperation (Art. 208 TFEU) and assistance to third countries (Art. 212 TFEU) fall outside the scope of the CFSP and may, therefore, provide an explanation for sending Commissioner Šuica to Washington. However, this interpretation of the Commission’s role may well be contested. The Charter of the BoP clearly proceeds from a broad security and foreign policy logic. Its self-declared mission is “to promote stability, restore dependable and lawful governance, and secure enduring peace in areas affected or threatened by conflict.”  Moreover, its more specific mandate under UN Security Council Regulation 2083 (2025) is part of a comprehensive plan to end the Gaza conflict. Taking into account this broader security context, it seems more logical that the High Representative and the EEAS, rather than the European Commissioner for the Mediterranean, would express the Union’s position on this matter. At the very least, respect for the principle of consistency in the EU’s external action (Art. 21(3) TEU) presupposes close cooperation between the various institutions involved. Based upon the available public information on this matter, that does not seem to have happened before the decision was taken to send Commissioner Šuica as the EU’s representative.

The Question of Inter-Institutional Balance and Sincere Cooperation

Apart from the question of whether Commissioner Šuica was the appropriate person to speak on behalf of the Union, her contested participation touches upon the inter-institutional balance in the field of EU external action. Could she legally represent the Union without a specific mandate from the Council? This issue relates to the distinction between the task of external representation, on the one hand, and actual policy-making, on the other hand. The former belongs to the Commission (apart from the field of CFSP, as explained earlier), the latter to the Council. In the Swiss MoU case, the Court of Justice shed light on this distinction. The crucial criterion is the requirement of an “assessment of interests”. When such an assessment is required in view of the strategic guidelines laid down by the European Council and the principles and objectives of the Union’s external action laid down in Article 21 (1) and (2) TEU, the Commission can only represent the Union upon the Council’s prior approval.

Even though Commissioner Šuica’s attendance at the BoP meeting in Washington is of a different nature than the issue at stake in the Swiss MoU case, which concerned the Commission’s signature of a non-binding agreement, the “assessment of interests” test is a relevant point of reference. Proceeding from this logic, a pure confirmation of an established position squarely falls within the EU’s external representation powers of the Commission (at least for issues outside the scope of the CFSP). Whenever an assessment of interests is at stake, a prior approval of the Council is necessary.

It seems that the Commission sees the participation of Commissioner Šuica as part of its external representation powers and as an expression of the established EU position on the role of the BoP in the reconstruction of Gaza. This position could be derived from the December 2025 European Council conclusions and the Council conclusions on the Middle East Peace Process. The core issue, however, is that this position is based upon the envisaged role of the BoP as foreseen under UN Security Council Resolution 2803 (2025). It has been brought to the attention of the EU Member States that the Charter of the BoP goes well beyond the scope and mandate foreseen under this resolution. Arguably, the question whether under such circumstances participation in the BoP is appropriate in view of the principles and objectives of the Union’s external action laid down in Article 21 (1) and (2) TEU requires an assessment of interests within the Council.

It is true that the Commission’s participation does not bind the Union and is limited in scope, but the fact remains that this action has an impact on the reputation and credibility of the European Union at the international stage. As can be derived from the Court’s case law, this constitutes a distinct legal interest protected by the duty of sincere cooperation. This duty not only applies to the Member States but also to the EU institutions (Art. 13(2) TEU). Given the questions surrounding the compatibility of the BoP Charter with the EU’s constitutional principles, the Commission’s unilateral action is difficult to defend. At the very least, a consultation of the Council could have been expected. On the basis of the publicly available information, this does not seem to have happened.

The episode is part of a broader trend where the European Commission increasingly pursues a form of realpolitik at the international level. This is difficult to reconcile with the text and spirit of the EU Treaties. The Commission’s assertive approach and broad interpretation of its external representative role create tensions with the Member States and other institutional actors. This is not new. It suffices to recall the Commission President’s statements at the start of the Israel-Hamas war. The question of who speaks on behalf of the Union and how this affects the Union’s reputation and credibility at the international stage cannot be ignored. It deserves an open and transparent debate, with full respect for the EU’s constitutional principles.

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Der Rechtsextremist Björn Höcke darf auch in städtischen Hallen auftreten. Zu diesem Ergebnis kam vergangene Woche der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (BayVGH) und bestätigte damit, dass der Versuch von zwei bayerischen Gemeinden, Auftritte Höckes zu verhindern, rechtswidrig war. Eigens um solche Verbote zu ermöglichen, hatte der bayerische Landtag erst kurz zuvor die Gemeindeordnung geändert. Die Entscheidung des Gerichts macht damit klar: Die Gesetzesänderung war weitgehend Symbolpolitik; der Kampf gegen Extremisten muss anders geführt werden.

Das versuchte Redeverbot für Höcke war nur der letzte von zahlreichen gemeindlichen Versuchen, die an den Gerichten scheitern. Zuletzt hatten 2020 der Bayerische Verwaltungsgerichtshof und 2022 das Bundesverwaltungsgericht die Stadt München verpflichtet, eine Veranstaltung zur BDS-Bewegung zuzulassen – obwohl ein Stadtratsbeschluss diese als antisemitisch einordnete.

Der bayerische Landtag nahm das kurz vor Weihnachten nun zum Anlass, mit den Stimmen aller Fraktionen außer der AfD, den Anspruch aller Gemeindeangehörigen nach den bestehenden allgemeinen Vorschriften, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen (§ 21 Abs. 1 S. 1 BayGO) durch einen neuen Abs. 1a einzuschränken:

„(1a) Ein Anspruch auf die Nutzung einer öffentlichen Einrichtung besteht nicht für Veranstaltungen, bei denen

1. Inhalte, die die nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft billigen, verherrlichen oder rechtfertigen, oder
2. antisemitische Inhalte

zu erwarten sind.“

Beide Ziffern sind so genannte Standpunktdifferenzierungen, die angesichts von Art. 5 Abs. 2 GG zur Einschränkung der Meinungsfreiheit normalerweise nicht ausreichen. Allerdings bezieht sich Ziff. 1 im Wortlaut auf den Straftatbestand des § 130 Abs. 4 StGB, den das Bundesverfassungsgericht 2009 in seiner Wunsiedel-Entscheidung für mit Art. 5 Abs. 2 GG vereinbar erklärt hatte. Das BVerfG begründete diese (an sich systemfremde) Ausnahme mit dem „sich allgemeinen Kategorien entziehenden Unrecht und dem Schrecken, die die nationalsozialistische Herrschaft über Europa und weite Teile der Welt gebracht hat, und der als Gegenentwurf hierzu verstandenen Entstehung der Bundesrepublik Deutschland.“

Auf die Standpunktdifferenzierung aus Ziffer 2 ist die verfassungsmäßige Rechtfertigung nach der Wunsiedel-Entscheidung dagegen nicht anwendbar. Antisemitismus ist als solcher nicht strafbar. Zudem betonte das BVerfG, seine Wunsiedel-Entscheidung sei als Ausnahmeentscheidung auf „diese die geschichtsgeprägte Identität der Bundesrepublik Deutschland betreffende, auf andere Konflikte nicht übertragbare einzigartige Konstellation“ zu beschränken. Dass der Antisemitismus ein wichtiger Teil des nationalsozialistischen Regimes war, reicht für eine Ausweitung nicht aus: „Insbesondere kennt das Grundgesetz kein allgemeines antinationalsozialistisches Grundprinzip.“ Es fehlt also an einem „allgemeinen Gesetz“ im Sinne von Art. 5 Abs. 2 GG (so auch tendenziell der BayVGH aaO, Rn. 32).

Verfassungswidrige Standpunktdifferenzierung

Dagegen hilft es nichts, wenn der Gesetzesentwurf vorschlägt, Antisemitismus sei „anders als es zur Zeit der Wunsiedel-Entscheidung im Jahr 2009 der Fall war… zu einem akuten gesellschaftlichen Konfliktfeld und damit auch zu einem erheblichen politischen und gesellschaftlichen Problem geworden“. Einerseits stelle Antisemitismus auch schon 2009 eine Bedrohung dar, wie die erst ein Jahr zuvor ergangene Bundestagsresolution zum Kampf gegen Antisemitismus deutlich macht. Andererseits gehören „gesellschaftliche Konfliktfelder“ zur offenen Gesellschaft. Ein „erhebliches politisches und gesellschaftliches Problem“ reicht für eine Beschränkung der Meinungsfreiheit nicht aus. Antisemitismus ist selbstverständlich nicht akzeptabel. Das Bundesverfassungsgericht weist die Aufgabe der Bekämpfung extremer Ansichten aber dem Diskurs und der Gesellschaft zu und nicht Gerichten – oder bayerischen Bürgermeistern. Wo antisemitische Meinungen konkret den Kern der Menschenwürde berühren, kann, ja muss, der Staat einschränken. Wo Straftaten zu erwarten sind, gilt dies ohnehin. Doch die Entscheidung darüber, welche Meinungen als antisemitisch einzuordnen sind und darauf Redeverbote zu stützen, kann nicht einfach in die Hände der Gemeinden gelegt werden.

Das hat Gründe. Schon die Definition dessen, was mit „antisemitisch“ gemeint ist, ist bekanntlich ausgesprochen unklar. Der bayerische Gesetzgeber verweist zur Spezifizierung auf die Arbeitsdefinition von Antisemitismus der International Holocaust Remembrance Alliance (IHRA). Danach ist Antisemitismus „eine bestimmte Wahrnehmung von Jüdinnen und Juden, die sich als Hass gegenüber Jüdinnen und Juden ausdrücken kann“. Diese Arbeitsdefinition war jedoch nicht als rechtlich bindende Definition konzipiert. Sie eignet sich auch nicht als Regulierungsinstrument. Ihr Fokus auf „eine bestimmte Wahrnehmung“ ist in einem liberalen Strafrecht nicht kriminalisierbar, sofern man nicht ein Gesinnungsstrafrecht einführen will. Indem sie nur sagt, wie sich Antisemitismus ausdrücken „kann“, fehlt ihr die notwendige Bestimmtheit für die Subsumtion. (Eine Bitte des Gemeindetags um Klärung, was genau unter Antisemitismus falle, beschied das bayerische Innenministerium abschlägig.) Vor allem aber ist die IHRA-Arbeitsdefinition unter Experten hochumstritten, und selbst einer ihrer Verfasser meint, sie werde dafür missbraucht, um unliebsame, aber legitime Kritik an Israel zu unterdrücken.

Ziel: BDS

Warum hat sich der bayerische Gesetzgeber dennoch dafür entschieden, die Standpunktdifferenzierung aus Ziffer 2 in die Gemeindeordnung aufzunehmen? Das Hauptziel der Reform dürfte abermals die Bewegung Boycott, Divestment, and Sanctions (BDS) sein, die die Stadt München nicht ausschließen konnte. Dabei hatte der BayVGH noch 2023 bestätigt:

„Dass eine – von der Antragsgegnerin angenommene – antisemitische Grundtendenz der BDS-Kampagne es nicht rechtfertigt, entsprechende Meinungsäußerungen auch im Rahmen politischer Informations- oder Diskussionsveranstaltungen behördlicherseits von vornherein zu untersagen, solange die Friedlichkeit der öffentlichen Auseinandersetzung nicht gefährdet wird, ist höchstrichterlich geklärt.“

Die jüngste Gesetzesreform dürfte daran nichts geändert haben. Denn eine Vorschrift, mit der man nicht einmal Björn Höcke verhindern kann, wird sich auch nicht gegen die BDS-Bewegung heranziehen lassen. Zwar hat der Bundestag 2019 die Bewegung als antisemitisch eingeordnet und darauf gestützt verlangt, Zugang zu öffentlichen Räumen zu versagen. Aber ob Boykotte gegenüber Israel antisemitisch sind, ist hochumstritten. So betont etwa die Jerusalem Declaration on Antisemitism, ein von führenden Antisemitismus- und Holocaustforschern unterstützter Gegenentwurf zur IHRA, in ihrer Nr. 14: „Boykott, Desinvestition und Sanktionen sind gängige, gewaltfreie Formen des politischen Protests gegen Staaten“ und schließt daraus: „Im Falle Israels sind sie nicht per se antisemitisch.“ Auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in seiner Baldassi-Entscheidung private Boykottaufrufe gegen Israel unter den Schutz der Meinungsfreiheit gestellt.

Tatsächlich stehen sogar alle drei Ziele des BDS – das Ende der Besatzung, die Gleichheit arabisch-palästinensischer Bürger:innen Israels und das Rückkehrrecht der Flüchtlinge – jedenfalls prinzipiell im Einklang mit dem Völkerrecht. Die Rechtswidrigkeit der Besatzung hat 2024 sogar der Internationale Gerichtshof festgestellt. Das Gericht hat zudem die Pflicht für Staaten festgestellt „to abstain from entering into economic or trade dealings with Israel concerning the Occupied Palestinian Territory or parts thereof which may entrench its unlawful presence in the territory“ sowie „to take steps to prevent trade or investment relations that assist in the maintenance of the illegal situation created by Israel in the Occupied Palestinian Territory.“

Mangelnde Gefährdungslage

Der BayVGH fand einen Weg, die Frage der Verfassungswidrigkeit der neuen Norm im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes offen zu lassen. Der neue § 21 Abs. 1a Ziff. 2 sei – ebenso wie der vom BVerfG für verfassungsgemäß erkannte § 130 Abs. 4 StGB – verfassungskonform auszulegen. Und das heißt, im Rückgriff auf das BVerfG, dass auch antisemitische Meinungsäußerungen nur dann reguliert werden können, wenn sie in Rechtsgutverletzungen oder erkennbar in Gefährdungslagen umschlagen, wenn sie also den öffentlichen Frieden als Friedlichkeit der öffentlichen Auseinandersetzung gefährden und so den Übergang zu Aggression oder Rechtsbruch markieren. Die Meinungsdelikte sind nur als Gefährdungsdelikte verfassungskonform; sie regeln nicht Meinungen als solche, sondern beziehen sich erst „auf die Außenwirkungen von Meinungsäußerungen etwa durch Appelle oder Emotionalisierungen, die bei den Angesprochenen Handlungsbereitschaft auslösen oder Hemmschwellen herabsetzen oder Dritte unmittelbar einschüchtern“ (Rn. 34 unter Rückgriff auf Wunsiedel). Dass es dazu kommen würde, hatten die Gemeinden nicht hinreichend dargelegt. Allerdings sind die wesentlichen Gefährdungsszenarien bereits strafrechtlich reguliert, und die begründete Prognose einer Straftatbegehung hat schon vor der Gesetzesreform zur Versagung ausgereicht (freilich verneint der BayVGH im Fall Höcke auch eine solche Wahrscheinlichkeit).

Damit entfällt zugleich die wesentliche Grundlage der neuen Reform. Die Begründung des Gesetzentwurfs hatte ausdrücklich als Vorteil der Regelung dargestellt, dass für Ziff. 1, anders als in § 130 Abs. 4 StGB, „weder eine Störung des öffentlichen Friedens noch eine Verletzung der Würde der Opfer der nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft“ vorausgesetzt würde. In der Beratung wies ein CSU-Abgeordneter darauf hin, ein Erfordernis der Störung der öffentlichen Ordnung mache „relativ wenig Sinn, weil die neuen Regelungen gerade den Ausschluss solcher Veranstaltungen ermöglichen sollen, die unterhalb der Strafbarkeitsschwelle liegen.“ Dieses Ziel erreichen sie nun nicht mehr.

Extremismus muss anders bekämpft werden

Es gibt gute Gründe dafür, die Ausnahme des Bundesverfassungsgerichts in der Wunsiedel-Entscheidung eng zu halten, sie nicht auf neue Situationen zu erweitern und das Erfordernis einer Gefährdung nicht aufzugeben. Der Begründungsversuch im Gesetzentwurf, es habe eine gesellschaftliche „Entwicklung stattgefunden, die in verfassungsrechtlicher Hinsicht einen gesetzgeberischen Handlungsspielraum für Regelungen eröffnet“, ist rechtsstaatlich bedenklich. Auch die Klimabewegung ist erst nach 2009 zum „gesellschaftlichen Konfliktfeld“ geworden – nicht zuletzt durch das harte (und verfassungsmäßig bedenkliche) Vorgehen der bayerischen Behörden. Soll also auch Klimaschützern der Zugang zu öffentlichen Einrichtungen versagt werden können? Wie ist es mit Befürwortern des Genderns, das der Freistaat für ein großes Problem hält? Und warum sollte ein anders zusammengesetztes Parlament nach dieser Logik nicht einfach gleich all denen den Zugang zu öffentlichen Einrichtungen versagen dürfen, die keine Patriotismuserklärung abgeben – wie es etwa die AfD Sachsen-Anhalt beim Förderrecht vorhat?

In der Gesetzesbegründung heißt es sinngemäß, weil der Anspruch auf Zugang einer öffentlichen Einrichtung auf der Widmung beruhe und nicht aus den Grundrechten, sei eine Differenzierung nach Meinungen auch kein Grundrechtsverstoß: „Räumt man Kommunen nur die Möglichkeiten ein, entweder einen Zurechnungstatbestand durch die Widmung zu schaffen oder gänzlich auf die Widmung ihrer Einrichtungen für politische Veranstaltungen zu verzichten, verkürzt dies ihr verfassungsrechtlich nach Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 11 Abs. 2 BV bzw. Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG und Art. 10 Abs. 1, 2 BV verbürgtes kommunales Selbstverwaltungsrecht.“ Dieses Argument, das mittlerweile häufiger zur Leistungsverwaltung geäußert wird, ist, wie auch in anderen Bereichen, im Rahmen des Zugangs zu öffentlichen Einrichtungen so allgemein nicht richtig. Das „Ob“ der Widmung liegt in der Freiheit der Gemeinde: Sie kann ihre Einrichtungen gänzlich abschließen. Tut sie das nicht, so unterliegt das „Wie“ der Widmung der Grundrechtsbindung einschließlich des Diskriminierungsverbots und der Meinungsfreiheit.

Im Landtag war es peinlicherweise einzig der Vertreter der AfD, der mehrfach darauf hinwies, dass die Gesetzesreform evident der Rechtsprechung von Bundesverfassungsgericht und Bundesverwaltungsgericht entgegensteht. Zu Recht nannte ein Abgeordneter der Freien Wähler diesen Hinweis scheinheilig. Indes, wie schon Gustav Heinemann ausdrückte: Wer mit dem Zeigefinger voller Vorwürfe auf andere zeigt, sollte daran denken, dass in der Hand mit dem ausgestreckten Zeigefinger zugleich drei andere Finger auf ihn selbst zurückweisen. Diese drei Finger treffen hier alle anderen Landtagsparteien – CSU, SPD, FDP und Grüne. Sie alle haben im löblichen Bemühen, den Antisemitismus zu bekämpfen ‒ oder im nicht ganz so löblichen Bemühen, bloße Symbolpolitik zu betreiben und den Gemeinden unlösbare Aufgaben zu überlassen ‒ ihre eigene Aufgabe verfehlt, selbst die Verfassung einzuhalten.

Der BayVGH hat der problematischen neuen Vorschrift nun praktisch den Zahn gezogen. Standpunktdifferenzierungen außerhalb der Wunsiedel-Ausnahmen sind mit Art. 5 Abs. 2 GG nicht vereinbar; ohne Rechtsgutsgefährdung sind Einschränkungen nicht möglich; an Prognosen sind strenge Voraussetzungen zu stellen. Der bayerische Innen- und Kommunalminister pries die Gesetzesreform dafür, nun sei Rechtsklarheit geschaffen; die Entscheidungen des BayVGH zeigen, dass das Gegenteil zutrifft. Das hätte man indes vorher wissen können und müssen. Auf Dauer wird es nicht reichen, wenn die Politik die Verantwortung, populistische Gesetzgebung an der Verfassung zu messen, auf die Gerichte abschiebt und damit deren Legitimität unterminiert. Die AfD mag dieses Gesetz abgelehnt haben. Dessen Begründung, auch politische Konflikte unterhalb der Strafbarkeitsschwelle ausreichend für eine Einschränkung der Grundrechte zu erachten, wird sie mit Freude zu nutzen versuchen, wenn sie die Gelegenheit erhält. Durch Raumverbote kann man das nicht verhindern. Durch ein Parteiverbot schon.

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Die Risiken sozialer Medien für Kinder und Jugendliche sind bekannt: Suchtverhalten, algorithmisch verstärkte schädliche Inhalte, psychische Belastungen. Australien hat als erstes Land im Dezember 2025 eine Altersgrenze für soziale Medien eingeführt; Spanien, Frankreich und Großbritannien bringen ähnliche Regelungen auf den Weg. Diese Woche zeigte Bundeskanzler Friedrich Merz „viel Sympathie“ für die entsprechenden Vorschläge von SPD und CDU. Neben den detaillierten Regulierungsfragen, die hinter dem Verbot stehen – EU-Kompetenzen, App-Design, Durchsetzbarkeit – wirft die Debatte grundsätzliche verfassungsrechtliche Fragen auf: Wie verteilt das Grundgesetz Verantwortung zwischen Staat, Eltern und Kindern? Welche Rolle spielt Schutz – und wo beginnt Bevormundung? Darüber haben wir mit Friederike Wapler, Professorin für Rechtsphilosophie und Öffentliches Recht an der Johannes-Gutenberg-Universität Mainz, gesprochen.

1. Als die Debatte um ein Social-Media-Verbot für Kinder und Jugendliche in Deutschland aufkam – was haben Sie da gedacht?

Mein erster Gedanke war: Hier wird wieder einmal über Kinder und Jugendliche gesprochen, ohne mit ihnen zu sprechen. Ein Verbot, soziale Medien zu nutzen, greift tief in das gegenwärtige Leben von Kindern und Jugendlichen ein. Es wäre gut, wenn Parteien und Parlamente Formate fänden, um mit Kindern und Jugendlichen zu Themen ins Gespräch zu kommen, die ihre Leben unmittelbar betreffen. Darauf haben Kinder und Jugendliche ein Recht. Gerade wenn es um die sozialen Medien geht, wäre es aber auch einfach gut zu wissen, was Kinder und Jugendliche in den digitalen Räumen wirklich machen, wie sie den Gefährdungen, denen sie dort ausgesetzt sind, begegnen und wie sie selbst die Wirkung von Verboten einschätzen. Ich bin mir sicher: Wenn die Politik Kinder und Jugendliche fragt, wie soziale Medien für sie sicherer gestaltet werden können, wird sie differenzierte und konstruktive Antworten bekommen – auch dazu, wie einfach es ist, Verbote zu umgehen. Das zeigt sich gerade zum Beispiel in Australien.

2. Welche Rolle spielen die sozialen Medien für die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen im demokratischen Rechtsstaat? Ein Großteil des Soziallebens von Jugendlichen findet auf Social Media statt. Könnte ein Verbot da nicht womöglich selbst schädlich sein?

Es ist bei Kindern und Jugendlichen nicht anders als bei Erwachsenen: Die sozialen Medien sind Fluch und Segen zugleich. Sie bieten Kontakt, Information und Unterhaltung, aber sie machen auch süchtig, konfrontieren mit verstörenden Inhalten und lenken von wichtigeren Dingen ab. Wenn wir ihre Bedeutung für den demokratischen Staat betrachten, ist es genauso ambivalent: Soziale Medien bieten Möglichkeiten der Information und Teilhabe, verbreiten aber auch Falschinformationen und können Radikalisierungen auslösen oder antreiben.

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Out now!

Ein Verbot ist für einige Kinder und Jugendliche und auch für deren Eltern sicherlich entlastend. Es kann aber auch negative Folgen haben. Solange ältere Jugendliche und Erwachsene soziale Medien nutzen, wird es für die Jüngeren einen Anreiz geben, sich über Verbote hinwegzusetzen. Dann werden die sozialen Medien zu etwas, was man heimlich nutzt, wovon man Erwachsenen besser nichts erzählt. Gleichzeitig gibt es für die Plattformen noch weniger Gründe, sich um den Jugendschutz zu kümmern – die jungen Leute dürften ja gar nicht dort sein. Wenn es so kommt, erzeugt ein Verbot nur die Illusion, Kinder und Jugendliche zu schützen. Tatsächlich schneidet es den einen, die sich daran halten, wertvolle Teilhabemöglichkeiten ab, und lässt die anderen, die es umgehen, allein.

3. Wie verteilt das Grundgesetz die Verantwortung für Schutz, Erziehung und Selbstbestimmung zwischen Staat, Eltern und Kindern?

Wenn ich diese Frage auf das Thema „Medien“ beziehe, dann sieht es so aus: Kinder und Jugendliche haben Freiheitsrechte. Ihre Informationsfreiheit erlaubt ihnen, sich aus allgemein zugänglichen Quellen zu informieren. Ihr Grundrecht auf die freie Entfaltung der Persönlichkeit umfasst die Nutzung von Medien zur Unterhaltung, Entspannung und Vernetzung. In der UN-Kinderrechtskonvention gewährleistet Artikel 17 Kindern und Jugendlichen ein Recht auf Zugang zu Medien. Diese Rechte sollten der Ausgangspunkt der Überlegungen sein.

Nun fällt Medienkompetenz nicht vom Himmel, sondern muss erworben werden. Kinder und Jugendliche dabei zu unterstützen und zu begleiten, ist erst einmal Aufgabe der Eltern. Eltern und Kinder haben das Recht, vom Staat unbehelligt auszuhandeln, was für sie in ihrer konkreten Lebenssituation der beste Umgang mit sozialen Medien ist. Das kann auf ein Verbot hinauslaufen, aber auch auf ganz verschiedene Formen der Begrenzung und Kontrolle.

Wenn ein Gesetz Kindern und Jugendlichen pauschal verbietet, soziale Medien zu nutzen, dann greift das nicht nur in Grundrechte der Kinder, sondern auch in das Erziehungsrecht der Eltern ein. Wie jeder Eingriff in Grundrechte muss auch so ein Verbot verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein. Für starre Altersgrenzen, wie sie im Moment diskutiert werden, muss es besonders gute Gründe geben. Der Gesetzgeber müsste darlegen, dass Kinder und Jugendliche bis zum Alter von 14 oder 16 Jahren typischerweise nicht die notwendige Einsicht und Unterstützung haben, um verantwortlich mit sozialen Medien umzugehen. Oder er müsste nachweisen, dass die Nutzung sozialer Medien Kindern und Jugendlichen mit hoher Wahrscheinlichkeit schadet. Mit diesem Nachweis steht und fällt die Rechtfertigung eines Verbotes.

4. Halten Sie es vor diesem Hintergrund für eine gute Idee, die Verantwortung für Medienkompetenz auf den Staat zu verschieben?

Mit einem Verbot versucht der Staat, eine Gefahr abzuwehren, aber sicherlich nicht, Kindern und Jugendlichen Medienkompetenz zu vermitteln. Medienkompetenz erwirbt man, indem man Medien nutzt. Wer digitale Räume nicht betreten darf, wird nicht lernen, sich kompetent in ihnen zu bewegen.

Ich würde den Staat an dieser Stelle aber gar nicht heraushalten wollen. Man sollte Eltern und andere Erziehungsberechtigte nicht mit der Aufgabe allein lassen, Medienkompetenz zu vermitteln. Vielen Erwachsenen fällt es schwer, mit der Entwicklung im digitalen Raum mitzuhalten, und sie wissen oft nicht, wie sich Kinder untereinander beeinflussen. Hier hat der Staat andere Möglichkeiten, Medienkompetenz zu stärken. Er hat einen Bildungsauftrag in der Schule und kann außerschulische Jugendarbeit fördern.

Wichtig ist, Kindern ein Lernen über gehaltvolle Erfahrungen zu ermöglichen. Wir sperren sie ja auch nicht in den Häusern ein, weil sie auf der Straße überfahren werden könnten. Stattdessen erklären wir ihnen die Verkehrsregeln, üben das richtige Verhalten im Straßenverkehr und regeln den Autoverkehr, damit Kinder sich auch allein sicher im Straßenraum bewegen können. Im Idealfall wirken der Kompetenzerwerb im Elternhaus, die Bildungsarbeit in Kita, Schule und Jugendarbeit und der staatliche Jugendschutz zusammen.

5. Die Gefahren für Kinder und Jugendliche im digitalen Raum sind schon lange bekannt. Warum, meinen Sie, führen wir diese Debatte gerade jetzt? Und ist es ein Zufall, dass gleichzeitig auch die Forderung erhoben wird, das Strafmündigkeitsalter abzusenken?

Ich fürchte, wir erleben gerade auf vielen Ebenen ein Phänomen, das man symbolische Gesetzgebung nennt: Wenn die Politik ein komplexes Problem nicht lösen kann, demonstriert sie mit einer vermeintlich einfachen Lösung Handlungsfähigkeit. Die Ursachen des Problems werden damit aber nicht angegangen. Im Falle der sozialen Medien wäre es sinnvoller, sichere digitale Räume für Kinder und Jugendliche zu gestalten – besser noch für alle Menschen. Es kann ja niemand ernsthaft behaupten, für Erwachsene sei in den sozialen Medien alles gut. Jugendschutz und allgemein Persönlichkeitsschutz in der digitalen Welt durchzusetzen, ist aber ungleich schwieriger, als ein Verbotsgesetz zu schreiben. Was die Delinquenz von Kindern unter 14 Jahren angeht, reicht ein oberflächlicher Blick in die Fachliteratur, um zu erkennen, dass der strafrechtliche Weg nicht hilfreich ist. Besser wäre es, die Kinder- und Jugendhilfe so auszustatten, dass sie diesen Kindern helfen kann, in Zukunft nicht weiter straffällig zu werden. Das aber ist fachlich anspruchsvoll und teuer.

Wenn man die beiden Forderungen nebeneinanderlegt, erkennt man, wie hier mit Klischees von Kindheit argumentiert wird, die noch dazu einander widersprechen: Hier das unmündige Kind, das die Folgen seines Handelns nicht überblicken kann und deswegen auf Instagram seiner Lieblingsband nicht folgen darf. Dort das delinquente Kind, das gefälligst die Folgen seines Handelns tragen soll. Beide Annahmen werden der Vielfalt der Lebenswelten von Kindern und Jugendlichen nicht gerecht.

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Editor’s Pick

von EVA MARIA BREDLER

Man macht ja vieles falsch im Leben, aber dass man falsch atmen kann, darauf bin ich vor James Nestors „Breath“ noch nicht gekommen. Bitte nehmen Sie’s mir nicht übel, aber – rein statistisch – sind auch Sie schuldig: 90 % der Bevölkerung atmen falsch und setzen sich damit einer Reihe chronischer Krankheiten aus: Asthma, ADHS, Depression, Burnout, you name it. Weil Nestor unter einigen davon litt, schickte ihn sein Arzt zu einem Atemkurs. Dort erlebte er etwas so Erstaunliches, dass er zehn Jahre lang zur Kunst des Atmens recherchierte. Das Ergebnis ist ein Buch, das nicht nur mein Leben verändert hat. Nestor ist ein präziser und humorvoller Autor, der nichts blind glaubt und alles selbst austestet: von Nasenatmen über „Tummo“ (einer Atemtechnik, die die belgisch-französische Anarchistin und Opernsängerin Alexandra David-Néel in den 1920ern nach Europa brachte) bis hin zu Techniken, die Olympioniken nutzen. Ich kam aus dem Staunen nicht raus und schämte mich zugleich, mehr über Staatsorgane als über meine eigenen zu wissen. Ich habe das Buch vielfach verschenkt, und fast alle Beschenkten schenken es weiter. Es ist ein Schneeballsystem körperlicher Aufklärung. Falls es Sie nicht bald erreicht – der Kauf lohnt sich.

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Die Woche auf dem Verfassungsblog

zusammengefasst von EVA MARIA BREDLER

Nicht nur Jugendlichen fällt es schwer, sich der Dopaminfalle von Endlosfeeds zu entziehen, und nicht nur Jugendliche leiden unter den psychischen Folgen. Nun gibt es jedoch eine ganz neue Kategorie schädlicher Inhalte: Seit Musk das KI-Tool Grok auf X integrierte, wurden massenhaft sexualisierte Deepfakes von realen Frauen und Minderjährigen generiert und verbreitet. Wie verteilt hier das (Straf)recht die Verantwortung – und wie sollte sie verteilt werden? SUSANNE BECK und MAXIMILIAN NUSSBAUM (DE) haben Antworten.

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Auch Karlsruhe hat letzte Woche Verantwortung kartiert, allerdings in anderem Kontext: Das Bundesverfassungsgericht hat eine Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen, die ein im Gazastreifen lebender Palästinenser gegen Genehmigungen für die Ausfuhr von Kriegsgerät nach Israel erhoben hatte. Der ausführliche Nichtannahmebeschluss erschien pünktlich zur Münchner Sicherheitskonferenz und war für FLORIAN MEINEL (DE) Anlass, über Pseudogrundrechtsschutz und das Verfassungsrecht des hybriden Krieges nachzudenken.

Um Palästina ging es auch vor dem englischen High Court. Nachdem das Innenministerium „Palestine Action“ verboten hatte, hob das Gericht das Verbot nun wieder auf – zum Erstaunen vieler, denn in Sachen nationale Sicherheit sind die britischen Gerichte traditionell zurückhaltend. ALAN GREENE (EN) analysiert die Gefahren weitreichender exekutiver Ermessensspielräume und die Bedeutung des Urteils für die rechtliche Terrorismusbekämpfung.

Viel Beachtung fanden auch die mündlichen Verhandlungen des Internationalen Gerichtshofs in The Gambia v Myanmar, die am 29. Januar zu Ende gingen. Im Mittelpunkt stand der Genozidvorsatz. Doch was folgt eigentlich aus einem Genozid-Urteil? Für KHAN KHALID ADNAN (EN) ist das die schwierigste Frage, und sie führt ihn (und uns) in das Recht der Rechtsfolgen.

Die USA akzeptieren schon seit inzwischen 40 Jahren nicht mehr die obligatorische Gerichtsbarkeit des IGH. Und nun wollen sie sich auch sonst vom UN-System verabschieden: Am Rande des Weltwirtschaftsforums in Davos hat Trump nun das „Board of Peace“ gegründet – als Gegenentwurf zu den UN. In Europa überwog Skepsis, Merz verwies auf verfassungsrechtliche Bedenken. VALENTIN VON STOSCH (DE) zeigt: An diesen Bedenken ist durchaus etwas dran.

Vielleicht können die USA auch komplett auf Friedensorganisationen verzichten. Immerhin verkündete Trump (nur Tage vor Maduros Entführung): „We’re protected by a thing called the Atlantic Ocean.“ Darin deutet sich schon die Kernidee der neuen nationalen Sicherheitsstrategie der USA an, die auf hemisphärische Dominanz setzt. CARL LANDAUER (EN) erklärt, wie sie alte Einflusssphären reaktiviert und sich an einer projizierten „westlichen Zivilisation“ abarbeitet.

Ganz so sicher scheint sich Trump seiner Sache doch nicht zu sein. Vor den anstehenden Midterms drängt Trump nun auf eine „Nationalisierung“ der US-Wahlen – ohne jede verfassungsrechtliche Grundlage. JOSHUA SELLERS (EN) warnt, dass Trumps Idee dazu beitragen könnte, das öffentliche Vertrauen weiter zu erodieren und die Desinformation über die Integrität des Wahlprozesses zu steigern.

Auch Deutschland diskutiert wieder die Integrität der Wahl: Die Paritätsdebatte ist zurück. Während sie politisch in Gang kommt, ist sie rechtswissenschaftlich in einer Sackgasse gelandet. FABIAN MICHL (DE) erklärt, warum eine historische Perspektive weiterhilft.

Ebenfalls historisch: Im Dezember einigten sich die EU und vier Mercosur-Staaten – nach 25 Jahren Verhandlungen! – auf das EU–Mercosur-Abkommen. Nun hat eine knappe Mehrheit im Europäischen Parlament den EuGH um Prüfung gebeten, ob das Abkommen mit Unionsrecht vereinbar ist. Für GESA KÜBEK (EN) hat sich das Parlament damit ins eigene Knie geschossen und Mitspracherechte verspielt.

Mitspracherechte verdient haben sich dagegen Personen, die sich zwischen den Geschlechtern identifizieren, aber keine somatische Intergeschlechtlichkeit aufweisen. Der österreichische Verfassungsgerichtshof hat ihnen nun einen eigenen Geschlechtseintrag – wie inter und divers – oder dessen Streichung zuerkannt. ELISABETH HOLZLEITHNER (DE) bespricht diese freundliche Entscheidung inmitten einer eher unfreundlichen Debatte.

Währenddessen hat Generalanwältin Ćapeta in ihren Schlussanträgen vorgeschlagen, den Beschluss der Kommission für nichtig zu erklären, mit dem diese die zuvor gestoppten Geldzahlungen an Ungarn wieder freigeben wollte. Rechtsstaatlichkeit könne bei systemischen Defiziten nicht am Gesetzestext allein gemessen werden. Für TÍMEA DRINÓCZI (EN) bietet dieser Ansatz Orientierung für den verfassungsrechtlichen Wiederaufbau nach illiberalen Regimen.

Um es gar nicht erst so weit kommen zu lassen, sollen – nach dem Vorbild des BVerfG im vorletzten Jahr – nun auch Landesverfassungsgerichte resilienter gemacht werden. CHRISTIAN WALTER und SIMON FETSCHER (DE) bewerten, wie gut das dem aktuellen Entwurf der Berliner Justizsenatorin gelungen ist.

Und schließlich analysieren ANNA LUMERDING und MELANIE MAURER (EN) die Klimabeschwerde mit dem schönen Namen Fliegenschnee u.a. v. Österreich, die der EGMR für unzulässig erklärte.

Außerdem ging unser Symposium „Reflexive Globalisation and the Law“ (EN) zu Ende. PEER ZUMBANSEN sieht Katastrophenrecht als Methode und Jurist*innen in der Verantwortung, offenzulegen, wie das Recht zur Normalisierung dieser anhaltenden Gewalt beiträgt. JULIA ECKERT schließt das Symposium mit der Frage, wozu die Reflexion kolonialer Kontinuitäten im Recht eigentlich dient.

Vielen Dank, dass Sie trotz dopamindominierter Aufmerksamkeitsspanne bis hierhin gelesen haben. Wir versuchen weiterhin, schädliche Inhalte zu reduzieren (die Weltlage macht es uns nicht leicht). Aber so ein Endlos-Feed ist eigentlich gar keine schlechte Idee.

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Das war’s für diese Woche.

Ihnen alles Gute!

Ihr

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