🍻 Selber Bier Brauen

Over the past months, clouds have begun to gather over Viktor Orbán’s regime. Facing polls that suggest a potential defeat in the upcoming elections, the champion of “illiberal democracy” has hinted that, in response to what he calls the failure of European migration policy, Hungary might consider withdrawing from the European Convention on Human Rights. After the recent CJEU judgment obliging Hungary to recognise same-sex marriages concluded in other EU member states, he insisted that “nobody can force Hungary to do anything”. As if that were not enough, his government secured an opt-out from the Migration Pact, while his political grouping in the European Parliament voted against the Green Deal. Orbán triumphantly posted on X:

“As I said, Hungary will not accept migrants under the Migration Pact. Nor will it pay for it. That decision has already been made. We act, we don’t talk.”

Finally, despite Hungary having one of the strictest abortion laws in Europe, he dismissed the possibility of liberalisation during this term, and in the meantime accused Hungarian women of not having children because they are self-indulgent and too accustomed to comfort.

All of the above statements are true and recent – with one caveat: they are not actually about Hungary and Orbán, but about Poland’s pro-democratic government under Prime Minister Donald Tusk, a former president of the European Council, who, following the presidential defeat of his preferred candidate in June 2025, recalibrated – or, more precisely, intensified – his strategy of imitating illiberal political forces, to the extent that his political rhetoric could easily be now mistaken for Orbán’s.

The abyss staring back

Even if the most striking, this dynamic is hardly a Polish speciality. Emmanuel Macron has travelled a long path from progressive liberalism to pragmatist or simply cynical positions. Friedrich Merz has openly embraced positions once confined to the margins of German political debate. Keir Starmer has repeatedly repositioned himself to capture voters shifting rightwards. Across Europe, and beyond, mainstream leaders seem convinced that imitating the right will keep the right at bay. Few reminders are more powerful than when you stare into the abyss, the abyss stares back at you.

In my June 2025 piece on the Polish presidential election, I argued that, regardless of its normative assessment, this strategy may be politically misguided. Empirical data indicate that voters eventually choose the original rather than the copy. Suggesting that a state might withdraw from the ECHR or ignore CJEU rulings – even if done insincerely for short-term political gains – only normalises the agenda of the far right and reinforces the impression that euroscepticism and anti-immigrant positions were legitimate from the outset.

The earlier loss of Kamala Harris, the rise of Nigel Farage in the UK under Starmer, and the growing support for radical far-right parties in Poland – emerging precisely in connection with Tusk’s rightward shift – seem to confirm this trend. As far as Poland is concerned, this is far more alarming than the previous ruling party PiS, which at least displayed some self-restraint, pursued a generally pro-Ukrainian agenda, and embraced certain progressive socio-economic policies. In this sense, today’s pro-democratic forces in Europe and beyond risk becoming a reversed version of Faust’s Mephistopheles. Whereas Mephistopheles “ever wills evil and ever works the good,” liberal politicians will the good – that is, countering illiberal forces – yet, by imitating their strategies, end up laying the groundwork for those forces’ electoral success.

The myth of “pro-democratic” political forces

What are the implications of this troubling development for what is, in fact, at least in the recent European context, a Polish speciality: the process of democratic restoration? Following the October 2023 election in Poland, which brought Tusk’s pro-democratic Civic Coalition to power and ended PiS rule, Yaniv Roznai and Amichai Cohen warned against premature optimism about its outcome. Drawing from Israeli experience, they argued that “post-populists have more in common with populists than they would care to admit”, and the mechanisms of governance inherited from populist predecessors “might lead them on a route that, while not identical to the populist one, might come dangerously close to it”. This is because populist forces benefited from and uncovered “serious flaws in democracy”, and until these flaws are solved, “populism is here to stay”.

Similar implications, albeit in a more detailed and empirically grounded form, appear from the paper on the myth of democratic resilience. Drawing on extensive comparative data, the authors show that democratic restoration is rarely a success story: in the long term, most countries are unable to sustain their recoveries. They identify three mutually reinforcing factors:

First, the need to confront authoritarian holdovers (“autocratic enclaves”), including the rules and institutional arrangements left behind by populist governments, leading to the dilemmas about measures and pace in undoing them; second, changes in the international environment that weaken incentives for full democratisation (i.e., the impact of Trump’s presidency); and
 third, undemocratic tendencies within the “pro-democratic” camp itself, which are rooted in the same political-institutional system that previously enabled autocratic leaders to gain power.

In this mix of these three factors, liberal actors may come to rely on the very instruments of executive aggrandisement that they had previously criticised.

Poland’s post-populist populism

This dynamic is arguably observable in post-2023 Poland. First, Tusk’s gradual metamorphosis has unfolded under the shadow of Trump’s political return. Second, from the outset, the democratic coalition faced a structural dilemma: how to undo PiS-era reforms in the presence of “autocratic enclaves”, e.g. a PiS-backed president and a Constitutional Tribunal captured by PiS? In many areas, the government refrained from action, waiting for more favourable political conditions – frustrating its electoral base with what “being busy doing nothing”. Yet in domains where delay seemed impossible, it resorted to sub-statutory measures and other controversial “second-best” solutions. It pushed through post-2023 changes in the board of national television (TVP), by initiating a liquidation procedure under the Commercial Companies Code, which enabled the appointment of a new board. It also replaced the National Prosecutor in a highly contested move by the Minister of Justice and Prosecutor General, relying on a disputed interpretation of prosecutorial regulations. Finally, in 2024, the Sejm adopted a resolution attempting to “reset” the Constitutional Tribunal by declaring certain prior judicial appointments and rulings invalid.

In public debates, the government has faced criticism from both directions: for being too cautious and legalistic, and for being too impatient and revolutionary. Unsurprisingly, the former view has prevailed among its supporters, while the latter is championed by its critics and by those presenting themselves as independent – a group often referred to in Polish discourse as “symmetrytists.”

This divide, to some extent, translates to similar controversies within scholarly debates. Some authors seek to justify “second-best” solutions under conditions of legislative deadlock. For example, within the framework of “democratic frontsliding”, they argue that “transgressive acts of rule-breaking” of pro-democratic government may be normatively justified if they are conscientious (undertaken in good faith to bolster public justice) and civil (subject to a proportionality test and publicly justified). Others – such as lawyers associated with the Helsinki Foundation of Human Rights – remain critical of such strategies, emphasizing the importance of undoing PiS-era reforms through proper statutory procedures and securing due process, rather than relying on transgressive rule-breaking or sub-statutory measures.

Both scholarly attitudes, however, are not without flaws. The former risks naïveté: it presumes the good faith of political forces that present themselves as pro-democratic but, as the Polish case illustrates, remain susceptible to the temptations of power and demagogic rhetoric. The latter is overly idealistic, overlooking the political reality and complexity of the Polish system of checks and balances, in which holding an ordinary majority in the Sejm is not, by itself, sufficient to govern effectively. Although this stance is framed in the language of legal certainty, in political reality, it offers little prospect for meaningful change and instead perpetuates a prolonged state of legal uncertainty.

Outlook

So far, the government has exercised restraint in resorting to second-best solutions. The change in the Ministry of Justice from Adam Bodnar to Waldemar Żurek, however, may signal a shift in this regard. Żurek has recently suggested that, if the statute aimed at restoring an independent judicial council is vetoed by the President, the government might justify abstaining from applying the existing statute by invoking the Radbruch formula. That formula – holding that one must obey the law unless it reaches an extreme level of injustice – was an intellectual construct developed after the Second World War to justify holding Nazi officials accountable despite their defence that they were merely following orders. Leaving aside whether this is a defensible historical analogy or an appropriate use of the Radbruch formula, Żurek’s statement may signal a growing openness to second-best solutions.

Yet the real test of the government’s good faith may still lie ahead. To date, the normative justification for sub-statutory and other “second-best” measures has rested on the lack of viable alternatives – a blocked legislative route due to presidential veto and the impossibility of constitutional review due to the Tribunal’s lack of independence. Against this background, the government has abstained from nominating judges to the Constitutional Tribunal, citing the 2024 Sejm resolution which stated that the Tribunal, due to the presence of fake judges, does not meet the criteria of an independent court under European jurisprudence. However, with five seats currently vacant and another three expected to open in the coming months, an absolute majority of independent judges out of the total fifteen could emerge by mid-2026. This would create an opportunity to invalidate key statutes undermining judicial independence in a manner that is more socially legitimate than continued reliance on sub-statutory measures.

The question, then, is whether the government will finally seize this opportunity – or whether it will continue to abstain, enjoying the absence of effective oversight and the benefits of governing through sub-statutory instruments. Such a course would risk vindicating Roznai and Cohen’s concern that post-populist actors may come to rely on the very instruments left by their populist predecessors, thereby normalizing sub-statutory governance and entrenching – rather than reversing – the executive aggrandizement.

Failure to act

Finally, and only briefly, it is – if not surprising – quite striking how little dialogue exists between the practical enterprise of democratic restoration and the theoretical scholarship on democratic erosion. Scholars have long identified the structural conditions that enable illiberal politics: rising socio-economic inequalities, overly-strong executives, as well as a rise of illiberal public spheres. Yet pro-democratic forces in Poland and elsewhere do remarkably little to address these complex but pressing problems. Instead, they focus almost exclusively on undoing PiS’s judicial reforms and holding PiS officials accountable, approaching the restoration of the rule of law through a narrow, legal-formalistic lens.

Conclusion

The purpose of this piece is not to enter a cynical game and claim that liberal leaders, in Poland and elsewhere, are “just as bad” as their populist counterparts. They are not, at least not yet. Instead, this piece should serve as a warning: if no political force is entirely immune to the temptations of unconstrained power or to the use of populist rhetoric for short-term electoral gain, then scholars developing theories that justify democratic transgressions must remain alert to this uncomfortable fact. It may be the case that the enemy of our enemy is not necessarily our friend. The critical gaze we direct at the demon of populism must, with equal resolve, be directed toward those who claim to rescue us from it. Only then can we avoid replacing one set of democratic pathologies with another – and preserve the integrity of the democratic project itself.

At the same time, the persistence of populism in Poland may suggest that the rule-of-law crisis is, in fact, a broader crisis of democracy itself – rooted in extra-legal factors such as socio-economic inequalities, an overly centralised system of governance, and social polarization fuelled by the digital sphere. Unless these underlying problems are addressed within our polities, populism as a mode of governance – as Roznai and Cohen warned – is likely to stay, not merely as one alternative among many, but increasingly as a defining feature of all politically successful projects.

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On 10 December, the Council of Europe (CoE) ministers met to discuss proposals that could potentially recalibrate the treatment of migration-related issues under the European Convention on Human Rights (ECHR). This meeting deliberately shifted a debate that had been unfolding in political arenas for months onto the Council’s formal institutional stage.

The CoE now finds itself caught between, on the one hand, states driven by internal security concerns and seeking greater discretion, and, on the other hand, the demanding  task of upholding the Court’s role as an independent interpreter of the Convention. While the formal conclusions call, in diplomatic terms, for a political declaration to be prepared for adoption in May 2026, a separate joint statement of 27 States Parties reveals a harsher line, illustrating the CoE’s internal divisions.

The Lead-Up

Pressure to reshape the human-rights framework on migration has been mounting for several years. A narrative has gained traction that the European Court of Human Rights (ECtHR) has developed an overly expansive body of migration-related case law detached from the object and purpose of the Convention – an allegation that oversimplifies the actually not so linear case law of the Court.

At the same time, several states have invoked national security and the challenges of irregular migration to justify increasingly forceful border management and deportations. These arguments have been paired with growing calls for the Court to adopt a more deferential, context-sensitive approach that would effectively lower states’ obligations. How far the Court will accommodate such reasoning remains uncertain. The forthcoming Grand Chamber judgments concerning the “instrumentalisation” of migration at the Belarus–EU border are widely viewed as pivotal in assessing whether claims of a “migration crisis” justify a lower standard of protection.

This trend was further crystallised in May, when nine EU member states issued a widely debated open letter, initiated by Italy and Denmark and notably at the highest political level. The nine signatories voiced concern about what they perceive as an overly expansive interpretive practice of the Court and argued for greater state discretion in migration matters. While the letter is framed as a call for balance, it effectively questions the Court’s authority over states’ treatment of migrants. This reading appears to have been shared by CoE Secretary General Alain Berset, who responded promptly: “Upholding the independence and impartiality of the Court is our bedrock.”

Meeting on International Human Rights Day

 The informal meeting on 10 December was convened by Berset to channel the highly charged political debate outlined above into the “appropriate institutional avenues”. In essence, its purpose, as stated in the press conference, was to initiate a structured process of political negotiation over how the Convention system should operate in the face of complex and increasing migration pressures.

Expectations surrounding the meeting were high. The European Network of National Human Rights Institutions, the Meijers Committee, and the AGORA Group had all issued detailed statements in advance, cautioning against efforts to broaden state discretion at the expense of human rights protection and the authority of the Court. The Court itself was not present at the meeting, in contrast to some previous High-Level Conferences. It did, however, contribute indirectly by publishing a factsheet showing that immigration applications accounted for only 1.5 per cent  of all applications, while violations are found in only six per cent  of these cases.

From Nine to Twenty-Seven, but Growing Ambiguity

The document that attracted the most attention was not the formal, consensual conclusions adopted at the meeting, but a separate joint statement issued by 27 states. Written in a more confrontational tone, the statement asserts, for example, that “the […] freedoms of our populations are challenged by people who take advantage of our hospitality by committing serious crime”. The statement provides a window into the likely heated debate behind the scenes. Although 19 states continue not to support the statement, including sizeable states such as Turkey, Germany, France, Spain, Portugal and Greece, the growing support for the Italian-Danish initiative underscores further polarisation.

Whereas the May letter directly targeted the Court, criticising it for having “extended the scope of the Convention too far as compared with the original intentions”, the joint statement pleads formal loyalty to it while offering more subtle criticism, highlighting in particular the need to reform the interpretation of Articles 3 and 8 ECHR.

After mentioning five immigration challenges, the statement confusingly “refers” to the importance of key principles in the interpretation and application of the ECHR, such as subsidiarity, proportionality, de minimis and the living instrument doctrine. It is far from clear what this mere “reference” is intended to entail in concrete terms.

In light of all this, the affirmation that the joint statement aims to develop “an adequate response to protect the Convention system from attempts to distort and weaken it” seems paradoxical.

Misconstrued Challenges

The statement also feeds into three buzzing narratives. It holds that “the rights and freedoms of our populations are challenged by: people who take advantage of our hospitality by committing serious crime; trafficking in human beings; and the instrumentalisation of migrants.” Each of these three claims merits closer scrutiny.

First, the focus on criminality is unsurprising given recent debates, but it seems a misplaced starting point for the states’ broader aim of limiting migration flows. After all, the vast majority of individuals protected under the Court’s “far-reaching” migration case law at Europe’s borders are not offenders, nor do they statistically turn into such upon arrival. And even if they were, human rights are not constructed as rights that can be forfeited.

Second, migrant smuggling is not a threat to the system but a threat generated by the current European migration scheme. In the absence of safe and accessible legal pathways, smugglers often become the only available means for people to reach Europe. Weakening human-rights protections will not diminish smuggling.

Third, the challenge of “instrumentalisation” originates with states such as Russia or Belarus, not with the migrants caught in these geopolitical manoeuvres. Any effective response must target the actors engaging in instrumentalisation and should thus not be addressed under the human rights framework.

The discussion of these challenges illustrates that arguments relied on in the debate frequently misrepresent the Court’s immigration case law, as also noted by Ní Chinnéide and Sevrin, the CCBE, or the Meijers Committee.

The Ambiguity of the Conclusions

By contrast, the conclusions that were adopted by consensus employ a notably more diplomatic tone – so much so that it is difficult to discern what substantive direction the process is now expected to take. They reflect an effort to navigate a contested political landscape without falling on either side.

The first operative paragraph, in particular, seeks to accommodate competing concerns without articulating any real path to reconciliation. It invites the Committee of Ministers to: “prepare a draft political declaration reaffirming the obligation to ensure the effective enjoyment of the rights and freedoms guaranteed by the Convention to everyone within the jurisdiction of member states in the context of the contemporary challenges posed both by irregular migration and by the situation of foreigners convicted of serious offences, taking duly into account in particular governments’ fundamental responsibility to ensure national security and public safety”.

This duality involving security and human rights also appears in the recitals. It is of utmost importance that the conclusions underline the Convention’s scope of application “to everyone within the jurisdiction” (Article 1), but the joint statement casts doubt on the sincerity of this pledge since it aims to exclude or at least lower the protection for migrants to address the highlighted challenges.

The ministers further instructed the Steering Committee for Human Rights (CDDH), consisting of high-ranking government experts in human rights and civil society organisations as observers, to report back before 22 March 2026 in order  to facilitate adoption at the formal CoE Ministerial Meeting in Moldova on 14-15 May 2026. The conclusions also call for the drafting of a new recommendation on migrant smuggling.

The Aftermath

What is clear is that the idea of drafting a 17th Additional Protocol – the only formal route to amend the Convention – has been put on hold, at least for now, as confirmed in the press conference.

This does not mean that concrete effects are not to be expected. The Court is generally responsive to political declarations and such texts impact its decision-making, as research has shown (see Berset, Donald and Forde and Glas). In any event, the outcome of the meeting is unlikely to quell the debates, particularly in the United Kingdom, about a possible withdrawal from the Convention system.

In our view, it is positive that the political dialogue takes place within the institutional framework of the CoE rather than in Europe’s back rooms. The rhetoric highlighted in this post, often from the highest political level, is, however, a reason for caution. While we do not aim to simply “brush aside” different viewpoints, as rightly cautioned against, we think that the discussion should be held on the basis of sound and substantial arguments. The CDDH will hopefully provide a solid factual basis with an accurate depiction of the Court’s case law.

It remains to be seen which voices will eventually prevail in the declaration. In any case, the December meeting underscores that the CoE faces a delicate challenge, where states’ claims of seeking “balance” may mask attempts to further limit migration flows at the expense of human rights.

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Das Bundesverfassungsgericht verschafft sich Luft. So jedenfalls liest sich der neueste Beschluss des Zweiten Senats vom 17. September zur Alimentation von Berliner Beamten. Diese abermalige Rüge ist ein Paukenschlag mit bundesweiten Auswirkungen. Das Land Berlin hat Beamte in über 95 Prozent der geprüften Besoldungsgruppen verfassungswidrig alimentiert. Über die Hälfte der Gruppen in der A-Besoldungsordnung haben über einen Zeitraum von 12 Jahren das geforderte Niveau der Mindestbesoldung nicht erreicht. Zugleich sind aus dem gesamten Bundesgebiet rund 70 weitere Verfahren beim Bundesverfassungsgericht anhängig. In den Ländern fluten Widersprüche und Klagen auf amtsangemessene Alimentation die Widerspruchsbehörden und Verwaltungsgerichte, während Gewerkschaften ihre Mitglieder beharrlich und beinahe routinemäßig zu jährlichen Widersprüchen gegen ihre Besoldungsbescheide aufrufen. Angesichts dieser Entwicklungen warnt der aktuelle Beschluss, dass „die außerordentliche Vielzahl an Verfahren, [die] bereits in der Fach- oder Verfassungsgerichtsbarkeit anhängig sind […], die Verfassungsgerichtsbarkeit an die Grenzen ihrer Funktionsfähigkeit“ (Rn. 32) bringen könnten. Um der Masse an Klagen noch Herr werden zu können, hat das Gericht mit einer Grundsatzentscheidung seine Prüfungsmaßstäbe erheblich vereinfacht. Doch auch das wird die Klagewelle nicht aufhalten können. Eine umstrittene Besoldungsreform in vielen Ländern zeigt: Die nächste Rüge aus Karlsruhe wird nicht lange auf sich warten lassen – insbesondere, weil die Reformbemühungen nicht mit der neuesten Entscheidung des Gerichts vereinbar sind.

Amtsangemessene Alimentation schützt den Verfassungsstaat

Der Senat geht diesmal in die Vollen und nutzt die Entscheidung dazu, die gesamte A-Besoldung in Berlin für die Jahre 2008-2020 auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin zu überprüfen. Der Beschluss wiederholt die bekannten Maßstäbe der beamtenrechtlichen Rechtsprechung. Art. 33 Abs. 5 GG garantiere die Institution des Berufsbeamtentums, womit gleichsam ein gesetzgeberischer Regelungsauftrag einhergehe und den Beamten ein subjektives grundrechtsgleiches Recht zukomme. Die lebenslange Alimentation, bestehend aus Besoldung und Versorgung des Beamten und seiner Familie, sei kein Entgelt für geleistete Dienste. Vielmehr könne nur so die lebenslange Treuepflicht des Beamten und das Streikverbot gerechtfertigt werden. Die Besoldung solle eine stabile Verwaltung als Gegengewicht zum temporär legitimierten politischen Betrieb sichern und ziele darauf, selbstbewusste Beamte durch ihre innere und äußere Unabhängigkeit zu befähigen, zu einer rechtsstaatlichen Verwaltung beizutragen. Um dies zu untermauern, greift das Gericht seine Maßstabsbildung aus dem Beschluss zum politischen Beamten aus dem Jahr 2024 auf (Rn. 52). In der Entscheidung hatte der Senat explizit auf das Demokratieprinzip und seine Ausführungen im zweiten NPD-Parteiverbotsverfahren verwiesen und damit zurecht die Funktionsfähigkeit des Berufsbeamtentums zum Schutz von Demokratie und Rechtsstaat vor autoritären Übergriffen betont. Das Land Berlin hat also dieser Selbstbehauptungsfähigkeit des Verfassungsstaats aktiv geschadet, indem es seine Beamten über eine Dekade hinweg verfassungswidrig unterbezahlt hat.

Ein weiteres zentrales Motiv des Beschlusses ist, dass der Gesetzgeber mit seiner im parlamentarischen Budgetrecht wurzelnden Gestaltungsverantwortung Staatsaufgaben (finanziell) priorisieren muss. Der Senat kommt zu dem Ergebnis, dass das Land Berlin dieser Kernaufgabe über zwölf Jahre lang nicht nachgekommen ist. Insbesondere in Zeiten „knapper Kassen“ habe die erste Gewalt normativ die Verantwortung, Verteilungskonflikte anzugehen. Das Berliner Besoldungsgefüge sei nachhaltig erschüttert und es sei wahrscheinlich, dass es über alle Ebenen hinweg angehoben werden muss, um ein akzeptables Level zu erreichen. Insbesondere im Anschluss an die Föderalismusreform aus dem Jahre 2006 sei das Land viel zu lange untätig geblieben. Nun muss das Land bis zum 31. März 2027 eine neue Besoldungsordnung entwerfen und an alle Beamte, die ihrer Besoldung widersprochen haben, Nachzahlungen in mittlerer dreistelliger Millionenhöhe leisten.

Rechtsschutz durch Vereinfachung

Das BVerfG erweitert die Vorlagen des OVG Berlin-Brandenburg und des BVerwG, um die gesamte A-Besoldungsordnung des Landes Berlin von 2008 bis 2020 zu überprüfen. Hierzu sieht es sich veranlasst, um die gewaltige Anzahl künftiger Verfahren weiter bewältigen und hinreichenden Rechtsschutz gewährleisten zu können. Da alle Beamten ein statusbezogenes Streikverbot trifft und ihre Besoldung gesetzlich festgelegt wird, sind sie darauf angewiesen, ihr grundrechtgleiches Recht auf amtsangemessene Alimentation einklagen zu können. Auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte billigt ein Streikverbot nur, wenn der Staat im Gegenzug garantiert, dass Beamte effektiven und zeitnahen Rechtsschutz in Anspruch nehmen können.

Um diesen Erfordernissen gerecht zu werden, vereinfacht der Senat seine Rechtsprechung. Das Resultat dieser Neustrukturierung ist ein Prüfprogramm bestehend aus drei Schritten: Zunächst wird vorab das Mindestbesoldungsniveau geprüft, um im Anschluss zu prüfen, ob die Besoldung an die allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse und die internen Binnenabstände angepasst wurde. Falls ein Verstoß vorliegt, wird zuletzt geprüft, ob dieser gerechtfertigt ist.

Sobald die Schwelle der Mindestbesoldung unterschritten wird, entfallen die weiteren Schritte und das Gesetz ist automatisch verfassungswidrig (Rn. 75). Damit verabschiedet das Gericht seine bisherige Rechtsprechung zur verfassungsgerichtlichen Schwelle der Mindestbesoldung. Bislang war eine Alimentation nur verfassungsgemäß, wenn die Nettobesoldung eines Beamten und seiner Familie das Einkommen einer Vergleichsfamilie in der sozialen Grundsicherung um mindestens 15 % überstieg. Nun aber sagt der Senat, dass dadurch der qualitative Unterschied zwischen der Besoldung im Rahmen des lebenslangen Dienst- und Treuverhältnisses eines Beamten und der leistungslos bezogenen Grundsicherung „schon im Ansatz verwischt“ zu werden drohe (Rn. 73). Stattdessen führt er einen völlig neuen, im Ergebnis deutlich verschärften Maßstab ein: die sog. Prekaritätsschwelle. Diese Kenngröße entnimmt das Gericht dem wissenschaftlichen Datenmaterial der Armutsforschung. Diese liegt bei 80% des Medianäquivalenzeinkommens und bildet, europäisch vereinheitlicht, anhand des Datenmaterials der OECD die unterste Grenze zu einem tatsächlichen realen Armutsrisiko ab. Um Armut und Ungleichheit in einer Gesellschaft zu erforschen, vergleicht die Wissenschaft, das Netto-Haushaltseinkommen unabhängig von der Haushaltsgröße mithilfe des Medianäquivalenzeinkommens. Diese Kennziffer ist inter- und supranational anerkannt und mathematisch exakt zu berechnen (Rn. 74). Die Prekaritätsschwelle zielt stärker auf die Gewährleistung gesellschaftlicher Teilhabe als die bloße Existenzsicherung und liegt damit deutlich höher als 15 % über dem Grundsicherungsniveau. Die neue Betrachtungsweise erspare den bisherigen Ermittlungsaufwand der Gerichte und knüpfe an eine Kennzahl an, die anders als die Höhe der sozialen Grundsicherung politisch unumstritten ist (Rn. 74).

Der zweite Schritt besteht aus der sog. Fortschreibungsprüfung und einer Abwägung aller alimentationsrelevanten Kriterien. Hier bleibt es dabei, dass die Gerichte kontrollieren, ob der Gesetzgeber die Beamtenbesoldung über die Jahre hinweg unter Berücksichtigung der Entwicklung der Tariflöhne, des Nominallohns und der Verbraucherpreise hinreichend angepasst hat (Rn. 76 ff.). Hier sollen dann auch qualitativen Kriterien berücksichtigt werden, wie etwa die geforderte Ausbildung und die Attraktivität des Beamtenverhältnisses (Rn. 98 ff.). Das Gericht prüft außerdem, als Ausdruck des Leistungs- und Laufbahnprinzips, ob die Abstände zwischen den verschiedenen Besoldungsgruppen auch den verschiedenen Wertigkeiten der Ämter entsprechen (Abstandsgebot). Hiermit soll verhindert werden, dass einzelne Eingriffe die gesamte Systematik der Besoldung verändern, ohne dass der Gesetzgeber offen und transparent die Ämterwertigkeit grundlegend verändert.

Sollten dabei Verstöße festgestellt werden, können sie – in einem dritten Schritt – in Ausnahmefällen durch eine Abwägung mit kollidierenden Verfassungsgütern gerechtfertigt werden. Rein finanzielle Gründe können nur bei außergewöhnlichen Haushaltsnotlagen (Art. 109 Abs. 3 S. 2 GG) als Rechtfertigung im Rahmen eines Gesamtkonzepts zur Haushaltskonsolidierung dienen (Rn. 110).

Der nächste Konflikt wirft seine Schatten voraus

Es wird nicht allzu lange dauern, bis sich die neuen Maßstäbe des Bundesverfassungsgerichts erneut bewähren müssen. Denn zurzeit beschäftigt eine bundesweite Strukturreform der Besoldungsberechnung sowohl die Bundes– und Landespolitik als auch die Justiz (zuletzt hier und hier).

Ein bundesweit „neues“ Leitbild der Beamtenbesoldung?

Stein des Anstoßes für die Reformen war ein Beschluss des BVerfG aus dem Jahr 2020, der sich auch mit der Berliner Richterbesoldung beschäftigte. In einem obiter dictum zum gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum stellte es damals fest, dass der Staat nicht verpflichtet sei, „die Grundbesoldung so zu bemessen, dass Beamte und Richter ihre Familie als Alleinverdiener unterhalten können. Vielmehr steht es dem Besoldungsgesetzgeber frei, etwa durch höhere Familienzuschläge stärker als bisher die Besoldung von den tatsächlichen Lebensverhältnissen abhängig zu machen“ (Rn. 47). Bis heute geht das Gericht davon aus, dass ein einzelner Beamter mit seiner Besoldung (inklusive Familienzuschlägen) eine vierköpfige Familie ernähren und ihr einen seinem Amt angemessenen Lebensstandard ermöglichen kann. Diese Betrachtung ist aber kein normativ fixiertes Alleinverdiener-Leitbild, sondern eine faktische Bezugsgröße aus der Berechnungspraxis.

Allerdings entschlossen sich daraufhin einige Bundesländer dazu, ihre Besoldungsgesetze auf ein „neues Leitbild der Mehrverdienerfamilie“ umzustellen (zum Überblick). Die ähnlichen Gesetzesbegründungen und konkreten Ausgestaltungen sprechen dafür, dass die Länder die zitierte Passage für eine koordinierte Strukturreform nutzten(z. B. hier und hier) . Für Beamtenfamilien wird nun unterstellt, dass neben dem Beamtengehalt auch ein Partnereinkommen – in NRW etwa in Höhe eines Minijob-Gehalts – in das Haushaltseinkommen einfließt. Der Beamte muss die Familie nicht mehr als Alleinverdiener finanzieren, weswegen konsequenterweise die Mindestbesoldung entsprechend um den pauschalen Beitrag des Partners schrumpft. Durch diese vielfach als Rechentrick kritisierte Kalkulation dämpfen Bund und Länder die finanziellen Folgen ab, die entstehen würden, wenn alle Besoldungsgruppen unter Einhaltung der Binnenabstände kollektiv angehoben würden, damit – im Sinne der alten Rechtsprechung – der Mindestabstand zur Grundsicherung gewahrt ist. Die Länder rechtfertigen ihre Reformen zwar mit den geänderten modernen Familienverhältnissen – wofür sozialwissenschaftlich einiges sprechen mag –, verschleiern aber gleichsam die dahinterstehenden fiskalischen Motive.

Bei Beamten am unteren Ende des Besoldungsspektrums nutzen die Länder schließlich eine zweifelhafte Hilfskonstruktion. Wenn der Ehe- oder Lebenspartner kein Einkommen bezieht und dadurch der Mindestabstand zur Grundsicherung gerissen wird, können Beamte einen Ergänzungszuschlag beim Dienstherrn beantragen, um auf eine verfassungskonforme Alimentation zu kommen.

Mangelhafte Besoldungsreformen

Semantisch vermeidet der aktuelle Beschluss zwar jegliche Stellungnahme zu der Frage, ob Partnereinkommen pauschal miteinbezogen werden dürfen (Rn. 115). Schon jetzt ist jedoch festzuhalten, dass die Berliner Entscheidung die verfassungsrechtliche Kritik an großen Teilen der reformierten Besoldung im Hinblick auf das Mindestniveau und das Abstandsgebot stärkt.

Mit der neu eingeführten Prekaritätsschwelle signalisiert das Gericht den jeweiligen Gesetzgebern überdeutlich, dass sie die Mindestbesoldung nicht entlang der Grundsicherungsschwelle und damit gefährlich nah am Rand der Verfassungswidrigkeit manövrieren dürfen. Eine amtsangemessene Mindestalimentation muss nun, um qualitativ den Unterschied zur Grundsicherung zu betonen, die Freiheit vor existenziellen finanziellen Sorgen garantieren (Rn. 46). Dass Beamte in unteren Besoldungsgruppen – wie nach gegenwärtiger Rechtslage in vielen Bundesländern – erst durch ein Partnereinkommen oder einen Zuschuss des Dienstherrn den Abstand zur Grundsicherung einhalten, ist spätestens mit dem neuen Mindestniveau verfassungsrechtlich nicht mehr zu halten, insbesondere wenn der Zuschuss nur auf Antrag gewährt wird.

Zudem bestätigt das Gericht indirekt die Einschätzungen aus der Wissenschaft und von Verwaltungsgerichten (VG Hamburg, VG Schleswig), dass das Abstandsgebot zwischen den Besoldungsstufen durch die Reform verletzt werde. Die Ausführungen zur Besoldungsentwicklung (bezogen auf die Jahresbruttobesoldung), die mit der Entwicklung weiterer volkswirtschaftlicher Größen verglichen wird, sind hier aufschlussreich (Rn. 78), da das Gericht an dieser Stelle die unterschiedlichen Bestandteile der Besoldung erklärt. Für die Prüfung der Besoldung komme es nur auf die Bestandteile an, die strukturell dem Grundgehalt ähneln, und gerade nicht auf jene Bestandteile, die Sonderbelastungen ausgleichen sollen. Der Ergänzungszuschlag in der reformierten Beamtenbesoldung hat die Funktion, eine verfassungsgemäße Mindestbesoldung sicherzustellen. Er ähnelt mithin strukturell dem Grundgehalt und ist bei der Betrachtung der Binnenabstände einzubeziehen. Daraus ergeben sich dann diverse Verletzungen des Abstandsgebots, da Beamte in unteren Besoldungsgruppen, deren Partner kein eigenes Einkommen beziehen und dadurch Anspruch auf den Zuschlag haben, eine ähnlich hohe Besoldung wie Beamte in höheren Gruppen erhalten.

Im Übrigen darf der verfassungsunmittelbare Anspruch eines Beamten auf amtsangemessene Alimentation nicht von einem Antrag des Beamten abhängig gemacht werden. Das gegenwärtig vielfach genutzte Konzept mit einem Antragserfordernis und möglichen Ergänzungszuschlägen ist somit verfassungsrechtlich ungeeignet.

Wie entwicklungsoffen ist Art. 33 Abs. 5 GG?

Inwieweit schließlich die prinzipielle Einführung eines Leitbildes der Mehrverdienerfamilie mit den neuen Maßstäben des BVerfG vereinbar ist, hängt von der konkreten Ausgestaltung durch die Gesetzgeber ab. Die neue Prekaritätsschwelle, die auf die Vergleichbarkeit des Haushaltseinkommens abstellt, mag hierfür Ansätze bieten. Doch bleibt Skepsis angebracht, wenn die bilaterale Natur des Dienstverhältnisses dadurch gebrochen wird, dass das Partnereinkommen miteinbezogen wird. Über die Entwicklungsoffenheit des Besoldungsrechts wird auch das BVerfG daher erneut nachdenken müssen. Im Zuge dessen muss es außerdem berücksichtigen, dass die verfassungsrechtlich geschützte Freiheit des Beamten, gemeinsam mit seinem Ehegatten oder Lebenspartner frei über ihr Familienmodell zu entscheiden, nicht durch die Art der Besoldung beeinträchtigt werden darf. Im Sinne des Schutz- und Förderauftrags des Art. 6 Abs. 1 GG dürfen sich Ehe und Familie nicht zu Lasten des Beamten auswirken.

Der Arbeitsaufwand für Gesetzgeber und Verfassungsgerichte wird weiter hoch bleiben. Auf den Befreiungsschlag zur Berliner A-Besoldung werden noch weitere folgen müssen.

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