🍻 Selber Bier Brauen

In August 2026, the Hungarian Constitutional Court (CC) rejected (here and here) the petitions challenging the Sixteenth and Seventeenth Amendments to the Fundamental Law. The petitions concerned the dismantling of the public-interest asset management foundations performing public duty, the termination of the mandate of the President of the Republic, the introduction of an age limit affecting sitting CC judges, and limits on eligibility for parliamentary office. In each case, the Court held that the petition, although framed in terms of procedural or public-law invalidity, in substance sought a prohibited substantive review of a constitutional amendment. The decisions prompted extensive separate opinions. The dissenters developed arguments closely aligned with those of the petitioners, while several concurring judges accepted the Court’s restrictive understanding of its powers but nevertheless expressed substantive objections to the reconstruction measures.

An earlier analysis of the petitions showed how Fidesz, after losing constitutional power, strategically reconfigured constitutional doctrine and authorities previously used against its own autocratization as constraints on democratic reconstruction. The four CC decisions show a positional reversal within constitutional adjudication, although it appears differently across the majority and dissenting opinions. In the majority decisions (rejection) of the CC, which has been described as servants of the interests of the Orbán regime, the doctrine remains unchanged, but its effect reverses: restrictions on the review of constitutional amendments introduced by Fidesz now prevent the review of constitutional amendments adopted by the new Tisza constitutional majority. The dissenting opinions reveal the positional reversal more directly. They revive the logic of the CC’s 2012 decision, developed as creative resistance to abusive constitutional practices of the Fidesz majority, and combine it with later doctrines to argue for admitting petitions against the new majority’s constitutional amendments. The concurring opinions do not follow this move: several judges criticize the reconstruction measures substantively while maintaining the Court’s restrictive 2013 understanding of its powers and, therefore, agreeing with the rejection of the petitions.

The Court’s Doctrinal Trajectory Before 2026

The significance of this positional reversal becomes clearer against the Court’s earlier case law, which counts four key decisions.

Decision 61/2011. (VII. 13.) is a warning and procedural opening, while maintaining the feasibility of the procedural review of constitutional amendments. The case arose from constitutional amendments adopted in connection with the retroactive 98 percent tax and the restriction of the CC’s jurisdiction. While maintaining that it lacked competence to review constitutional amendments substantively, it has identified the danger of abusive constitutionalism. The Court articulated strong warnings about constitutional amendment in light of constitutional values and Hungary’s international obligations and laid out doctrinal arguments on which a more demanding approach towards constitutional amendments could later build. Nevertheless, it only accepted review of constitutional amendments on procedural grounds (public-law invalidity).

Decision 45/2012. (XII. 29.) is a decision of creative resistance against abusive constitutionalism of Fidesz. The case concerned the Transitional Provisions of the Fundamental Law (TP FL), adopted separately from the FL but declared to form part of it. This decision developed doctrine creatively to defend constraints against Fidesz’s emerging illiberal constitutional project. The Court refused to allow Parliament’s formal classification of the TP FL as “part of the Fundamental Law” to determine its constitutional status as constitutional text and examined whether it fell within the constitutional authorization under which it had been adopted. If the CC considered the self-declaration of the TP FL, it could not have reviewed and annulled parts of it because it lacked competence to review the constitution and its amendments on substantive grounds, as established in its earlier case law.

Decision 12/2013. (V. 24.) signals the self-limiting turn and accommodation of democratic backsliding. The Fourth Amendment to the FL responded to Decision 45/2012 by incorporating many contested provisions of the TP FL into the Fundamental Law and expressly limiting the CC’s review of constitutional amendments to procedural requirements. When the Fourth Amendment itself was challenged, the majority of the CC accepted this new restriction as the applicable standard in the case (which concerned its own constitutionality) and refused substantive review. Nevertheless, the majority decision added that fundamental rights, EU obligations, and international law continued to constrain constitutional and legislative action, but emphasized that this signaling position did not create an enforceable substantive limit on constitutional amendment.

The dissenting opinions maintained that another doctrinal route was nevertheless available and could have been chosen. András Bragyova argued that the validity of the Fourth Amendment should be assessed under the FL as it stood when the amendment was adopted, which contained no rules on reviewing constitutional amendments. He recalled that substantive review had previously remained an interpretive question. László Kiss likewise argued that the majority had abandoned doctrinal resources available in decisions 61/2011 and 45/2012.

Decision 22/2016 (XII. 5) means a creative facilitation of the entrenchment of backsliding. Shortly after an unsuccessful attempt to constitutionalize constitutional identity, the CC developed constitutional identity judicially in the context of EU law. This concept was subsequently incorporated into the FL. This decision therefore represents a very different use of judicial creativity from 45/2012. The Decision 45/2012 resisted the emerging illiberal constitutional project, whereas Decision 22/2016 contributed to its constitutional entrenchment.

The Majority and Concurring Opinions of the 2026 Decisions: Restrictive Continuity, Reversed Effect

The four 2026 decisions reaffirm the restrictive position consolidated in 12/2013. The CC reads Articles S(3) and 24(5) of the Fundamental Law as permitting review of constitutional amendments only for violations of the procedural requirements governing their adoption and promulgation. The petitioners argued that the Court had first to determine whether the challenged provisions were genuinely constitutional norms and thus capable of being adopted through the constitutional amendment procedure. The CC rejected this distinction. Assessing the normativity, generality, purpose, temporal effects or permissible subject matter of the challenged provisions would, in its view, require an examination of their content and therefore amount to prohibited substantive review.

The majority opinion places this conclusion within the restrictive line described above. It regards decisions 61/2011, 45/2012 and 12/2013 insofar as they support the conclusion that, after the Fourth Amendment, the scope of review is confined to procedural requirements. It does not engage with the different constitutional functions of these decisions or with the line of reasoning, emerging in 61/2011 and still visible in 12/2013, concerning substantive constitutional standards that might constrain constitutional power. Instead, it stresses that the FL contains no such binding standard that would allow the Court to conduct substantive amendment review.

This is also the safer doctrinal route for the majority. Taking the alternative suggested most clearly by Péter Polt would have required the CC to engage seriously with the petitions and to develop its doctrine creatively, as it had done in 45/2012. The paradox is evident. The CC would then have had to exercise a form of “creative resistance against abusive constitutionalism”, where abusive constitutionalism refers to measures adopted as part of democratic reconstruction. A Court that, as a body, has accommodated the Orbán regime’s illiberal constitutional project since at least 2016 would have had to confront difficult questions about the nature of that regime, the position of the new Tisza constitutional majority, the purposes of reconstruction, and the constitutional implications of the political change following the April 2026 elections. Instead, the CC chose an interpretative approach that appears more convenient in August 2026 and easier to defend.

The concurring opinions make the convenience of this position particularly visible. Several judges accept the rejection of the petitions for lack of competence while criticizing the reconstruction measures substantively. András Patyi expressly distinguishes between his position as a scholar, from which perspective some of the amendments are constitutionally doubtful, and his position as a judge, in which he accepts that the CC lacks competence to review them. Balázs Schanda similarly criticizes particular reconstruction measures, including the restriction of passive suffrage and the treatment of sitting CC judges, while accepting the same jurisdictional limitation. Ildikó Marosi Hörcherné invokes 45/2012’s criticism of the Fidesz majority’s amendment practices in 2011 and draws a parallel with the rapid adoption of the Sixteenth and Seventeenth Amendments by the Tisza majority. She also refers to the need for constitutional culture and to a constitutional and European minimum that a constitutional majority should not cross, implying that the new majority’s measures are raising precisely these concerns. These opinions thus place the constitutional excesses of the Orbán period and the reconstruction measures of the new majority on a similar plane, without addressing the difference between an illiberal constitutional project and measures aimed at dismantling its institutional legacy.

The Dissenting Opinions of the 2026 Decisions: Positional Reversal

The positional reversal becomes most visible in dissenting opinions. They recover doctrinal resources through which the CC could reopen the possibility of reviewing constitutional amendments, with the potential effect of preventing some of the reconstruction efforts.

Their principal resource, as in the petitions, is Decision 45/2012. The dissenting opinions argue in different ways that formal adoption as a constitutional amendment does not necessarily settle whether the challenged provisions are genuinely constitutional norms and, consequently, whether Article 24(5) excludes their review. This revives the central move of 45/2012 (creative resistance against Fidesz’s abusive constitutionalism): the Court may first examine the legal character of an act despite its formal constitutional designation. In 2012, the Court used that reasoning against the Fidesz constitutional majority; in 2026, it is invoked in support of Fidesz’s challenge to the reconstruction majority.

Péter Polt develops the reversal most clearly. He accepts that the majority’s restrictive reading of Article 24(5) is possible but argues that the CC must first determine whether the challenged provisions genuinely constitute exercises of constitution-amending power. More importantly, he places 45/2012, a decision resisting abusive constitutionalism, alongside 22/2016, which creatively facilitated authoritarian entrenchment, as examples of the CC adapting its doctrine when new constitutional circumstances required effective constitutional protection. Even though the two decisions had very different functions, Polt, like the majority opinion, disregard that difference and presents both as part of a single tradition of creative constitutional guardianship. On this reading, the CC should innovate again in 2026 – this time in a way that would protect the illiberal constitutional order against reconstruction.

Attila Horváth follows a different route. He regards the limits of Parliament’s amending competence as reviewable under Article 24(5) and goes further by invoking the historical constitution, the Holy Crown doctrine and 22/2016 constitutional identity as sources of limits on the amending power. His use of decision 22/2016 therefore differs from Polt’s: Polt uses the decision to justify renewed judicial creativity, while Horváth uses the doctrine developed in it as part of the constitutional constraints binding the new majority. In this sense, Horváth most directly carries the CC’s illiberal-era jurisprudence into the new reconstruction setting.

The positional reversal lies in the changed constitutional function of familiar arguments. Formal constitutional status should not be conclusive; jurisdiction should not be interpreted narrowly when constitutional protection is at stake; and the CC should be prepared to develop doctrine in response to a new constitutional threat. In 2011 and 2012, such arguments were deployed to preserve constitutional-democratic constraints against the Fidesz majority. In 2026, they are redeployed to constrain measures aimed at dismantling the constitutional order that Fidesz subsequently built.

The 2026 decisions reveal two forms of positional reversal. The majority leaves the restrictive 2013 doctrine intact, but its effect reverses, while the concurring opinions show how convenient that continuity is: judges can criticize reconstruction without reopening the question of jurisdiction or confronting the difference between illiberal entrenchment and democratic reconstruction. The dissenting opinions go further by reviving and recombining doctrines once used to resist Fidesz in order to argue for broader review of the new constitutional majority’s reconstruction measures.

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The Fidesz-KDNP parliamentary group submitted petitions to the Constitutional Court in July 2026 challenging Hungary’s newly adopted Sixteenth and Seventeenth Amendments to the Fundamental Law as the first constitutional steps in its regime change and constitutional reconstruction. The petitions challenging the constitutionality of the amendments to the Fundamental Law demonstrate how constitutional doctrine can be strategically reconfigured when political actors move from exercising constitutional power to challenging its exercise by others. The case contributes to debates on the use and abuse of constitutional ideas and documents a backlash against democratic front-sliding: after losing control of constitutional power, a former governing party, Fidesz, strategically reconfigures elements of domestic doctrine that had been used to resist its own autocratization and redeploys international and supranational authorities, including standards and judgments previously invoked against its conduct, as constraints on democratic reconstruction.

The 16^th and the 17^th Amendments of the Hungarian Fundamental Law

The Sixteenth Amendment introduced immediate constitutional reforms by limiting the Prime Minister’s tenure, creating the constitutional framework for dismantling the public-interest asset management foundations performing public duty, and ensuring the recovery of public assets. The Seventeenth Amendment complemented these immediate reforms through a broader package of institutional changes, including the removal of the President of the Republic, reforms concerning the Constitutional Court, including the reintroduction of a retirement age affecting 5 judges in 2026, the removal process of the President of the Curia, term limits for Members of Parliament, and reduction of the number of cardinal laws. It expressly presented itself as creating the constitutional framework for restoring constitutional democracy until the adoption of a new constitution through an inclusive constitution-making process.

The Petitions

According to the website of the CC, in July 2026, members of the Fidesz-KDNP parliamentary group submitted four petitions challenging provisions of the Sixteenth and Seventeenth Amendments on procedural grounds (in addition to challenging the implementing legislation thereof). The petitions concern the termination of the President’s mandate, the dismantling of the public-interest asset management foundation system, parliamentary term limits, and the application of a newly introduced retirement age to five sitting Constitutional Court (CC) judges. The petitioners seek the annulment of the challenged provisions, generally with retroactive effect, on a procedural ground, based on Article S) of the FL. Two petitions also request a preliminary reference to the Court of Justice of the European Union concerning democracy, the rule of law, and legality under EU law, also in light of rule of law restoration.

The Reasoning of Fidesz-KDNP: The Strategic Reconfiguration of Doctrine and its Weaknesses

As the CC does not have the power to conduct substantive review of constitutional amendments, the petitioners are explicit in their intention not to ask the Court to perform it. They repeatedly emphasize that they accept the CC’s limited jurisdiction and instead argue that the challenged provisions are not genuine constitutional amendments at all. The petitions challenging the constitutional amendments rely on the same conceptual argument, which is as follows. Article S) FL does not authorize every two-thirds political decision, and constitutional amendments must have normative constitutional content. That is why, according to the petitioners, one-off measures directed at identifiable persons are outside the material scope of a constitutional amendment.

The following five features of their argument reveal how Fidesz has reconfigured constitutional doctrine after moving from exercising constitutional power to challenging its exercise by others.

Who Holds the Constituent Power

First, citing Hungarian scholarship, the petitioners argue that the constitutional amending power is a distinct power from the constituent power. They conceptualize the constitutional amending power as a legally limited power with its own material scope. This departs from Fidesz’s earlier treatment of constitutional amendment as an exercise of constituent power, under which compliance with the formal constitutional requirements was sufficient to produce a valid amendment. Each amendment adopted during its period in government presented Parliament as acting in that capacity, beginning with the formula: “Parliament, acting as the constituent power …”.

The Extent of the Procedural Review

Second, the petitioners maintain that self-classification does not determine the constitutional status of a legal instrument. The petitions argue that the Sixteenth and Seventeenth Amendments cannot qualify as genuine constitutional amendments merely because Parliament adopted them in that form. Their constitutional status depends on the nature of the rules they contain. Provisions terminating individual mandates as proposed without reforming the institutions to which those mandates belong back, according to the petitioners, the required normative constitutional character.

This argument directly contradicts the position taken by Fidesz when it adopted the Transitional Provisions of the Fundamental Law (TP FL). This legal instrument contained important elements of the emerging illiberalism and was strongly criticized. It was not a constitutional amendment but “part of the Fundamental Law” (as it declared itself) and entered into force together with the FL on 1 January 2012. Fidesz argued that this declaration – “part of the Fundamental Law” – and the adoption process – 2/3 parliamentary majority – were sufficient to establish its constitutional status. In Decision 45/2012, the still not yet fully compromised CC rejected that position: an instrument’s self-classification could not determine its place in the hierarchy of legal sources. The Court held that the instrument’s self-classification was insufficient, annulled the provisions that lacked genuinely transitional character, and required provisions intended to form “part of” the Fundamental Law to be incorporated into its text. The decision came in 2012, shortly after constitutional measures had restricted the Court’s review competence, increased the number of its judges, and changed the appointment process. At that point, the Court was still able to fight back.

To reach its conclusion, and keeping in mind that the constitutional context indicated that the TP FL is indeed part of the FL, the CC had to move beyond its existing doctrine. Review and potential annulment of provisions forming part of the constitution would thus have amounted to substantive constitutional review for which neither the constitution nor the CC has established any competence. That is why, in 2012, the CC took an innovative step, claiming that the TP FL, notwithstanding its self-classification and the adoption process, does not constitute part of the constitution because it comprises different types of norms and is not incorporated into the text of the FL. This classificatory move enabled the Court to scrutinize the substantive nature of the provisions and annul those it considered non-transitional while presenting the exercise as review of public-law validity rather than substantive review of the constitution. It is important to note here that the TP FL, including rules annulled in the CC’s Decision 45/2012, was subsequently incorporated into the FL through the harshly criticized Fourth Amendment to the FL (2013). That amendment, among others, expressly confined the CC’s review of constitutional amendments to procedural requirements, seeking to foreclose the possibility of substantive review that the Court had tentatively left open in response to repeated abusive amendments.

Decision 45/2012 created a difficulty for the governing Fidesz majority, which it overcame by incorporating the relevant provisions into the FL. Fidesz now relies on and further develops the reasoning used by the Court in that decision against its own TP FL. It seeks to place the constitutional challenge within procedural review, although determining the legal nature of the rules contained in a constitutional amendment requires an examination of their substantive characteristics. This weakness of the argument, of course, results from the review framework that Fidesz itself created through the Fourth Amendment: having confined the review of constitutional amendments to procedural requirements, it must now formulate its challenge to the new majority’s amendments within that limitation.

The Purpose of the Amendments

Third, the petitioners address the purpose of restoring the rule of law selectively. They invoke this purpose in relation to the Sixteenth Amendment, although that amendment does not expressly identify rule-of-law restoration as its objective. They do not give the Seventeenth Amendment’s expressly stated restoration purpose a comparable interpretative role. Article R) requires the Fundamental Law to be interpreted in accordance with its purposes. The Seventeenth Amendment states its purpose in its text, and its legislative materials elaborate upon it. Taking that purpose into account would have placed the challenged provisions within the broader project of constitutional reconstruction. It would also have supplied a legitimate objective against which their character as allegedly individualized public-law decisions could be assessed. The petitioners avoid this contextual analysis, which reveals the selectivity of their reasoning.

Selectivity of Legal Sources

Fourth, the petitioners display the same selectivity in their use of legal authorities. They rely on CC decisions adopted before the FL entered into force, although Fidesz itself used the Fourth Amendment to declare that decisions delivered before 1 January 2012 had lost their force. This is still doctrinally permissible under Decision 13/2013, but only one petition expressly relies on that methodology. The significance lies in Fidesz’s extensive use of doctrinal propositions originating in that jurisprudence once they become useful for constraining its successors.

They also invoke supranational and international hard and soft law concerning judicial independence and the constitutional position of the head of state – standards to which Fidesz attached little significance during its sixteen years in power. The authorities cited include Baka v Hungary, which arose from the premature termination of András Baka’s mandate as the President of the then Supreme Court under the Fidesz government and resulted in findings that Hungary had violated the European Convention on Human Rights.

Their selection of international sources is also temporally selective. The petitions cite numerous Venice Commission opinions but do not engage with its recent opinion on Poland and its Updated Rule of Law Checklist. Both recognize the particular challenges of restoring the rule of law, including within the judiciary, and provide a directly relevant framework for evaluating measures affecting judicial officeholders. The petitioners’ silence on these recent sources allows them to invoke European standards without confronting their application to democratic reconstruction – which they challenge in these petitions.

Preliminary Reference Proceeding

Lastly, the petitioners also request preliminary references to the Court of Justice of the European Union. This is significant in the Hungarian context, where the captured Constitutional Court has so far declined to initiate it, even in cases involving constitutional identity issues, which usually prompted other constitutional courts to enter into direct judicial dialogue with the CJEU. The petitions now ask the Court to seek an interpretation of EU values, particularly democracy, the rule of law, and legality.

Doctrine and Politics: Who Serves Whom?

The case reveals the positional character of constitutional doctrine: its content changes with the political actor’s relationship to constitutional power. After losing constitutional power, Fidesz invokes a restricted conception of the constitutional amending power, earlier Constitutional Court reasoning, European standards, and judicial dialogue with the CJEU as constraints on democratic reconstruction, repurposing authorities previously used against its own autocratization. The petitions thus document a legal backlash against democratic front-sliding: doctrine and standards used to obstruct and criticize Fidesz’s autocratization are reworked by Fidesz to obstruct the dismantling of the resulting autocratic system.

The post Constitutional Politics in Action – Part I appeared first on Verfassungsblog.

Am 1. Januar dieses Jahres ist das Wehrdienst-Modernisierungsgesetz in Kraft getreten. Es hat den „Neuen Wehrdienst“ eingeführt. Die Bundeswehr versucht, den nun für erforderlich gehaltenen Personalaufwuchs über Freiwillige zu bewerkstelligen. Können nicht genügend Freiwillige gewonnen werden, sollen im Losverfahren Wehrpflichtige für Dienstverpflichtungen ausgewählt werden. Für Diskussionen sorgte Anfang des Jahres nicht nur die Wehrpflicht als solche, sondern auch ein Randaspekt der Neuregelung. Es stellte sich überraschenderweise heraus, dass Wehrpflichtige nunmehr bei Auslandsaufenthalten, die länger als drei Monate dauern, einer Genehmigung bedurften. Das konnte doch nicht sein! Das Bundesministerium der Verteidigung löste das Problem pragmatisch, indem es in einer Allgemeinverfügung die betroffenen Personen pauschal von der Genehmigungspflicht ausnahm. Die Rechtmäßigkeit dieser Maßnahme wurde bald bezweifelt. Zur Bereinigung der Lage hat die Bundesregierung eine Änderung des Wehrpflichtgesetzes auf den Weg gebracht. Sie befindet sich im Entwurf für das Reservestärkungsgesetz, den das Bundeskabinett am 1. Juli 2026 beschlossen hat. Das eigentliche rechtliche Problem betrifft aber gar nicht jene Allgemeinverfügung, sondern die zugrunde liegende Regelung im Wehrpflichtgesetz. Sie ist verfassungswidrig. Das muss bei den anstehenden Beratungen des Reservestärkungsgesetzes im Bundestag berücksichtigt werden.

Rechtlicher Hintergrund

Die fragliche Reiseregelung findet sich in § 3 Abs. 2 Satz 5 Wehrpflichtgesetz (im Folgenden: WPflG). Sie ist nicht neu, nur galt sie bislang ausschließlich für den Spannungs- und Verteidigungsfall. Dass sie mit dem Wehrdienst-Modernisierungsgesetz reaktiviert wurde, beruht offenbar auf einem Versehen des Gesetzgebers. Das Versehen hängt mit der Systematik des Wehrpflichtgesetzes zusammen. Es unterscheidet zwischen Regelungen, die gewöhnlich gelten, und solchen, die nur im Spannungs- und Verteidigungsfall gelten. Die „Abschaffung“ des Grundwehrdienstes im Jahr 2011 bestand rechtstechnisch darin, dass die Geltung sämtlicher Vorschriften des Wehrpflichtgesetzes, die die Erfüllung der Wehrpflicht betreffen (§§ 3-53), auf den Spannungs- und Verteidigungsfall beschränkt wurde (§ 2). Mit dem Wehrdienst-Modernisierungsgesetz hat der Gesetzgeber § 2 WPflG nun so gefasst, dass manche Bestimmungen auch außerhalb des Spannungs- und Verteidigungsfalls gelten, also jetzt. Im Wesentlichen handelt es sich um die Vorschriften zur Wehrerfassung. Daneben wurde die neue Bedarfswehrpflicht eingeführt (§ 2a).

Die mit § 3 Abs. 2 WPflG verbundene Beschränkung der Reisefreiheit ist eine Maßnahme der vorgezogenen Wehrüberwachung. Warum sie gelten soll, wenn – so wie derzeit – kein Wehrdienst geleistet werden muss (und die eigentliche Vorschrift zur Wehrüberwachung, § 24 WPflG, nur im Spannungs- und Verteidigungsfall gilt), ist nicht ersichtlich. Der Gesetzgeber hat dies offensichtlich übersehen. Insofern ist es verständlich, dass sich das Bundesministerium der Verteidigung um eine Korrektur bemüht. Freilich ist der zunächst eingeschlagene Weg nicht der richtige. Das Ministerium ordnete am 9. April 2026 mittels Allgemeinverfügung an, dass alle Personen, die der Verpflichtung des § 3 Abs. 2 WPflG unterfallen, „allgemein von dieser Genehmigungspflicht ausgenommen“ werden. Die Entscheidung wurde auf § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG gestützt. Nach dieser Norm kann das Bundesministerium der Verteidigung Ausnahmen von der Genehmigungspflicht zulassen. Zu einer Aufhebung der Genehmigungspflicht, worauf die Allgemeinverfügung hinausläuft, ermächtigt die Norm jedoch nicht. Dies haben rechtswissenschaftliche Stellungnahmen gezeigt (u. a. hier und hier); der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages hat sich vorsichtig angeschlossen. Der Gesetzgeber muss die Lage bereinigen. Insofern ist es zu begrüßen, wenn Art. 2 des geplanten Reservestärkungsgesetzes die Reiseregelung des § 3 Abs. 2 WPflG auf den Spannungs- und Verteidigungsfall beschränkt.

Bis dahin bleibt es aber bei dem rechtswidrigen Zustand, dass ein Ministerium ein Gesetz für nicht anwendbar erklärt hat. Nun gut – wo kein Kläger, da keine Richterin. Alle haben sich mit den Umständen arrangiert. Aber es gibt ein Problem, das bislang offensichtlich übersehen wurde. Es betrifft nicht die Vereinbarkeit der Allgemeinverfügung des Ministeriums mit § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG, sondern diese Norm selbst. Sie sagt weder über die Form noch über den Inhalt der zuzulassenden Ausnahmen Näheres aus. Wie sich bei genauerer Betrachtung zeigt, entspricht dies nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Das Gleiche gilt im Übrigen für die gleichlautende Norm des § 23 Abs. 4 Satz 5 des Zivildienstgesetzes.

Entwicklung der einschlägigen Normen und Staatspraxis

Mit dem 3. Gesetz zur Änderung des WPflG vom 26.3.1965 (BGBl. I, 162) wurde in § 3 Abs. 1a WPflG für Wehrpflichtige eines aufgerufenen Geburtsjahrgangs eine Pflicht zur Genehmigung längerer Auslandsaufenthalte eingeführt. Die Genehmigung erteilte das Kreiswehrersatzamt. Der Bundesminister der Verteidigung konnte „Ausnahmen zulassen“. Das Änderungsgesetz vom 3.9.1969 (BGBl. I, 1567) brachte die heute geltende Regelung, wonach das Ministerium „Ausnahmen von der Genehmigungspflicht“ zulassen kann. Bei unbefangener Betrachtung zielte die Ursprungsfassung von 1965 auf Einzelfallentscheidungen der Kreiswehrersatzämter. Diese Ämter – heute: Karrierecenter – hätten mit Zustimmung des Bundesministers der Verteidigung Genehmigungen erteilen können, obwohl gesetzliche Voraussetzungen nicht vorlagen. Es würde sich nach verwaltungsrechtlicher Terminologie um einen Dispens handeln. Aber die Ursprungsfassung des § 3 Abs. 2 WPflG statuierte keinerlei Erteilungsvoraussetzungen. Eine „ausnahmsweise“ Genehmigungserteilung macht dann keinen Sinn. Der Ausnahme fehlte die Regel. Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung wurden erst mit der Änderung von 1969 aufgenommen: Der Wehrpflichtige darf nicht für eine Einberufung zum Wehrdienst anstehen oder es liegt eine besondere Härte vor. Ausnahmen hätten damit einen Bezugspunkt. Aber mit der Änderung wurde die Zulassung von Ausnahmen ausdrücklich auf die Genehmigungspflicht als solche bezogen. Es kann also nicht etwa ausnahmsweise im Einzelfall eine Genehmigung erteilt werden, sondern bestimmte Personen sollen gar nicht erst eine Genehmigung benötigen, um ins Ausland reisen zu können. Die Regelung muss so verstanden werden, dass sie das Ministerium dazu ermächtigt, auf abstrakt-generelle Weise Ausnahmen von der gesetzlichen Genehmigungspflicht festzulegen.

Die Staatspraxis entsprach dieser Interpretation. Das Bundesministerium der Verteidigung hat durch Bekanntmachungen die Ausnahmen bestimmt. Die erste Bekanntmachung stammt vom 28.4.1965 (VMBl. 1965, 245). Ausnahmen galten demnach etwa für Wehrpflichtige, bei denen eine zwingende Wehrdienstausnahme nach dem WPflG vorliegt. Eine weitere Bekanntmachung stammt vom 24.8.1978 (VMBl. 1978, 257); darin fällt der Katalog der Ausnahmen etwas breiter aus.

Verfassungsrechtliche Anforderungen

Soweit ersichtlich, wurde die Verfassungskonformität des § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG bislang nie in Frage gestellt. Die Rechtsprechung hat sich stets ohne Vorbehalte auf die Norm bezogen. Sollte die Norm bestimmen, dass Ausnahmen von der Genehmigungspflicht in der Form der Rechtsverordnung festgelegt werden, wäre sie an Art. 80 Abs. 1 GG zu messen. § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG ermächtigt nicht ausdrücklich zum Erlass einer Rechtsverordnung. Das muss aber nicht ausschließen, dass die Regelung, zu der die Norm ermächtigt, in der Sache eine Rechtsverordnung ist. Dies hängt u. a. vom Begriff der Rechtsverordnung ab. Stellt man allein darauf ab, dass Rechtsverordnungen abstrakt-generelle Regelungen der Verwaltung sind, die Außenwirkung haben und die sich auf eine gesetzgeberische Ermächtigung stützen, dann handelt es sich bei der Entscheidung nach § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG um eine Rechtsverordnung. Aber für die Klassifikation einer Maßnahme als Rechtsverordnung sind gewisse förmliche Merkmale wie etwa die Bezeichnung der Maßnahme unverzichtbar. An entsprechenden Merkmalen fehlt es im Fall des § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG völlig. Die Norm ermächtigt deshalb nicht zum Erlass einer Rechtsverordnung. Art. 80 Abs. 1 GG ist nicht anwendbar.

Doch wenn die Norm nicht zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigt, wozu dann? Ohne die Regelung in § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG könnte das Bundesministerium der Verteidigung Ausnahmen nicht zulassen. Dies folgt aus dem Vorrang des Gesetzes. Mit § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG delegiert der Gesetzgeber Entscheidungsgewalt an das Ministerium. Es ist unklar, in welcher Form das Ministerium handelt, wenn es die delegierte Kompetenz wahrnimmt. An sich bleibt nur die Kategorie der Verwaltungsvorschrift: abstrakt-generelle Regelungen der Verwaltung, die weder Rechtsverordnung noch Satzung sind und die sich an den staatlichen Binnenbereich richten. Doch kommt den Ausnahmen nach § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG Außenwirkung zu. Sie betreffen unmittelbar die Reisefreiheit der Wehrpflichtigen, indem sie das gesetzliche Verbot, ohne Genehmigung ins Ausland zu reisen, aufheben.

Die verfassungsrechtliche Beurteilung von Verwaltungsvorschriften mit Außenwirkung ist umstritten. § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG führt damit in die „Grauzonen der Reglementierung“ (Hans Schneider), in denen sich unscharfe exekutive Regelungsformen wie Richtlinien, Empfehlungen, Leitsätze und Ähnliches tummeln – und eigentlich sogar durch diese Zone hindurch in das Dunkel exekutiver Eigenmacht. Dieses Formproblem hat im konkreten Fall eine praktische wie rechtsstaatlich relevante Seite. Die erwähnten Bekanntmachungen des Verteidigungsministeriums wurden lediglich im Bundesanzeiger sowie im Ministerialblatt veröffentlicht – und eben nicht im Gesetzes- und Verordnungsblatt, wie es für Rechtsverordnungen vorgesehen ist. Damit waren und sind sie für die Allgemeinheit gar nicht ohne Weiteres zugänglich. Ganz konkret: Ich musste sie für die Recherchen zu diesem Text per Fernleihe bestellen!

Zu dem Formproblem tritt das inhaltliche Problem, ob die Delegation als solche den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Denkbar ist es, hierbei auf die sogenannte Wesentlichkeitstheorie zurückzugreifen, die das Bundesverfassungsgericht entwickelt hat. Entscheidungen, die wesentlich für die Grundrechtsausübung oder sonst von grundlegender politischer Bedeutung für das Gemeinwesen sind, sind der Entscheidung durch den parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten. Es wäre dementsprechend mit Blick auf Art. 3 Abs. 2 WPflG zu fragen, ob die Frage der Ausnahmeerteilung wesentlich für die Grundrechtsausübung ist. Die Ausreisefreiheit ist durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützt (Elfes – BVerfGE 6, 32). Vermutlich kommt es darauf an, welche Bedeutung Auslandsreisen mit einer Dauer von über drei Monaten für die Lebensgestaltung der betroffenen Wehrpflichtigen haben. Auch wäre in Rechnung zu stellen, dass die Zulassung einer Ausnahme von der Genehmigungspflicht in Fällen, in denen vermutlich ohnehin meist die Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt sind, nicht sonderlich schwerwiegend ist. Demgegenüber wäre zu beachten, dass das Bundesverwaltungsgericht die Genehmigung nach Art. 3 Abs. 2 WPflG in ihrer Wirkung teilweise einer Wehrdienstausnahme gleichstellt und damit den Grundsatz der Wehrgerechtigkeit für einschlägig hält. Schließlich wäre zu diskutieren, ob § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG die erforderliche Bestimmtheit aufweist. Für die Annahme einer „unwesentlichen“ Angelegenheit dürfte wenig Raum sein; die Bedeutung der Wehrgerechtigkeit spricht meines Erachtens jedenfalls dafür, dass eine pauschale Delegation von Ausnahmen verboten ist.

Naheliegender ist gleichwohl, nicht auf den Parlamentsvorbehalt, sondern doch auf Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG abzustellen. Wenn die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung diesen Anforderungen genügen muss, dann auch die Ermächtigung zu einer Maßnahme, die inhaltlich die gleichen Eigenschaften wie eine Rechtsverordnung aufweist. Rechtstechnisch kann dies im Wege einer analogen Anwendung oder unter Rückgriff auf das in dieser Norm angelegte Prinzip geschehen. Wichtig ist, dass die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht primär von der Bedeutung einer Sachmaterie abhängen. Auf die „Wesentlichkeit“ der Materie kommt es also nicht an. Vielmehr soll Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vor jener Selbstentmachtung des Parlaments schützen, die die Verfassungspraxis der Weimarer Republik kennzeichnete. Das Erfordernis knüpft daran an, dass der Gesetzgeber etwas regelt, sich aber zugunsten der Verwaltung in der Regelungsdichte beschränkt. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ist insofern Ausdruck der Gewaltenteilung. Das Parlament darf sich seiner Verantwortung nicht dadurch entziehen, dass es Gesetzgebungsmacht ohne erkennbare Grenzen auf die Verwaltung überträgt. Die Bürger sollen aus der Ermächtigung vorhersehen können, wozu die Verwaltung ihnen gegenüber ermächtigt wird.

Eben dieser Aspekt greift im Falle des § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG. Die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG sind offensichtlich nicht erfüllt. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung werden in § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG nicht einmal erwähnt. Zwar legt das Bundesverfassungsgericht in diesem Zusammenhang keinen strengen Maßstab an. Es reicht aus, wenn sich der Umfang der Verordnungsermächtigung durch Auslegung ermitteln lässt. Aber für eine solche Auslegung hat § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG nichts zu bieten, außer vielleicht den unscharfen Begriff der Ausnahme selbst. Der Gesetzgeber begründet ein gesetzliches Verbot und stellt zugleich der Verwaltung frei, über die Reichweite des Verbots zu befinden. Dies entspricht nicht dem Grundsatz der Gewaltenteilung, so wie er in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG konkretisiert wird.

Verfassungswidrig – was nun?

3 Abs. 2 Satz 5 WPflG ist also verfassungswidrig. In der Norm manifestiert sich eine überholte Staatspraxis. Meines Erachtens gibt es zwei Möglichkeiten. Entweder ergänzt der Gesetzgeber selbst § 3 WPflG um Ausnahmen von der Pflicht zur Genehmigung längerer Auslandsaufenthalte. Der Gesetzgeber würde damit zeigen, wie wichtig ihm der Grundsatz der Wehrgerechtigkeit für die Gewährleistung einer demokratischen und rechtsstaatlich verankerten Landesverteidigung ist. Optimal wäre es, wenn die Regelung dabei in den sachlich einschlägigen § 24 WPflG, die Norm für die Wehrüberwachung, integriert würde. Oder der Gesetzgeber gestaltet § 3 Abs. 2 Satz 5 WPflG in eine ordnungsgemäße Rechtsverordnungsermächtigung um. Auch dann wäre aber der Grundsatz der Wehrgerechtigkeit in Rechnung zu stellen.

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