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Feed Titel: Wissenschaft - News und Hintergründe zu Wissen & Forschung | NZZ
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Feed Titel: Verfassungsblog
Die Pläne des Koalitionsausschusses, die Vergesellschaftung von Wohnraum auf Landesebene durch Bundesgesetz zu verbieten, sind medial breit behandelt worden. Auf diese Weise will die Bundesregierung die Berliner Initiative „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ endgültig stoppen und nach eigenen Angaben den privaten Wohnungsbau schützen. Damit wendet sich die SPD, also jene Partei, deren Vertreter sich im Parlamentarischen Rat dafür eingesetzt hatten, die Möglichkeit der Vergesellschaftung in Art. 15 GG in die Verfassung aufzunehmen, nicht nur wie bislang auf Landesebene gegen den Willen der Berlinerinnen und Berliner, sondern versucht nun auf Bundesebene, diesen aktiv zu verhindern.
Auf dem Verfassungsblog hat schon Timo Laven argumentiert, dass sich das Vorhaben nicht mit dem Grundgesetz vereinbaren lässt. Einen weiteren Beitrag legte Sebastian Lutz-Bachmann vor, in dem er sich ausführlich mit der Frage der Gesetzgebungskompetenzen befasste. Seinen Ausführungen zu Art. 72 Abs. 2 GG muss jedoch deutlich widersprochen werden.
In aller pauschalen Kürze trifft Lutz-Bachmann die implizite Feststellung, dass die im Land Berlin geplante Vergesellschaftung die Rechts- und Wirtschaftseinheit der Bundesrepublik gefährde. Dabei beweist schon die bloße Auflistung der Vergesellschaftung in Art. 72 Abs. 2 GG, dass eine Vergesellschaftung in einem Land nur ausnahmsweise die Rechts- oder Wirtschaftseinheit gefährdet – und dass dem Bund folglich die Kompetenz für ein pauschales Vergesellschaftungsverbot fehlt.
Die Frage der Vergesellschaftung ist gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG eine der konkurrierenden Gesetzgebung, die eine Ausnahme vom Grundsatz der Zuständigkeit der Länder aus Art. 70 Abs. 1 GG bildet. Nach Art. 72 Abs. 1 GG haben die Länder in diesem Bereich nur die Befugnis zur Gesetzgebung, solange der Bund selbst keine Gesetze erlassen hat. Dementsprechend plant die Koalition, die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes zu nutzen, um den Ländern die ihre abzuschneiden. Wieso ein solches bloßes Verhinderungsgesetz verfassungswidrig ist, diskutierte Timo Laven in seinem Beitrag.
Doch liegt im Falle des Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG eine besondere, eingeschränkte Form der konkurrierenden Gesetzgebung vor: Gemäß Art. 72 Abs. 2 GG hat der Bund für die dort geregelten Nummern des Katalogs in Art. 74 Abs. 1 GG, darunter dessen Nr. 15, nur „das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht“.
Der Rechtsbegriff der „Erforderlichkeit“ kann vom Bundesverfassungsgericht vollständig überprüft werden. Der Begriff ist an jenen der Erforderlichkeit aus der Verhältnismäßigkeitsprüfung angelehnt: Es dürfen somit keine landesrechtlichen Regelungen als gleich geeignetes Mittel in Betracht kommen (BVerfGE 106, 62/148ff.). Voraussetzung ist damit, dass die in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Schutzgüter ausschließlich durch Bundesgesetz gewahrt werden können (vgl. BVerfGE 111, 226/267). Eine enge Auslegung des Merkmals ergibt sich auch aus der Geschichte der Norm. Der bis 2006 geltende Art. 72 GG sah vor, dass sich die Erforderlichkeit, welche vom Bundesverfassungsgericht in seiner Altenpflegeentscheidung (BVerfGE 106, 62) streng ausgelegt wurde, auf alle Bereiche der konkurrierenden Gesetzgebung erstrecke. Aus dem Verständnis heraus, dass Bundesgesetze diese Anforderungen nur selten erfüllen konnten, wurde das Merkmal der Erforderlichkeit im Zuge der Föderalismusreform für über zwei Drittel der in Art. 74 Abs. 1 GG benannten Materie gestrichen. Das bedeutet jedoch zugleich: Für weniger als ein Drittel der Materie wurde die Voraussetzung der Erforderlichkeit bewusst beibehalten. Der Verfassungsgesetzgeber hat sich somit dazu entschieden, diese Restriktionen samt der bisherigen, strengen verfassungsrechtlichen Rechtsprechung für den Bund aufrechtzuerhalten.
Das geplante Bundesgesetz ist nach diesen Maßstäben nicht dazu erforderlich, im Bundesgebiet gleichwertige Lebensverhältnisse herzustellen. Es ist hierzu nicht einmal geeignet, sondern läuft ihnen sogar zuwider. Denn die Vergesellschaftung könnte in Berlin gerade dazu beitragen, gleichwertige Lebensverhältnisse herzustellen. Die Lebensverhältnisse, insbesondere die Wohnverhältnisse, sind nach derzeitiger Lage im Bundesgebiet nicht gleich: Während in Berlin Rekordpreise für Neuvermietungen aufgerufen werden, formulieren Kleinstädte in den neuen Bundesländern seit Jahrzehnten Rückbauziele von Wohnraum, um dem Leerstand entgegenzuwirken. Das nach Art. 72 Abs. 2 GG zu bewahrende bundesstaatliche Sozialgefüge (BVerfGE 106, 62/144) wird hiervon erheblich beeinträchtigt. Es ist gerade der Föderalismus, der an dieser Stelle für die Angleichung der Lebensverhältnisse zu sorgen gedenkt, indem er den Ländern die Möglichkeit gibt, für ihre unterschiedlichen Probleme jeweils angepasste Lösungen zu formulieren. Dass dies besonders für Wohnraum der Fall ist, wird im Mietrecht deutlich, wo der nach Art. 72 Abs. 1 GG kompetente Bundesgesetzgeber beispielsweise in § 556d Abs. 2 BGB den Ländern erlaubt, Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten durch Rechtsverordnung zu bestimmen, um dort die Entwicklung der Mietpreise zu bremsen. Eine Verhinderung der Vergesellschaftung hingegen würde die Lebensverhältnisse zunehmend ungleicher werden lassen.
Die Einheit der Wirtschaft hingegen ist dann betroffen, wenn es um „die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik durch bundeseinheitliche Rechtssetzung geht“ (BVerfGE 112, 226/248f.). Es muss sich hierbei um die institutionellen Voraussetzungen des Bundesstaats handeln und nicht um die Erreichung von materiell-politischen Zielen (BVerfGE 106, 62/145). Denn diese politischen Ziele sind im Grundsatz von den Ländern zu definieren. Der springende Punkt in der Abgrenzung zwischen materiell-politischen Zielen und institutionellen Voraussetzungen ist dabei folgender: Wenn der Bund eine von einem Land geplante Maßnahme lediglich aus (wirtschafts-)politischen Erwägungen ablehnt, dann ist dies eine materiell-politische Frage. Nur wenn mehrere Länder unterschiedliche Wirtschaftsgesetzgebung verfolgen, wenn die Befürchtung also gerade das Abweichen der Länder untereinander ist, welche die Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik gefährden soll, dann kann die Einheit der Wirtschaft im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG betroffen sein. Die Regelung der „Wirtschaftseinheit“ wurde in genau diesem Sinne aus dem alleinigen Grund wieder in den Absatz eingeführt, um eine bundeseinheitliche Berufsausbildung sicherzustellen (BVerfGE 106, 62/147f.): Es kommt nicht darauf an, welche Berufsausbildungsregeln die richtigen sind, sondern darauf, dass diese einheitlich sein müssen.
Dem Koalitionsausschuss geht es jedoch um materiell-politische Ziele und nicht um den Erhalt der institutionellen Einheit des Bundesstaats. Dies ergibt sich schon aus der Begründung im Ergebnispapier des Koalitionsausschusses. Den Ländern solle die Vergesellschaftung von Wohnraum pauschal verboten werden, um „den privaten Wohnungsbau nicht zu gefährden“. Als materielles Ergebnis soll das politische Ziel des Erhalts des privaten Wohnungsbaus erreicht werden. Dass die flächendeckende Vergesellschaftung von Wohnraum als Lösung des behaupteten Problems nicht erörtert wird, zeigt, dass das Ziel die Verhinderung von Vergesellschaftung ist und nicht die Einheitlichkeit im Bundesgebiet.
Da zudem in keinem anderen Bundesland eine Mehrheit für eine Vergesellschaftung absehbar ist, ändert sich für rationale Investoren auch nichts am Status quo. Dieser sieht seit 1949 in der Bundesrepublik die grundsätzliche Möglichkeit der Vergesellschaftung von Grund und Boden und damit dessen grundsätzliche Belastung durch Art. 15 GG vor (vgl. Ridder, Seite 137). Auf diese Weise ist Art. 15 GG bereits Teil der rechtlichen Rahmenbedingungen, deren Vorhersehbarkeit Lutz-Bachmanns vordringlichste Sorge ist. Die befürchtete rechtliche Veränderung wäre nicht die Anwendung des geltenden Verfassungsrechts, sondern deren Ausschluss durch Bundesgesetz.
Damit verbleibt die Sorge, dass Investoren künftig das Land Berlin meiden könnten. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, käme dabei allerdings die dem föderalen System zugrundeliegende Idee zum Tragen, dass den Ländern die Abwägung der Vor- und Nachteile ihrer Gesetzgebung und die Bewältigung der Folgen überlassen sei, soweit das gesetzgebende Land betroffen ist (vgl. BVerfGE 112, 226/248).
Zu beachten ist schließlich, dass Art. 15 GG nach seinem Sinn und Zweck mittelbar stets das Verschrecken von Investoren innewohnt. Der Vergesellschaftungsartikel sieht eine durch ihn zu schaffende Ordnung vor, in der bestimmte Bereiche des Wirtschaftslebens nicht mehr vom Privateigentum dominiert, sondern von der demokratischen Gesellschaft verwaltet werden. Wenn jede Anwendung des Art. 15 GG durch ein einzelnes Land zu einer Gefährdung der Wirtschaftseinheit im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG führen und so dem Bundesgesetzgeber seine Gesetzgebungskompetenz eröffnen würde, so wäre die Erwähnung der Vergesellschaftungskompetenz in diesem Absatz sinnlos. Denn dann würde faktisch immer ein Gleichlauf zu Art. 72 Abs. 1 GG bestehen. Da der Verfassungsgesetzgeber Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG jedoch in Art. 72 Abs. 2 GG aufgelistet hat, zeigt sich, dass er davon ausgegangen ist, dass die Bundeskompetenz grundsätzlich nicht durch Vergesellschaftungen auf Landesebene ausgelöst wird.
Die Rechtseinheit ist ebenso wenig gefährdet. Einem Bundesstaat ist eine gewisse Vielfalt des Rechts immanent. Die bloße Unterschiedlichkeit von Landesrecht führt daher nicht dazu, dass eine bundeseinheitliche Regelung erforderlich ist. Es muss nach dem Bundesverfassungsgericht eine Rechtszersplitterung zu befürchten sein, die sowohl für den Bund als auch die Länder eine nicht hinnehmbare Bedrohung des Erhalts einer funktionsfähigen Rechtsgemeinschaft bedeuten würde. Dabei muss es gerade die Unterschiedlichkeit des Gesetzesrechts sein, die dazu führt, dass die Rechtsgemeinschaft funktionsunfähig zu werden droht. Das BVerfG führt hier als denkbare Beispiele von Land zu Land grundlegend unterschiedliches Verfahrensrecht vor den Gerichten, welches den Rechtsweg zu den Bundesgerichten erschweren würde, oder unterschiedliche Personenstandsregelungen, wodurch Eheschließungen oder Scheidungen nicht gegenseitig anerkannt werden könnten, an (BVerfGE 106, 62/145f.). Wie durch eine Vergesellschaftung von Wohnraum in einzelnen Bundesländern eine solche Rechtszersplitterung entstünde, müsste der Bundesgesetzgeber darlegen, was ihm aber aller Voraussicht nach nicht gelingen wird.
Zwar widerspricht Art. 15 GG nach seiner Konzeption einer von Privateigentum getragenen Marktwirtschaft. Diese ist verfassungsrechtlich indes nicht zwingend vorgesehen (BVerfGE 4, 7/17f.). Es ist gerade der Art. 15 GG, der hinter dieser Einsicht steht. Eine Rechtszersplitterung im verfassungsrechtlichen Bereich kann nicht vorliegen, wenn ein Land einen schon immer in der Verfassung angelegten Artikel anwendet.
Der Gesetzesentwurf der Initiative „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ sieht vor, den betroffenen Wohnungsunternehmen das Eigentum an bestimmten Immobilien in einem einmaligen Akt zu entziehen und es an eine Anstalt öffentlichen Rechts zu übertragen. Der bloße Entzug des Eigentums steht einer Enteignung, wie sie im gesamten Bundesgebiet Normalität ist, gleich. Auch sind Anstalten öffentlichen Rechts als Eigentümerinnen von Immobilien der deutschen Rechtspraxis nicht fremd.
Letztlich gilt für die Rechtseinheit dasselbe Argument wie für die Wirtschaftseinheit: Wenn jede Anwendung des Art. 15 GG durch ein einzelnes Land zu einer Gefährdung der Rechtseinheit im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG führen und so dem Bundesgesetzgeber seine Gesetzgebungskompetenz eröffnen würde, so würde die Auflistung in Art. 72 Abs. 2 GG in die Leere führen. Es kann also nicht die Vergesellschaftung an sich sein, die die Rechtseinheit gefährdet.
Schließlich wäre das geplante Bundesgesetz nach der strengen Handhabung des Bundesverfassungsgerichts nicht erforderlich, um die Einheit im Falle einer unterstellten Gefährdung zu wahren. Denn hierfür müsste dargelegt werden, dass als milderes Mittel auch ein koordiniertes Vorgehen mehrerer Länder nicht zur Wahrung der institutionellen Einheit führen würde (BVerfGE 106, 62/150). Ein koordiniertes Vorgehen mehrerer Länder, die vom Mangel an bezahlbarem Wohnraum betroffen sind, würde aber eben hierzu führen, weil damit die Anwendung des Art. 15 GG zur verbreiteten Verfassungsrealität würde. Diese Verfassungsrealität wiederum würde Teil der neuen Rechts- und Wirtschaftseinheit der Bundesrepublik Deutschland, sodass diese nicht länger gefährdet wäre.
Unabhängig von alledem birgt eine weitere Rechtsprechungslinie des Bundesverfassungsgerichts die Gefahr, dass ein verfassungswidriger Zustand auf Jahre fortgeschrieben würde. Nach dieser würde auch ein verfassungswidriges Bundesgesetz die Sperrwirkung für Landesgesetze auslösen (BVerfGE 98, 265/318ff.; 157, 223/256 Rn. 88). Denn das BVerfG prüft bei der verfassungsgerichtlichen Kontrolle eines Landesgesetzes nicht inzident die Verfassungsmäßigkeit jenes Bundesgesetzes, das der Gesetzgebungskompetenz für das Land wegen Art. 72 GG im Wege stünde. Ein möglicherweise verfassungswidriges Bundesgesetz sperrt demnach trotzdem das ansonsten verfassungsmäßige Landesgesetz – solange es nicht in einem eigenen Verfahren für verfassungswidrig erklärt wurde (BVerfGE 98, 265/318). Somit gilt: Selbst ein verfassungswidriges Bundesgesetz entzöge dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz. Hierdurch würde das Landesgesetz seinerseits verfassungswidrig. Das Land könnte erst wieder gesetzgeberisch tätig werden, nachdem es das Bundesgesetz per abstrakter Normenkontrolle vom Verfassungsgericht für verfassungswidrig erklären ließe. Auch ein verfassungswidriges Gesetz könnte sich so als Sozialisierungsbremse auswirken.
Der hier beabsichtigte Fall könnte aber Raum bieten, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Die Entscheidung, in der das Bundesverfassungsgericht die Rechtsprechungslinie entwickelt hatte, betraf ein Bundesgesetz, das die Landeskompetenz sperrte und dessen materielle Verfassungsmäßigkeit in Frage stand. Eine mögliche Verfassungswidrigkeit aus anderen Gründen als der fehlenden Bundeskompetenz ist aber etwas anderes, als wenn der Bund von vornherein keine Kompetenz hätte und mit einem Gesetz, das gerade deswegen verfassungswidrig ist, nichts anderes bezweckt, als den eigentlich zuständigen Ländern ihre Kompetenz abzuschneiden. Hier läge ein Missbrauch des kompetenzrechtlichen Verfassungssystems durch den Bund so nahe, dass die Frage des kompetenten Gesetzgebers zum Schutz der Gesetzgebungskompetenz der Länder in der verfassungsgerichtlichen Prüfung des Landesgesetzes vollumfänglich geklärt werden sollte – einschließlich einer inzidenten Prüfung des Bundesgesetzes.
Diesen Fall hatte das Gericht bislang aber noch nicht zu entscheiden. Es bleibt jedoch zu hoffen, dass das Gericht hier auch nicht die Gelegenheit dazu bekommt. Denn schon aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten sollte der Bundestag dem Vorschlag der Koalition nicht folgen. Den Erlass eines verfassungswidrigen Gesetzes, aus dem Kalkül heraus, dass es seine politischen Ziele zunächst dennoch erreichen könnte, müssen verfassungstreue Abgeordnete der Koalitionsfraktionen verhindern.
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Weitgehend unbemerkt von der Öffentlichkeit hat der EU-Gesetzgeber mit der Verordnung (EU) 2026/1395 vom 17. Juni 2026 das Allgemeine Präferenzsystem (APS) der EU reformiert. Das APS ermöglicht bestimmten Entwicklungsländern, Waren zu geringeren Zollsätzen oder zollfrei in die EU zu importieren. Die neue Verordnung gilt ab dem 1. Januar 2027. Für Änderungen, die zunächst kleinteilig und technisch anmuten, haben sich die Verhandlungen ungewöhnlich lang hingezogen. Ein Kern des Streits: Der Vorschlag der Kommission von 2021 sah die Einführung einer Klausel vor, die die Gewährung von Vorzugszöllen daran knüpfen sollte, dass die „Verpflichtung des begünstigten Landes zur Rückübernahme eigener Staatsangehöriger“ erfüllt wird (COM(2021) 579 final, Art. 19 (1)(c)). Das APS sollte damit erstmals Teil des wachsenden Instrumentenkastens der EU im Bereich der Migrationspolitik werden – eine klare Zweckentfremdung, wie 52 zivilgesellschaftliche Organisationen in einem offenen Brief von 2023 befanden. Zuvor gelangte bereits ein wissenschaftliches Gutachten zu der Schlussfolgerung, dass die Einführung einer solchen Rückübernahmeklausel WTO-rechtswidrig wäre. Dessen ungeachtet wurde der Vorschlag der Kommission im Kern beibehalten. Den insgesamt 64 Entwicklungsländern (vgl. Verordnung (EU) 2026/1395, Anhang 1), auf die die neue Verordnung Anwendung findet, können Zollvergünstigungen zukünftig auch dann entzogen werden, wenn sie bei der Rücknahme ihrer sich „irregulär“ in der EU aufhaltenden Staatsangehörigen nicht hinreichend kooperieren. Das ist nicht nur entwicklungspolitisch fragwürdig, sondern verstößt auch gegen das Welthandelsrecht.
Das APS lässt sich nur vor dem Hintergrund des Welthandelsrechts verstehen. Das WTO-Recht fußt auf dem Grundsatz der Meistbegünstigung (Art. I:1 GATT): Handelsvorteile, die einem anderen WTO-Mitglied eingeräumt werden, sind auch allen anderen WTO-Mitgliedern zu gewähren. Zölle sind demnach grundsätzlich Meistbegünstigungszölle, die allen WTO-Mitgliedern gegenüber gleichermaßen anzuwenden sind (vgl. Tietje, in: Tietje/Nowrot, Internationales Wirtschaftsrecht, 3. Aufl., 2022, § 4 Rn. 53). Das WTO-Recht entbindet jedoch unter bestimmten Voraussetzungen von der Verpflichtung zur Gewährung von Meistbegünstigungszöllen. Von praktisch besonderer Bedeutung ist hierbei das Allgemeine Präferenzsystem der WTO. Es erlaubt den Industriestaaten unter den WTO-Mitgliedern, Zölle auf Produkte aus Entwicklungsländern zu erlassen oder zu reduzieren. Die Vorzugszölle werden einseitig gewährt, d.h., ohne dass die begünstigten Entwicklungsländer ihre Märkte im Gegenzug öffnen müssen. Neben der EU bieten unter anderem die USA, Japan, Kanada und Australien präferenzielle Zollbehandlungen an.
Die Ausnahme vom Meistbegünstigungsgrundsatz findet ihre Rechtfertigung hierbei in einem weiteren, grundlegenden Prinzip des Welthandelsrechts: der Sonder- und Vorzugsbehandlung von Entwicklungsländern. Das APS ist Ausdruck der engen Verzahnung von handels- und entwicklungspolitischen Zielen der Welthandelsordnung. Es geht um Solidarität. Indem der Marktzugang für Waren aus Entwicklungsländern erleichtert wird, so die Grundannahme, werden diese besser in den Weltmarkt eingebunden. Die präferenzielle Zollbehandlung für Waren aus Entwicklungsländern geht dabei auf Prinzipien zurück, die im Jahr 1968 von der Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD) in der Absicht entwickelt wurden, „a mutually acceptable system of generalized, non-reciprocal and non-discriminatory preferences which would be beneficial to the developing countries” zu etablieren (UNCTAD Resolution 21(II), 1968, Präambel-Abs. 4). 1971 verabschiedeten die Vertragsparteien des GATT 1947 eine Ausnahmeregelung, die es den entwickelten Ländern ermöglichte, Entwicklungsländern „generalised, non-reciprocal and non-discriminatory preferences“ zu gewähren (GATT, Waiver on Generalized System of Preferences, 25. Juni 1971). Der Waiver wurde 1979 durch die sog. Enabling Clause ersetzt, die bis heute die rechtliche Basis für die Sonder- und Vorzugsbehandlung von Entwicklungsländern bildet und ausdrücklich auch die Gewährung von Vorzugszöllen durch entwickelte Staaten auf Produkte aus Entwicklungsländern erlaubt.
Das allgemeine Präferenzsystem der EU wurde bereits 1971 etabliert. Es gewährte zunächst allen Entwicklungsländern der Gruppe 77, einem Zusammenschluss der Länder des globalen Südens, die gleiche Präferenzbehandlung, unabhängig von ihrem wirtschaftlichen Entwicklungsstand. In den 1990er Jahren begann die EU, zwischen Begünstigten zu differenzieren und die fortgeschrittensten Entwicklungsländer mit oberem mittlerem Einkommen auszuschließen. Das gegenwärtig bestehende EU-APS, das als Instrument der gemeinsamen Handelspolitik der EU auf Art. 207 AEUV gestützt und durch Verordnung (EU) 2026/1395 bestätigt wird (vgl. Art. 1 Abs. 2), setzt sich aus drei Programmbausteinen zusammen: einer Grundregelung (der sog. Standard-APS-Regelung) und zwei Sonderregelungen, nämlich der Everything but Arms-Initiative (EBA, „Alles außer Waffen“) und der APS-Plus-Sonderregelung.
Das Standard-APS ermöglicht für Länder mit niedrigem und unterem mittlerem Einkommen die teilweise oder vollständige Abschaffung von Zöllen auf etwa zwei Drittel der Zolltariflinien.
Die EBA, die 2001 begründet wurde, ist die am häufigsten in Anspruch genommene Regelung. Sie gewährt zollfreien und quotenfreien Marktzugang für alle Produkte außer Waffen und Munition, die aus am wenigsten entwickelten Ländern (Least Developed Countries, LDCs) stammen. Der LDC-Status eines Staates wird durch die Vereinten Nationen bestimmt. Gegenwärtig gelten 44 Staaten, davon 32 afrikanische Länder, als LDCs.
Die Sonderregelung für nachhaltige Entwicklung und verantwortungsvolle Staatsführung (APS+), die 1998 eingeführt wurde, gewährt Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen großzügigere Vorzugsbehandlungen, wenn diese bestimmte internationale Übereinkommen zu Arbeits- und Menschenrechten, Umwelt- und Klimaschutz sowie guter Regierungsführung ratifiziert und wirksam umgesetzt haben. Die Zahl der internationalen Abkommen wurde im reformierten EU-APS von 27 auf nunmehr 32 erhöht (vgl. Anhang VI).
Die Vereinbarkeit des EU-APS-Regimes hatte das WTO-Berufungsgremium im Jahr 2004 bestätigt (WTO, EC-Tariff Preferences App Body v. 7.4.2004, WT/DS246/AB/R). Demnach ist es insbesondere WTO-rechtskonform, die Gewährung des (vollen) Präferenzsatzes von der Einhaltung nichtwirtschaftlicher Kriterien abhängig zu machen und zwischen verschiedenen Entwicklungsgraden zu differenzieren. Bei Verstößen kann und darf die Gewährung der Vorteile einseitig ausgesetzt werden (vgl. Art. 23ff.). Maßgeblich ist jedoch die rechtliche Gestaltung im Einklang mit Abs. 3(c) der Enabling Clause, wonach Präferenzzollsysteme „shall […] be designed and, if necessary, modified, to respond positively to the development, financial and trade needs of developing countries“.
Die Funktion von allgemeinen Präferenzsystemen besteht somit darin, einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung von Entwicklungsländern zu leisten, indem zielgerichtet auf deren finanzielle und wirtschaftliche Bedürfnisse reagiert wird. Hingegen ist es nicht ihre Aufgabe, eigene politische Zielsetzungen der WTO-Mitglieder, die die Vorzugszölle gewähren, durchzusetzen oder Entwicklungsländer gar für mangelnde Kooperation oder die Nichteinhaltung anderweitiger völkerrechtlicher Verpflichtungen zu sanktionieren. Diese Abgrenzung ist zentral für die Beantwortung der Frage, ob die Rückübernahmeklausel den Anforderungen der Enabling Clause genügt.
Gemäß des neu eingeführten Art. 22 Abs. 3 VO (EU) 2026/1395 können im „Falle schwerwiegender und systematischer Mängel im Zusammenhang mit der internationalen Verpflichtung zur Rückübernahme eigener Staatsangehöriger eines begünstigten Landes […] die Präferenzregelungen […] für alle oder bestimmte Waren mit Ursprung in diesem begünstigten Land vorübergehend zurückgenommen werden, wenn die Kommission der Auffassung ist, dass die Kooperation bei der Rückübernahme […] unzureichend ist.“
Die Rückübernahmeklausel findet auf alle drei Programme des EU-APS Anwendung; für LDCs, die unter die EBA-Regelung fallen, gilt sie jedoch erst ab dem 1. Januar 2029 (Art. 22 Abs. 8).
Der Entscheidung der Kommission ist ein Verfahren vorgeschaltet, das an den Visakodex der EU anknüpft. Es soll sicherstellen, dass die Präferenzbehandlung erst ausgesetzt wird, nachdem bereits der sog. Visahebel aktiviert wurde und mindestens weitere 12 Monate versucht wurde, die Kooperation bei der Rückübernahme zu verbessern (Art. 22 Abs. 3).
Zusätzlich muss vorab geprüft werden, ob die Aussetzung der Präferenzbehandlung im Einzelfall „angesichts der sozioökonomischen Lage dieses Landes“ verhältnismäßig wäre (Art. 22 Abs. 4).
Ungeachtet dieser Verfahrensvorgaben bleibt aber die zentrale Frage, wem die Rückübernahmeklausel zugutekommen soll. Aus den Erwägungsgründen wird deutlich, dass die EU die Rücknahmeklausel als Instrument zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung in den Herkunftsländern verstanden wissen will. Demnach sei es
„für Herkunftsländer und Zielländer gleichermaßen von entscheidender Bedeutung, gemeinsame Herausforderungen anzugehen, etwa die Zusammenarbeit bei der Rückübernahme eigener Staatsangehöriger […].“ (Erwägungsgrund 31).
Ausdrücklich beruft sich die EU zur Begründung der Einführung der Rückübernahmeklausel auf die UN-Nachhaltigkeitsziele (SDGs), genauer: SDG 10, das unter dem Titel „Weniger Ungleichheiten“ steht. Weniger Ungleichheit soll demnach u.a. durch die Erleichterung einer „geordnete[n], sichere[n], reguläre[n] und verantwortungsvolle[n] Migration und Mobilität von Menschen […], unter anderem durch die Anwendung einer planvollen und gut gesteuerten Migrationspolitik“ (SDG 10.7) erreicht werden. Zum Umgang mit „irregulärer“ Migration macht SDG 10 hingegen keine Vorgaben. Nun wäre es im Umkehrschluss möglich, SDG 10.7 so zu verstehen, dass „irreguläre“ Migration erschwert werden soll, was gerade dem Interesse der Union entspricht. Jedoch trägt ein strengerer Umgang mit „irregulärer“ Migration wohl kaum zur Reduktion globaler Ungleichheiten bei, wie es das übergeordnete Ziel des SDG 10 vorgibt, und lässt sich daher auch nicht implizit in das Nachhaltigkeitsziel hineinlesen. Hingewiesen sei stattdessen darauf, dass auf Unterziel 10.7 sogleich die Vorgabe aus SDG 10.a folgt, „den Grundsatz der besonderen und differenzierten Behandlung der Entwicklungsländer, insbesondere der am wenigsten entwickelten Länder, im Einklang mit den Übereinkünften der Welthandelsorganisation“ zur Anwendung zu bringen.
Als zusätzliches Argument dafür, dass die Rückübernahmeverpflichtung einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung des Herkunftslandes leisten kann, führt die EU an, dass
„[d]urch die Migrationspolitik der Union […] die Verbesserung der nachhaltigen Wiedereingliederung und des Kapazitätsaufbaus in den Partnerländern unterstützt [wird], wodurch wiederum die lokale Entwicklung in diesen Ländern erheblich gestärkt werden kann.“ (Erwägungsgrund 32).
Auch dieses Argument vermag nicht zu überzeugen. Offensichtlich geht es der EU nicht darum, einen Brain Drain in Ländern des globalen Südens zu verhindern, nicht zuletzt, weil die EU als zunehmend überalterte Region selbst auf die Zuwanderung von gut ausgebildetem Fachpersonal angewiesen ist. Das Schlagwort der „irregulären“ Migration ist mittlerweile vielmehr diskursiv mit Assoziationen von Straffälligkeit, Sicherheitsrisiken und der Belastung von Sozialsystemen verknüpft. Es ist klar, dass es um Menschen geht, deren Bleiben in der EU politisch nicht gewollt ist. Die Begründung dafür, warum aber gerade ihre Rückkehr die nachhaltige Entwicklung in den Herkunftsländern positiv fördern soll, bleibt die EU schuldig.
Auch ein Auffangargument, wonach die jeweiligen Entwicklungsländer völkergewohnheits- und vertragsrechtlich zur Wiederaufnahme ihrer Staatsangehörigen verpflichtet seien (vgl. VO (EU) 2026/1395, Erwägungsgrund 31), verfängt nicht, wie Geraldo Vidigal treffend erläutert hat:
„There are limited grounds on which discrimination in GSP treatment can be based. By implication, a GSP cannot be a means to enforce every international obligation, customary or conventional, applicable between the administering country and a beneficiary country. Imposing compliance with international obligations, other than those that address the development, financial and trade needs of developing countries, as a condition for GSP participation or for receiving certain GSP benefits, is incompatible with Paragraph 3(c) of the Enabling Clause. Thus, even assuming that there is an ‘obligation to readmit’, this would not make withdrawal of GSP preferences a lawful means, under WTO law and the Enabling Clause, to enforce such an obligation.“ (Vidigal, Legal Opinion, Abs. 23).
Vor diesem Hintergrund ist kaum ersichtlich, wie die Rückübernahmeklausel aus Art. 22 mit der WTO-Ermächtigungsklausel vereinbar sein sollte.
Die Reform des EU-APS ist ein weiterer zweifelhafter Beleg dafür, wie die gemeinsame Handelspolitik in jüngerer Zeit instrumentalisiert wird, um innen- und sicherheitspolitische Ziele der EU zu erreichen. Dies geht zunehmend auch zulasten der primärrechtlich verankerten Ziele der EU, „die nachhaltige Entwicklung in Bezug auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt in den Entwicklungsländern“ und „die Integration aller Länder in die Weltwirtschaft“ zu fördern (Art. 21 Abs. 2 lit. d) und e) EUV). Selbstverständlich gehört Migration zu den Themenfeldern der nachhaltigen Entwicklung, wie SDG 10 belegt, und ist somit auch ein „fester Bestandteil der gemeinsamen Handelspolitik“ (EuGH, Gutachten 2/15, Rn. 147; sowie Art. 207 iVm Art. 205 iVm Art. 21 EUV). Der repressive, innenpolitische Fokus auf die Beendigung „irregulärer“ Zuwanderung ist jedoch gerade nicht dazu geeignet, einen Beitrag zur Erreichung der globalen Nachhaltigkeitsziele zu leisten. Mit der Reform des APS sendet die EU das falsche Signal an Länder des globalen Südens und verstärkt bestehende Entfremdungsprozesse. Dies steht im Widerspruch dazu, dass es in der gegenwärtigen geopolitischen Lage im ureigenen Interesse und ein erklärtes Ziel der EU ist, Partnerschaften mit Ländern des globalen Südens auf Augenhöhe auszubauen und zu vertiefen. Zugleich belegt die EU nunmehr auch im Bereich der Zollvorteile für Entwicklungsländer, dass sie es mit den welthandelsrechtlichen Regeln in der Praxis nicht mehr so genau nimmt. Anders als im Falle des umstrittenen Turnberry-Deals – einem eklatanten Verstoß der EU gegen den WTO-rechtlichen Meistbegünstigungsgrundsatz – kann sich die Union hier jedoch schlecht darauf zurückziehen, dass ihr ein übermächtiger und erratischer US-Präsident keine andere Wahl gelassen hat.
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On June 29, breaking with long-standing precedent, the United States Supreme Court ruled in Trump v Slaughter that a US president does not need cause to remove a Commissioner of the Federal Trade Commission. The Supreme Court’s decision puts the EU-US data transfer regime in peril. That regime rests on the assumption that the Federal Trade Commission supervises the handling of European personal data in the United States independently. After Trump v Slaughter, that assumption of independence no longer holds. While there are ways to fix this, the odds seem low.
How much administrative friction democracies impose on the transfer of their residents’ personal data to one another is a contemporary yardstick of the trust they place in each other’s commitment to the rule of law and fundamental rights. This friction is not a bureaucratic accident but a necessity: without it, data-related fundamental rights could simply be circumvented by moving that data abroad over the internet.
Measured against that yardstick, the European Union’s default posture toward the rest of the world is one of mistrust. European data protection law permits the transfer of personal data to third countries only under qualified conditions designed to ensure a level of protection essentially equivalent to that guaranteed within the Union. The gold standard among these conditions is a determination by the European Commission, through an administrative decision, that the third country “ensures an adequate level of protection” (Article 45 GDPR). Once such a decision is in place, data transfers require no further authorisation.
While other routes to lawful transfer exist (Articles 46, 47, and 49 GDPR), an adequacy decision under Article 45 GDPR is, by a wide margin, the administratively most simple and broadest basis for such transfers. Its practical significance is substantial: virtually every economic activity today involves the exchange of personal data – a fact particularly true for information intermediaries such as Alphabet, Meta, and X. Disruptions to such transfers thus carry economic stakes whose full extent is difficult to foresee.
This economic relevance generates immense political interest in facilitating data transfers from Europe to the United States with as little friction as possible. Reflecting these interests, the European Commission has now determined – three times – that the United States offers an adequate level of protection. Twice, in proceedings brought by the Austrian activist Max Schrems, the European Court of Justice annulled these decisions for failing to adequately address access to European data by US intelligence agencies (Schrems I, 2015 and Schrems II, 2020 – Edward Snowden sends his regards). Following intense negotiations and substantial improvements (for example General Court, Latombe, 2025, paras. 6-7) to the protection of European personal data against intelligence access in the US, the Commission determined again, in 2023, that the United States offered an adequate level of protection.
Unsurprisingly, this third decision turned out, again, to be highly contested. The Commission adopted it against the (non-binding) advice of the European Parliament, and much scholarly commentary (for example here) considers it unlawful from the outset, on the ground that the remaining scope of intelligence access is disproportionate and the available redress mechanisms too weak. The General Court, however, recently upheld the decision on the facts as they stood in 2023 (General Court, Latombe, 2025). These questions remain open for now, and may ultimately be resolved in the pending appeal before the ECJ or in other proceedings before that court.
Trump v Slaughter now adds a new and serious complication to this already long list of concerns. The issue has attracted considerable attention, ignited by Schrems’ NGO noyb. Blogs and law firms have since weighed in (for example, here, here, and here).
Under the current framework for EU-US data transfers, the FTC serves as the supervisory authority overseeing private entities’ handling of European personal data (EU-US Data Privacy Framework, 2023, paras. 58-64) – that is the functional equivalent to the European data protection authorities.
European law attaches great importance to the independence of data protection authorities. This principle is rooted in the European Treaties themselves (Article 16(2) TFEU and Article 8(3) of the Charter of Fundamental Rights) and reiterated in the GDPR (Article 52). The European Court of Justice, ruling on the insofar materially similar predecessor instrument to the GDPR, explicitly required supervisory authorities to be independent from government even where they supervise only the private sector rather than public bodies (Commission/Germany – Deutsche Kontrollstellen, 2011, para. 30). In the Court’s view, supervisory authorities can discharge their duty to protect data-related fundamental rights only if they act “objectively and impartially” – that is, free from any external, and in particular political, influence (ECJ, Deutsche Kontrollstellen, paras. 23–25).
Now, all of this applies directly only to European data protection authorities. However, an adequacy decision under Article 45 GDPR requires the third country, “by reason of its domestic law or international commitments,” to offer “a level of protection of fundamental rights and freedoms essentially equivalent to that guaranteed within the European Union” (ECJ, Schrems II, para. 94). To that end, the GDPR expressly instructs the Commission to consider the existence of an “independent” supervisory authority in the third country (Article 45(2)(b) GDPR). Against this background, such independence can only be understood as a substantive precondition for an adequacy decision.
Before Trump v Slaughter, the FTC seems to have satisfied this requirement. Under the FTC Act of 1914, a US President could remove FTC Commissioners only “for inefficiency, neglect of duty, or malfeasance in office” (15 U.S.C. § 41). Precedent had confirmed this restriction to be compatible with the US Constitution and suggested that it also shielded FTC Commissioners from presidential orders (US Supreme Court, Humphrey’s Executor v United States). In substance, this created an institutional arrangement comparable to the one the GDPR prescribes for European data protection authorities (cf. Article 52 on independence; Article 53(4) on protection against removal).
In Trump v Slaughter, the court divided along partisan lines to hold that a US president need not to show cause to remove an FTC Commissioner (the decision has drawn sharp criticism, for example here). This alone undermines the FTC’s independence measured by the European standard. The Court did not squarely decide whether the FTC remains independent from direct presidential orders, though its reasoning seems open to the view that the FTC must follow presidential instructions (cf. Trump v Slaughter, slip op. at 24–25). But even if that independence survives, the President’s newly confirmed power to remove Commissioners without cause forecloses any oversight remotely comparable to the European standard.
There may be a straightforward fix. Under the current adequacy framework, oversight of and redress against US intelligence agencies’ access to Europeans’ personal data is governed by a mere Executive Order of former President Biden (EO 14086). It establishes independent bodies and court-like review mechanisms. The compatibility of that arrangement with the European requirements for an adequacy decision is itself contested, among other things, because it is established by Executive Order rather than law. The General Court recently held that it is compatible, though that ruling is now on appeal to the ECJ (see above Latombe, on the law requirement paras. 64-82).
Accordingly, the US President could restore the FTC’s independence – or at least the independence of the part responsible for European data protection – by way of a comparable Executive Order. Under US law, such an order could bind the executive unless and until publicly repealed (possibly the construction would need to include the Attorney General, as is the case for the intelligence oversight, cf. US-EU Data Privacy Framework, 2023, para. 176; on such executive self-binding US Supreme Court, United States v Nixon, p. 683-84). This would place the FTC’s independence, from the European perspective, on the same footing as the notorious question of intelligence oversight. That footing is admittedly precarious – but it would at least avoid creating an entirely new vulnerability.
Of course, this solution presupposes good faith on both sides of the Atlantic – for the moment, there seems little of that. President Trump has already removed the Democratic members of the relevant intelligence oversight bodies, in what those members maintain was a violation of the very Executive Order meant to bind him. That dispute, too, is now under judicial review: a Court of Appeals has stayed proceedings pending the outcome in Slaughter. Yet Slaughter does not speak to this (Trump v Slaughter slip op. at 27-28) – self-binding executive norms raise no separation-of-powers issue of the kind at stake there.
Despite their differing traditions and approaches to data protection, the United States and the European Union have worked hard to keep personal data flowing across the Atlantic. With good faith, that effort has succeeded, and will likely continue to succeed. Without it, even minor and easily resolvable problems can trigger major disruption.
For now, the adequacy decision on the US remains in force. Yet the Commission is obliged to review it should circumstances materially change (Article 45(4) GDPR) – and changed they have. Judicial review, too, is announced. The next major disruption in EU-US relations may not be far off.
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Feed Titel: Wissenschaft - News und Hintergründe zu Wissen & Forschung | NZZ
Feed Titel: Vera Lengsfeld
Feed Titel: Verfassungsblog
Die Pläne des Koalitionsausschusses, die Vergesellschaftung von Wohnraum auf Landesebene durch Bundesgesetz zu verbieten, sind medial breit behandelt worden. Auf diese Weise will die Bundesregierung die Berliner Initiative „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ endgültig stoppen und nach eigenen Angaben den privaten Wohnungsbau schützen. Damit wendet sich die SPD, also jene Partei, deren Vertreter sich im Parlamentarischen Rat dafür eingesetzt hatten, die Möglichkeit der Vergesellschaftung in Art. 15 GG in die Verfassung aufzunehmen, nicht nur wie bislang auf Landesebene gegen den Willen der Berlinerinnen und Berliner, sondern versucht nun auf Bundesebene, diesen aktiv zu verhindern.
Auf dem Verfassungsblog hat schon Timo Laven argumentiert, dass sich das Vorhaben nicht mit dem Grundgesetz vereinbaren lässt. Einen weiteren Beitrag legte Sebastian Lutz-Bachmann vor, in dem er sich ausführlich mit der Frage der Gesetzgebungskompetenzen befasste. Seinen Ausführungen zu Art. 72 Abs. 2 GG muss jedoch deutlich widersprochen werden.
In aller pauschalen Kürze trifft Lutz-Bachmann die implizite Feststellung, dass die im Land Berlin geplante Vergesellschaftung die Rechts- und Wirtschaftseinheit der Bundesrepublik gefährde. Dabei beweist schon die bloße Auflistung der Vergesellschaftung in Art. 72 Abs. 2 GG, dass eine Vergesellschaftung in einem Land nur ausnahmsweise die Rechts- oder Wirtschaftseinheit gefährdet – und dass dem Bund folglich die Kompetenz für ein pauschales Vergesellschaftungsverbot fehlt.
Die Frage der Vergesellschaftung ist gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG eine der konkurrierenden Gesetzgebung, die eine Ausnahme vom Grundsatz der Zuständigkeit der Länder aus Art. 70 Abs. 1 GG bildet. Nach Art. 72 Abs. 1 GG haben die Länder in diesem Bereich nur die Befugnis zur Gesetzgebung, solange der Bund selbst keine Gesetze erlassen hat. Dementsprechend plant die Koalition, die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes zu nutzen, um den Ländern die ihre abzuschneiden. Wieso ein solches bloßes Verhinderungsgesetz verfassungswidrig ist, diskutierte Timo Laven in seinem Beitrag.
Doch liegt im Falle des Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG eine besondere, eingeschränkte Form der konkurrierenden Gesetzgebung vor: Gemäß Art. 72 Abs. 2 GG hat der Bund für die dort geregelten Nummern des Katalogs in Art. 74 Abs. 1 GG, darunter dessen Nr. 15, nur „das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht“.
Der Rechtsbegriff der „Erforderlichkeit“ kann vom Bundesverfassungsgericht vollständig überprüft werden. Der Begriff ist an jenen der Erforderlichkeit aus der Verhältnismäßigkeitsprüfung angelehnt: Es dürfen somit keine landesrechtlichen Regelungen als gleich geeignetes Mittel in Betracht kommen (BVerfGE 106, 62/148ff.). Voraussetzung ist damit, dass die in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Schutzgüter ausschließlich durch Bundesgesetz gewahrt werden können (vgl. BVerfGE 111, 226/267). Eine enge Auslegung des Merkmals ergibt sich auch aus der Geschichte der Norm. Der bis 2006 geltende Art. 72 GG sah vor, dass sich die Erforderlichkeit, welche vom Bundesverfassungsgericht in seiner Altenpflegeentscheidung (BVerfGE 106, 62) streng ausgelegt wurde, auf alle Bereiche der konkurrierenden Gesetzgebung erstrecke. Aus dem Verständnis heraus, dass Bundesgesetze diese Anforderungen nur selten erfüllen konnten, wurde das Merkmal der Erforderlichkeit im Zuge der Föderalismusreform für über zwei Drittel der in Art. 74 Abs. 1 GG benannten Materie gestrichen. Das bedeutet jedoch zugleich: Für weniger als ein Drittel der Materie wurde die Voraussetzung der Erforderlichkeit bewusst beibehalten. Der Verfassungsgesetzgeber hat sich somit dazu entschieden, diese Restriktionen samt der bisherigen, strengen verfassungsrechtlichen Rechtsprechung für den Bund aufrechtzuerhalten.
Das geplante Bundesgesetz ist nach diesen Maßstäben nicht dazu erforderlich, im Bundesgebiet gleichwertige Lebensverhältnisse herzustellen. Es ist hierzu nicht einmal geeignet, sondern läuft ihnen sogar zuwider. Denn die Vergesellschaftung könnte in Berlin gerade dazu beitragen, gleichwertige Lebensverhältnisse herzustellen. Die Lebensverhältnisse, insbesondere die Wohnverhältnisse, sind nach derzeitiger Lage im Bundesgebiet nicht gleich: Während in Berlin Rekordpreise für Neuvermietungen aufgerufen werden, formulieren Kleinstädte in den neuen Bundesländern seit Jahrzehnten Rückbauziele von Wohnraum, um dem Leerstand entgegenzuwirken. Das nach Art. 72 Abs. 2 GG zu bewahrende bundesstaatliche Sozialgefüge (BVerfGE 106, 62/144) wird hiervon erheblich beeinträchtigt. Es ist gerade der Föderalismus, der an dieser Stelle für die Angleichung der Lebensverhältnisse zu sorgen gedenkt, indem er den Ländern die Möglichkeit gibt, für ihre unterschiedlichen Probleme jeweils angepasste Lösungen zu formulieren. Dass dies besonders für Wohnraum der Fall ist, wird im Mietrecht deutlich, wo der nach Art. 72 Abs. 1 GG kompetente Bundesgesetzgeber beispielsweise in § 556d Abs. 2 BGB den Ländern erlaubt, Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten durch Rechtsverordnung zu bestimmen, um dort die Entwicklung der Mietpreise zu bremsen. Eine Verhinderung der Vergesellschaftung hingegen würde die Lebensverhältnisse zunehmend ungleicher werden lassen.
Die Einheit der Wirtschaft hingegen ist dann betroffen, wenn es um „die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik durch bundeseinheitliche Rechtssetzung geht“ (BVerfGE 112, 226/248f.). Es muss sich hierbei um die institutionellen Voraussetzungen des Bundesstaats handeln und nicht um die Erreichung von materiell-politischen Zielen (BVerfGE 106, 62/145). Denn diese politischen Ziele sind im Grundsatz von den Ländern zu definieren. Der springende Punkt in der Abgrenzung zwischen materiell-politischen Zielen und institutionellen Voraussetzungen ist dabei folgender: Wenn der Bund eine von einem Land geplante Maßnahme lediglich aus (wirtschafts-)politischen Erwägungen ablehnt, dann ist dies eine materiell-politische Frage. Nur wenn mehrere Länder unterschiedliche Wirtschaftsgesetzgebung verfolgen, wenn die Befürchtung also gerade das Abweichen der Länder untereinander ist, welche die Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik gefährden soll, dann kann die Einheit der Wirtschaft im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG betroffen sein. Die Regelung der „Wirtschaftseinheit“ wurde in genau diesem Sinne aus dem alleinigen Grund wieder in den Absatz eingeführt, um eine bundeseinheitliche Berufsausbildung sicherzustellen (BVerfGE 106, 62/147f.): Es kommt nicht darauf an, welche Berufsausbildungsregeln die richtigen sind, sondern darauf, dass diese einheitlich sein müssen.
Dem Koalitionsausschuss geht es jedoch um materiell-politische Ziele und nicht um den Erhalt der institutionellen Einheit des Bundesstaats. Dies ergibt sich schon aus der Begründung im Ergebnispapier des Koalitionsausschusses. Den Ländern solle die Vergesellschaftung von Wohnraum pauschal verboten werden, um „den privaten Wohnungsbau nicht zu gefährden“. Als materielles Ergebnis soll das politische Ziel des Erhalts des privaten Wohnungsbaus erreicht werden. Dass die flächendeckende Vergesellschaftung von Wohnraum als Lösung des behaupteten Problems nicht erörtert wird, zeigt, dass das Ziel die Verhinderung von Vergesellschaftung ist und nicht die Einheitlichkeit im Bundesgebiet.
Da zudem in keinem anderen Bundesland eine Mehrheit für eine Vergesellschaftung absehbar ist, ändert sich für rationale Investoren auch nichts am Status quo. Dieser sieht seit 1949 in der Bundesrepublik die grundsätzliche Möglichkeit der Vergesellschaftung von Grund und Boden und damit dessen grundsätzliche Belastung durch Art. 15 GG vor (vgl. Ridder, Seite 137). Auf diese Weise ist Art. 15 GG bereits Teil der rechtlichen Rahmenbedingungen, deren Vorhersehbarkeit Lutz-Bachmanns vordringlichste Sorge ist. Die befürchtete rechtliche Veränderung wäre nicht die Anwendung des geltenden Verfassungsrechts, sondern deren Ausschluss durch Bundesgesetz.
Damit verbleibt die Sorge, dass Investoren künftig das Land Berlin meiden könnten. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, käme dabei allerdings die dem föderalen System zugrundeliegende Idee zum Tragen, dass den Ländern die Abwägung der Vor- und Nachteile ihrer Gesetzgebung und die Bewältigung der Folgen überlassen sei, soweit das gesetzgebende Land betroffen ist (vgl. BVerfGE 112, 226/248).
Zu beachten ist schließlich, dass Art. 15 GG nach seinem Sinn und Zweck mittelbar stets das Verschrecken von Investoren innewohnt. Der Vergesellschaftungsartikel sieht eine durch ihn zu schaffende Ordnung vor, in der bestimmte Bereiche des Wirtschaftslebens nicht mehr vom Privateigentum dominiert, sondern von der demokratischen Gesellschaft verwaltet werden. Wenn jede Anwendung des Art. 15 GG durch ein einzelnes Land zu einer Gefährdung der Wirtschaftseinheit im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG führen und so dem Bundesgesetzgeber seine Gesetzgebungskompetenz eröffnen würde, so wäre die Erwähnung der Vergesellschaftungskompetenz in diesem Absatz sinnlos. Denn dann würde faktisch immer ein Gleichlauf zu Art. 72 Abs. 1 GG bestehen. Da der Verfassungsgesetzgeber Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG jedoch in Art. 72 Abs. 2 GG aufgelistet hat, zeigt sich, dass er davon ausgegangen ist, dass die Bundeskompetenz grundsätzlich nicht durch Vergesellschaftungen auf Landesebene ausgelöst wird.
Die Rechtseinheit ist ebenso wenig gefährdet. Einem Bundesstaat ist eine gewisse Vielfalt des Rechts immanent. Die bloße Unterschiedlichkeit von Landesrecht führt daher nicht dazu, dass eine bundeseinheitliche Regelung erforderlich ist. Es muss nach dem Bundesverfassungsgericht eine Rechtszersplitterung zu befürchten sein, die sowohl für den Bund als auch die Länder eine nicht hinnehmbare Bedrohung des Erhalts einer funktionsfähigen Rechtsgemeinschaft bedeuten würde. Dabei muss es gerade die Unterschiedlichkeit des Gesetzesrechts sein, die dazu führt, dass die Rechtsgemeinschaft funktionsunfähig zu werden droht. Das BVerfG führt hier als denkbare Beispiele von Land zu Land grundlegend unterschiedliches Verfahrensrecht vor den Gerichten, welches den Rechtsweg zu den Bundesgerichten erschweren würde, oder unterschiedliche Personenstandsregelungen, wodurch Eheschließungen oder Scheidungen nicht gegenseitig anerkannt werden könnten, an (BVerfGE 106, 62/145f.). Wie durch eine Vergesellschaftung von Wohnraum in einzelnen Bundesländern eine solche Rechtszersplitterung entstünde, müsste der Bundesgesetzgeber darlegen, was ihm aber aller Voraussicht nach nicht gelingen wird.
Zwar widerspricht Art. 15 GG nach seiner Konzeption einer von Privateigentum getragenen Marktwirtschaft. Diese ist verfassungsrechtlich indes nicht zwingend vorgesehen (BVerfGE 4, 7/17f.). Es ist gerade der Art. 15 GG, der hinter dieser Einsicht steht. Eine Rechtszersplitterung im verfassungsrechtlichen Bereich kann nicht vorliegen, wenn ein Land einen schon immer in der Verfassung angelegten Artikel anwendet.
Der Gesetzesentwurf der Initiative „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ sieht vor, den betroffenen Wohnungsunternehmen das Eigentum an bestimmten Immobilien in einem einmaligen Akt zu entziehen und es an eine Anstalt öffentlichen Rechts zu übertragen. Der bloße Entzug des Eigentums steht einer Enteignung, wie sie im gesamten Bundesgebiet Normalität ist, gleich. Auch sind Anstalten öffentlichen Rechts als Eigentümerinnen von Immobilien der deutschen Rechtspraxis nicht fremd.
Letztlich gilt für die Rechtseinheit dasselbe Argument wie für die Wirtschaftseinheit: Wenn jede Anwendung des Art. 15 GG durch ein einzelnes Land zu einer Gefährdung der Rechtseinheit im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG führen und so dem Bundesgesetzgeber seine Gesetzgebungskompetenz eröffnen würde, so würde die Auflistung in Art. 72 Abs. 2 GG in die Leere führen. Es kann also nicht die Vergesellschaftung an sich sein, die die Rechtseinheit gefährdet.
Schließlich wäre das geplante Bundesgesetz nach der strengen Handhabung des Bundesverfassungsgerichts nicht erforderlich, um die Einheit im Falle einer unterstellten Gefährdung zu wahren. Denn hierfür müsste dargelegt werden, dass als milderes Mittel auch ein koordiniertes Vorgehen mehrerer Länder nicht zur Wahrung der institutionellen Einheit führen würde (BVerfGE 106, 62/150). Ein koordiniertes Vorgehen mehrerer Länder, die vom Mangel an bezahlbarem Wohnraum betroffen sind, würde aber eben hierzu führen, weil damit die Anwendung des Art. 15 GG zur verbreiteten Verfassungsrealität würde. Diese Verfassungsrealität wiederum würde Teil der neuen Rechts- und Wirtschaftseinheit der Bundesrepublik Deutschland, sodass diese nicht länger gefährdet wäre.
Unabhängig von alledem birgt eine weitere Rechtsprechungslinie des Bundesverfassungsgerichts die Gefahr, dass ein verfassungswidriger Zustand auf Jahre fortgeschrieben würde. Nach dieser würde auch ein verfassungswidriges Bundesgesetz die Sperrwirkung für Landesgesetze auslösen (BVerfGE 98, 265/318ff.; 157, 223/256 Rn. 88). Denn das BVerfG prüft bei der verfassungsgerichtlichen Kontrolle eines Landesgesetzes nicht inzident die Verfassungsmäßigkeit jenes Bundesgesetzes, das der Gesetzgebungskompetenz für das Land wegen Art. 72 GG im Wege stünde. Ein möglicherweise verfassungswidriges Bundesgesetz sperrt demnach trotzdem das ansonsten verfassungsmäßige Landesgesetz – solange es nicht in einem eigenen Verfahren für verfassungswidrig erklärt wurde (BVerfGE 98, 265/318). Somit gilt: Selbst ein verfassungswidriges Bundesgesetz entzöge dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz. Hierdurch würde das Landesgesetz seinerseits verfassungswidrig. Das Land könnte erst wieder gesetzgeberisch tätig werden, nachdem es das Bundesgesetz per abstrakter Normenkontrolle vom Verfassungsgericht für verfassungswidrig erklären ließe. Auch ein verfassungswidriges Gesetz könnte sich so als Sozialisierungsbremse auswirken.
Der hier beabsichtigte Fall könnte aber Raum bieten, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Die Entscheidung, in der das Bundesverfassungsgericht die Rechtsprechungslinie entwickelt hatte, betraf ein Bundesgesetz, das die Landeskompetenz sperrte und dessen materielle Verfassungsmäßigkeit in Frage stand. Eine mögliche Verfassungswidrigkeit aus anderen Gründen als der fehlenden Bundeskompetenz ist aber etwas anderes, als wenn der Bund von vornherein keine Kompetenz hätte und mit einem Gesetz, das gerade deswegen verfassungswidrig ist, nichts anderes bezweckt, als den eigentlich zuständigen Ländern ihre Kompetenz abzuschneiden. Hier läge ein Missbrauch des kompetenzrechtlichen Verfassungssystems durch den Bund so nahe, dass die Frage des kompetenten Gesetzgebers zum Schutz der Gesetzgebungskompetenz der Länder in der verfassungsgerichtlichen Prüfung des Landesgesetzes vollumfänglich geklärt werden sollte – einschließlich einer inzidenten Prüfung des Bundesgesetzes.
Diesen Fall hatte das Gericht bislang aber noch nicht zu entscheiden. Es bleibt jedoch zu hoffen, dass das Gericht hier auch nicht die Gelegenheit dazu bekommt. Denn schon aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten sollte der Bundestag dem Vorschlag der Koalition nicht folgen. Den Erlass eines verfassungswidrigen Gesetzes, aus dem Kalkül heraus, dass es seine politischen Ziele zunächst dennoch erreichen könnte, müssen verfassungstreue Abgeordnete der Koalitionsfraktionen verhindern.
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Weitgehend unbemerkt von der Öffentlichkeit hat der EU-Gesetzgeber mit der Verordnung (EU) 2026/1395 vom 17. Juni 2026 das Allgemeine Präferenzsystem (APS) der EU reformiert. Das APS ermöglicht bestimmten Entwicklungsländern, Waren zu geringeren Zollsätzen oder zollfrei in die EU zu importieren. Die neue Verordnung gilt ab dem 1. Januar 2027. Für Änderungen, die zunächst kleinteilig und technisch anmuten, haben sich die Verhandlungen ungewöhnlich lang hingezogen. Ein Kern des Streits: Der Vorschlag der Kommission von 2021 sah die Einführung einer Klausel vor, die die Gewährung von Vorzugszöllen daran knüpfen sollte, dass die „Verpflichtung des begünstigten Landes zur Rückübernahme eigener Staatsangehöriger“ erfüllt wird (COM(2021) 579 final, Art. 19 (1)(c)). Das APS sollte damit erstmals Teil des wachsenden Instrumentenkastens der EU im Bereich der Migrationspolitik werden – eine klare Zweckentfremdung, wie 52 zivilgesellschaftliche Organisationen in einem offenen Brief von 2023 befanden. Zuvor gelangte bereits ein wissenschaftliches Gutachten zu der Schlussfolgerung, dass die Einführung einer solchen Rückübernahmeklausel WTO-rechtswidrig wäre. Dessen ungeachtet wurde der Vorschlag der Kommission im Kern beibehalten. Den insgesamt 64 Entwicklungsländern (vgl. Verordnung (EU) 2026/1395, Anhang 1), auf die die neue Verordnung Anwendung findet, können Zollvergünstigungen zukünftig auch dann entzogen werden, wenn sie bei der Rücknahme ihrer sich „irregulär“ in der EU aufhaltenden Staatsangehörigen nicht hinreichend kooperieren. Das ist nicht nur entwicklungspolitisch fragwürdig, sondern verstößt auch gegen das Welthandelsrecht.
Das APS lässt sich nur vor dem Hintergrund des Welthandelsrechts verstehen. Das WTO-Recht fußt auf dem Grundsatz der Meistbegünstigung (Art. I:1 GATT): Handelsvorteile, die einem anderen WTO-Mitglied eingeräumt werden, sind auch allen anderen WTO-Mitgliedern zu gewähren. Zölle sind demnach grundsätzlich Meistbegünstigungszölle, die allen WTO-Mitgliedern gegenüber gleichermaßen anzuwenden sind (vgl. Tietje, in: Tietje/Nowrot, Internationales Wirtschaftsrecht, 3. Aufl., 2022, § 4 Rn. 53). Das WTO-Recht entbindet jedoch unter bestimmten Voraussetzungen von der Verpflichtung zur Gewährung von Meistbegünstigungszöllen. Von praktisch besonderer Bedeutung ist hierbei das Allgemeine Präferenzsystem der WTO. Es erlaubt den Industriestaaten unter den WTO-Mitgliedern, Zölle auf Produkte aus Entwicklungsländern zu erlassen oder zu reduzieren. Die Vorzugszölle werden einseitig gewährt, d.h., ohne dass die begünstigten Entwicklungsländer ihre Märkte im Gegenzug öffnen müssen. Neben der EU bieten unter anderem die USA, Japan, Kanada und Australien präferenzielle Zollbehandlungen an.
Die Ausnahme vom Meistbegünstigungsgrundsatz findet ihre Rechtfertigung hierbei in einem weiteren, grundlegenden Prinzip des Welthandelsrechts: der Sonder- und Vorzugsbehandlung von Entwicklungsländern. Das APS ist Ausdruck der engen Verzahnung von handels- und entwicklungspolitischen Zielen der Welthandelsordnung. Es geht um Solidarität. Indem der Marktzugang für Waren aus Entwicklungsländern erleichtert wird, so die Grundannahme, werden diese besser in den Weltmarkt eingebunden. Die präferenzielle Zollbehandlung für Waren aus Entwicklungsländern geht dabei auf Prinzipien zurück, die im Jahr 1968 von der Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD) in der Absicht entwickelt wurden, „a mutually acceptable system of generalized, non-reciprocal and non-discriminatory preferences which would be beneficial to the developing countries” zu etablieren (UNCTAD Resolution 21(II), 1968, Präambel-Abs. 4). 1971 verabschiedeten die Vertragsparteien des GATT 1947 eine Ausnahmeregelung, die es den entwickelten Ländern ermöglichte, Entwicklungsländern „generalised, non-reciprocal and non-discriminatory preferences“ zu gewähren (GATT, Waiver on Generalized System of Preferences, 25. Juni 1971). Der Waiver wurde 1979 durch die sog. Enabling Clause ersetzt, die bis heute die rechtliche Basis für die Sonder- und Vorzugsbehandlung von Entwicklungsländern bildet und ausdrücklich auch die Gewährung von Vorzugszöllen durch entwickelte Staaten auf Produkte aus Entwicklungsländern erlaubt.
Das allgemeine Präferenzsystem der EU wurde bereits 1971 etabliert. Es gewährte zunächst allen Entwicklungsländern der Gruppe 77, einem Zusammenschluss der Länder des globalen Südens, die gleiche Präferenzbehandlung, unabhängig von ihrem wirtschaftlichen Entwicklungsstand. In den 1990er Jahren begann die EU, zwischen Begünstigten zu differenzieren und die fortgeschrittensten Entwicklungsländer mit oberem mittlerem Einkommen auszuschließen. Das gegenwärtig bestehende EU-APS, das als Instrument der gemeinsamen Handelspolitik der EU auf Art. 207 AEUV gestützt und durch Verordnung (EU) 2026/1395 bestätigt wird (vgl. Art. 1 Abs. 2), setzt sich aus drei Programmbausteinen zusammen: einer Grundregelung (der sog. Standard-APS-Regelung) und zwei Sonderregelungen, nämlich der Everything but Arms-Initiative (EBA, „Alles außer Waffen“) und der APS-Plus-Sonderregelung.
Das Standard-APS ermöglicht für Länder mit niedrigem und unterem mittlerem Einkommen die teilweise oder vollständige Abschaffung von Zöllen auf etwa zwei Drittel der Zolltariflinien.
Die EBA, die 2001 begründet wurde, ist die am häufigsten in Anspruch genommene Regelung. Sie gewährt zollfreien und quotenfreien Marktzugang für alle Produkte außer Waffen und Munition, die aus am wenigsten entwickelten Ländern (Least Developed Countries, LDCs) stammen. Der LDC-Status eines Staates wird durch die Vereinten Nationen bestimmt. Gegenwärtig gelten 44 Staaten, davon 32 afrikanische Länder, als LDCs.
Die Sonderregelung für nachhaltige Entwicklung und verantwortungsvolle Staatsführung (APS+), die 1998 eingeführt wurde, gewährt Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen großzügigere Vorzugsbehandlungen, wenn diese bestimmte internationale Übereinkommen zu Arbeits- und Menschenrechten, Umwelt- und Klimaschutz sowie guter Regierungsführung ratifiziert und wirksam umgesetzt haben. Die Zahl der internationalen Abkommen wurde im reformierten EU-APS von 27 auf nunmehr 32 erhöht (vgl. Anhang VI).
Die Vereinbarkeit des EU-APS-Regimes hatte das WTO-Berufungsgremium im Jahr 2004 bestätigt (WTO, EC-Tariff Preferences App Body v. 7.4.2004, WT/DS246/AB/R). Demnach ist es insbesondere WTO-rechtskonform, die Gewährung des (vollen) Präferenzsatzes von der Einhaltung nichtwirtschaftlicher Kriterien abhängig zu machen und zwischen verschiedenen Entwicklungsgraden zu differenzieren. Bei Verstößen kann und darf die Gewährung der Vorteile einseitig ausgesetzt werden (vgl. Art. 23ff.). Maßgeblich ist jedoch die rechtliche Gestaltung im Einklang mit Abs. 3(c) der Enabling Clause, wonach Präferenzzollsysteme „shall […] be designed and, if necessary, modified, to respond positively to the development, financial and trade needs of developing countries“.
Die Funktion von allgemeinen Präferenzsystemen besteht somit darin, einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung von Entwicklungsländern zu leisten, indem zielgerichtet auf deren finanzielle und wirtschaftliche Bedürfnisse reagiert wird. Hingegen ist es nicht ihre Aufgabe, eigene politische Zielsetzungen der WTO-Mitglieder, die die Vorzugszölle gewähren, durchzusetzen oder Entwicklungsländer gar für mangelnde Kooperation oder die Nichteinhaltung anderweitiger völkerrechtlicher Verpflichtungen zu sanktionieren. Diese Abgrenzung ist zentral für die Beantwortung der Frage, ob die Rückübernahmeklausel den Anforderungen der Enabling Clause genügt.
Gemäß des neu eingeführten Art. 22 Abs. 3 VO (EU) 2026/1395 können im „Falle schwerwiegender und systematischer Mängel im Zusammenhang mit der internationalen Verpflichtung zur Rückübernahme eigener Staatsangehöriger eines begünstigten Landes […] die Präferenzregelungen […] für alle oder bestimmte Waren mit Ursprung in diesem begünstigten Land vorübergehend zurückgenommen werden, wenn die Kommission der Auffassung ist, dass die Kooperation bei der Rückübernahme […] unzureichend ist.“
Die Rückübernahmeklausel findet auf alle drei Programme des EU-APS Anwendung; für LDCs, die unter die EBA-Regelung fallen, gilt sie jedoch erst ab dem 1. Januar 2029 (Art. 22 Abs. 8).
Der Entscheidung der Kommission ist ein Verfahren vorgeschaltet, das an den Visakodex der EU anknüpft. Es soll sicherstellen, dass die Präferenzbehandlung erst ausgesetzt wird, nachdem bereits der sog. Visahebel aktiviert wurde und mindestens weitere 12 Monate versucht wurde, die Kooperation bei der Rückübernahme zu verbessern (Art. 22 Abs. 3).
Zusätzlich muss vorab geprüft werden, ob die Aussetzung der Präferenzbehandlung im Einzelfall „angesichts der sozioökonomischen Lage dieses Landes“ verhältnismäßig wäre (Art. 22 Abs. 4).
Ungeachtet dieser Verfahrensvorgaben bleibt aber die zentrale Frage, wem die Rückübernahmeklausel zugutekommen soll. Aus den Erwägungsgründen wird deutlich, dass die EU die Rücknahmeklausel als Instrument zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung in den Herkunftsländern verstanden wissen will. Demnach sei es
„für Herkunftsländer und Zielländer gleichermaßen von entscheidender Bedeutung, gemeinsame Herausforderungen anzugehen, etwa die Zusammenarbeit bei der Rückübernahme eigener Staatsangehöriger […].“ (Erwägungsgrund 31).
Ausdrücklich beruft sich die EU zur Begründung der Einführung der Rückübernahmeklausel auf die UN-Nachhaltigkeitsziele (SDGs), genauer: SDG 10, das unter dem Titel „Weniger Ungleichheiten“ steht. Weniger Ungleichheit soll demnach u.a. durch die Erleichterung einer „geordnete[n], sichere[n], reguläre[n] und verantwortungsvolle[n] Migration und Mobilität von Menschen […], unter anderem durch die Anwendung einer planvollen und gut gesteuerten Migrationspolitik“ (SDG 10.7) erreicht werden. Zum Umgang mit „irregulärer“ Migration macht SDG 10 hingegen keine Vorgaben. Nun wäre es im Umkehrschluss möglich, SDG 10.7 so zu verstehen, dass „irreguläre“ Migration erschwert werden soll, was gerade dem Interesse der Union entspricht. Jedoch trägt ein strengerer Umgang mit „irregulärer“ Migration wohl kaum zur Reduktion globaler Ungleichheiten bei, wie es das übergeordnete Ziel des SDG 10 vorgibt, und lässt sich daher auch nicht implizit in das Nachhaltigkeitsziel hineinlesen. Hingewiesen sei stattdessen darauf, dass auf Unterziel 10.7 sogleich die Vorgabe aus SDG 10.a folgt, „den Grundsatz der besonderen und differenzierten Behandlung der Entwicklungsländer, insbesondere der am wenigsten entwickelten Länder, im Einklang mit den Übereinkünften der Welthandelsorganisation“ zur Anwendung zu bringen.
Als zusätzliches Argument dafür, dass die Rückübernahmeverpflichtung einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung des Herkunftslandes leisten kann, führt die EU an, dass
„[d]urch die Migrationspolitik der Union […] die Verbesserung der nachhaltigen Wiedereingliederung und des Kapazitätsaufbaus in den Partnerländern unterstützt [wird], wodurch wiederum die lokale Entwicklung in diesen Ländern erheblich gestärkt werden kann.“ (Erwägungsgrund 32).
Auch dieses Argument vermag nicht zu überzeugen. Offensichtlich geht es der EU nicht darum, einen Brain Drain in Ländern des globalen Südens zu verhindern, nicht zuletzt, weil die EU als zunehmend überalterte Region selbst auf die Zuwanderung von gut ausgebildetem Fachpersonal angewiesen ist. Das Schlagwort der „irregulären“ Migration ist mittlerweile vielmehr diskursiv mit Assoziationen von Straffälligkeit, Sicherheitsrisiken und der Belastung von Sozialsystemen verknüpft. Es ist klar, dass es um Menschen geht, deren Bleiben in der EU politisch nicht gewollt ist. Die Begründung dafür, warum aber gerade ihre Rückkehr die nachhaltige Entwicklung in den Herkunftsländern positiv fördern soll, bleibt die EU schuldig.
Auch ein Auffangargument, wonach die jeweiligen Entwicklungsländer völkergewohnheits- und vertragsrechtlich zur Wiederaufnahme ihrer Staatsangehörigen verpflichtet seien (vgl. VO (EU) 2026/1395, Erwägungsgrund 31), verfängt nicht, wie Geraldo Vidigal treffend erläutert hat:
„There are limited grounds on which discrimination in GSP treatment can be based. By implication, a GSP cannot be a means to enforce every international obligation, customary or conventional, applicable between the administering country and a beneficiary country. Imposing compliance with international obligations, other than those that address the development, financial and trade needs of developing countries, as a condition for GSP participation or for receiving certain GSP benefits, is incompatible with Paragraph 3(c) of the Enabling Clause. Thus, even assuming that there is an ‘obligation to readmit’, this would not make withdrawal of GSP preferences a lawful means, under WTO law and the Enabling Clause, to enforce such an obligation.“ (Vidigal, Legal Opinion, Abs. 23).
Vor diesem Hintergrund ist kaum ersichtlich, wie die Rückübernahmeklausel aus Art. 22 mit der WTO-Ermächtigungsklausel vereinbar sein sollte.
Die Reform des EU-APS ist ein weiterer zweifelhafter Beleg dafür, wie die gemeinsame Handelspolitik in jüngerer Zeit instrumentalisiert wird, um innen- und sicherheitspolitische Ziele der EU zu erreichen. Dies geht zunehmend auch zulasten der primärrechtlich verankerten Ziele der EU, „die nachhaltige Entwicklung in Bezug auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt in den Entwicklungsländern“ und „die Integration aller Länder in die Weltwirtschaft“ zu fördern (Art. 21 Abs. 2 lit. d) und e) EUV). Selbstverständlich gehört Migration zu den Themenfeldern der nachhaltigen Entwicklung, wie SDG 10 belegt, und ist somit auch ein „fester Bestandteil der gemeinsamen Handelspolitik“ (EuGH, Gutachten 2/15, Rn. 147; sowie Art. 207 iVm Art. 205 iVm Art. 21 EUV). Der repressive, innenpolitische Fokus auf die Beendigung „irregulärer“ Zuwanderung ist jedoch gerade nicht dazu geeignet, einen Beitrag zur Erreichung der globalen Nachhaltigkeitsziele zu leisten. Mit der Reform des APS sendet die EU das falsche Signal an Länder des globalen Südens und verstärkt bestehende Entfremdungsprozesse. Dies steht im Widerspruch dazu, dass es in der gegenwärtigen geopolitischen Lage im ureigenen Interesse und ein erklärtes Ziel der EU ist, Partnerschaften mit Ländern des globalen Südens auf Augenhöhe auszubauen und zu vertiefen. Zugleich belegt die EU nunmehr auch im Bereich der Zollvorteile für Entwicklungsländer, dass sie es mit den welthandelsrechtlichen Regeln in der Praxis nicht mehr so genau nimmt. Anders als im Falle des umstrittenen Turnberry-Deals – einem eklatanten Verstoß der EU gegen den WTO-rechtlichen Meistbegünstigungsgrundsatz – kann sich die Union hier jedoch schlecht darauf zurückziehen, dass ihr ein übermächtiger und erratischer US-Präsident keine andere Wahl gelassen hat.
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On June 29, breaking with long-standing precedent, the United States Supreme Court ruled in Trump v Slaughter that a US president does not need cause to remove a Commissioner of the Federal Trade Commission. The Supreme Court’s decision puts the EU-US data transfer regime in peril. That regime rests on the assumption that the Federal Trade Commission supervises the handling of European personal data in the United States independently. After Trump v Slaughter, that assumption of independence no longer holds. While there are ways to fix this, the odds seem low.
How much administrative friction democracies impose on the transfer of their residents’ personal data to one another is a contemporary yardstick of the trust they place in each other’s commitment to the rule of law and fundamental rights. This friction is not a bureaucratic accident but a necessity: without it, data-related fundamental rights could simply be circumvented by moving that data abroad over the internet.
Measured against that yardstick, the European Union’s default posture toward the rest of the world is one of mistrust. European data protection law permits the transfer of personal data to third countries only under qualified conditions designed to ensure a level of protection essentially equivalent to that guaranteed within the Union. The gold standard among these conditions is a determination by the European Commission, through an administrative decision, that the third country “ensures an adequate level of protection” (Article 45 GDPR). Once such a decision is in place, data transfers require no further authorisation.
While other routes to lawful transfer exist (Articles 46, 47, and 49 GDPR), an adequacy decision under Article 45 GDPR is, by a wide margin, the administratively most simple and broadest basis for such transfers. Its practical significance is substantial: virtually every economic activity today involves the exchange of personal data – a fact particularly true for information intermediaries such as Alphabet, Meta, and X. Disruptions to such transfers thus carry economic stakes whose full extent is difficult to foresee.
This economic relevance generates immense political interest in facilitating data transfers from Europe to the United States with as little friction as possible. Reflecting these interests, the European Commission has now determined – three times – that the United States offers an adequate level of protection. Twice, in proceedings brought by the Austrian activist Max Schrems, the European Court of Justice annulled these decisions for failing to adequately address access to European data by US intelligence agencies (Schrems I, 2015 and Schrems II, 2020 – Edward Snowden sends his regards). Following intense negotiations and substantial improvements (for example General Court, Latombe, 2025, paras. 6-7) to the protection of European personal data against intelligence access in the US, the Commission determined again, in 2023, that the United States offered an adequate level of protection.
Unsurprisingly, this third decision turned out, again, to be highly contested. The Commission adopted it against the (non-binding) advice of the European Parliament, and much scholarly commentary (for example here) considers it unlawful from the outset, on the ground that the remaining scope of intelligence access is disproportionate and the available redress mechanisms too weak. The General Court, however, recently upheld the decision on the facts as they stood in 2023 (General Court, Latombe, 2025). These questions remain open for now, and may ultimately be resolved in the pending appeal before the ECJ or in other proceedings before that court.
Trump v Slaughter now adds a new and serious complication to this already long list of concerns. The issue has attracted considerable attention, ignited by Schrems’ NGO noyb. Blogs and law firms have since weighed in (for example, here, here, and here).
Under the current framework for EU-US data transfers, the FTC serves as the supervisory authority overseeing private entities’ handling of European personal data (EU-US Data Privacy Framework, 2023, paras. 58-64) – that is the functional equivalent to the European data protection authorities.
European law attaches great importance to the independence of data protection authorities. This principle is rooted in the European Treaties themselves (Article 16(2) TFEU and Article 8(3) of the Charter of Fundamental Rights) and reiterated in the GDPR (Article 52). The European Court of Justice, ruling on the insofar materially similar predecessor instrument to the GDPR, explicitly required supervisory authorities to be independent from government even where they supervise only the private sector rather than public bodies (Commission/Germany – Deutsche Kontrollstellen, 2011, para. 30). In the Court’s view, supervisory authorities can discharge their duty to protect data-related fundamental rights only if they act “objectively and impartially” – that is, free from any external, and in particular political, influence (ECJ, Deutsche Kontrollstellen, paras. 23–25).
Now, all of this applies directly only to European data protection authorities. However, an adequacy decision under Article 45 GDPR requires the third country, “by reason of its domestic law or international commitments,” to offer “a level of protection of fundamental rights and freedoms essentially equivalent to that guaranteed within the European Union” (ECJ, Schrems II, para. 94). To that end, the GDPR expressly instructs the Commission to consider the existence of an “independent” supervisory authority in the third country (Article 45(2)(b) GDPR). Against this background, such independence can only be understood as a substantive precondition for an adequacy decision.
Before Trump v Slaughter, the FTC seems to have satisfied this requirement. Under the FTC Act of 1914, a US President could remove FTC Commissioners only “for inefficiency, neglect of duty, or malfeasance in office” (15 U.S.C. § 41). Precedent had confirmed this restriction to be compatible with the US Constitution and suggested that it also shielded FTC Commissioners from presidential orders (US Supreme Court, Humphrey’s Executor v United States). In substance, this created an institutional arrangement comparable to the one the GDPR prescribes for European data protection authorities (cf. Article 52 on independence; Article 53(4) on protection against removal).
In Trump v Slaughter, the court divided along partisan lines to hold that a US president need not to show cause to remove an FTC Commissioner (the decision has drawn sharp criticism, for example here). This alone undermines the FTC’s independence measured by the European standard. The Court did not squarely decide whether the FTC remains independent from direct presidential orders, though its reasoning seems open to the view that the FTC must follow presidential instructions (cf. Trump v Slaughter, slip op. at 24–25). But even if that independence survives, the President’s newly confirmed power to remove Commissioners without cause forecloses any oversight remotely comparable to the European standard.
There may be a straightforward fix. Under the current adequacy framework, oversight of and redress against US intelligence agencies’ access to Europeans’ personal data is governed by a mere Executive Order of former President Biden (EO 14086). It establishes independent bodies and court-like review mechanisms. The compatibility of that arrangement with the European requirements for an adequacy decision is itself contested, among other things, because it is established by Executive Order rather than law. The General Court recently held that it is compatible, though that ruling is now on appeal to the ECJ (see above Latombe, on the law requirement paras. 64-82).
Accordingly, the US President could restore the FTC’s independence – or at least the independence of the part responsible for European data protection – by way of a comparable Executive Order. Under US law, such an order could bind the executive unless and until publicly repealed (possibly the construction would need to include the Attorney General, as is the case for the intelligence oversight, cf. US-EU Data Privacy Framework, 2023, para. 176; on such executive self-binding US Supreme Court, United States v Nixon, p. 683-84). This would place the FTC’s independence, from the European perspective, on the same footing as the notorious question of intelligence oversight. That footing is admittedly precarious – but it would at least avoid creating an entirely new vulnerability.
Of course, this solution presupposes good faith on both sides of the Atlantic – for the moment, there seems little of that. President Trump has already removed the Democratic members of the relevant intelligence oversight bodies, in what those members maintain was a violation of the very Executive Order meant to bind him. That dispute, too, is now under judicial review: a Court of Appeals has stayed proceedings pending the outcome in Slaughter. Yet Slaughter does not speak to this (Trump v Slaughter slip op. at 27-28) – self-binding executive norms raise no separation-of-powers issue of the kind at stake there.
Despite their differing traditions and approaches to data protection, the United States and the European Union have worked hard to keep personal data flowing across the Atlantic. With good faith, that effort has succeeded, and will likely continue to succeed. Without it, even minor and easily resolvable problems can trigger major disruption.
For now, the adequacy decision on the US remains in force. Yet the Commission is obliged to review it should circumstances materially change (Article 45(4) GDPR) – and changed they have. Judicial review, too, is announced. The next major disruption in EU-US relations may not be far off.
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