🍻 Selber Bier Brauen

In October 2025, following OpenAI’s disclosure that ChatGPT’s search feature had reached an average of 120.4 million monthly users in the EU, a Commission spokesperson confirmed that regulators are currently assessing whether ChatGPT can be designated as a Very Large Online Search Engine (VLOSE) under the Digital Services Act (DSA). With nearly three times the active users as the statutory threshold, the quantitative case is unambiguous. The legal question is whether a service that synthesises answers rather than returning indexed links falls under Article 3(j) DSA as an “online search engine”. The Commission should answer yes. A functional interpretation is legally mandated by the DSA’s risk-based architecture, economically justified by generative AI’s displacement of traditional search, and urgently necessary given the enforcement vacuum in transatlantic AI governance. Excluding ChatGPT from VLOSE designation would privilege form over function and leave the EU’s most significant AI-mediated information risks unaddressed.

Why chatbots classify as VLOSE legally

The DSA is a comprehensive set of rules for online services provided within the internal market, which prioritises the safeguarding of fundamental rights and consumer protection. Where an online service is designated as a VLOSE under the DSA, it must adhere to certain obligations in order to ensure a safer and more predictable market for users within the EU. Article 3(j) of the DSA defines a VLOSE as an “intermediary service that allows users to input queries” for search purposes across all links and websites and accordingly “returns results in any format in which information related to the requested content can be found”. With the advancement of AI and the rapid rise in the use of online chatbots such as ChatGPT and Gemini, the question arises as to whether these AI-driven services should be subject to the high level of compliance mandated by the DSA.

The threshold for VLOSE is 45 million users on average per month (Article 33(1)), a figure that ChatGPT has far surpassed, reporting an average of 120 million EU users per month. Where this jurisdictional threshold is met, there is a strong presumption that such services fall within the scope of the DSA, if there is a “substantial connection to the Union”.

In order to determine whether its functionalities align with the legal definition set out in Article 3(g)(iii) of the DSA, one must determine whether ChatGPT is an intermediary service. Concretely, whether it falls under the category of “hosting service”, which means that it stores information provided by and at the request of a recipient. This is the case when the search function of ChatGPT is separated from its other features. Traditional search engines present a list of results ranked in order of what best aligns with key phrases within a given query. AI chatbots go beyond key phrases, incorporating the most up to date information, as well as stored feedback, in order to enhance results which are personal to the user. This storage of feedback should be interpreted as falling under the category of a hosting service.

While ChatGPT does allow users to input queries to perform searches, rather than provide links from all websites, these chatbots essentially provide a shortcut for users by preemptively scanning relevant websites to provide an auto generated response to the user. Additionally, chatbots directly give sources if asked, so they are functionally similar to search engines. Article 3(j) of the DSA however does not specify that a VLOSE must provide links and websites, but rather that it returns results in any format relevant to a given query. This is important to note as more and more generative AI systems are being embedded into platforms which are already subject to the DSA, a point which the Commission has noted for consideration. The complex nature of given responses from such chatbots therefore aligns with this aspect of the legal definition of a VLOSE.

Since the enactment of the DSA, the Commission has designated Google Search and Microsoft Bing as VLOSEs. In both cases it was found that the jurisdictional threshold was exceeded and both were identified as intermediary services under Article 3(g), as well as search engines under Article 3(j). ⁠No court has yet interpreted Article 3(j) in the context of generative AI. However, the Commission’s approach in recent proceedings suggests openness to functional interpretation. In its December 2025 decision fining X €120 million under the DSA, the Commission applied a “functional approach“ to the definition of “provider”, looking to substance over formal classification (para 47). A similar interpretive method would support VLOSE designation for services that perform search functions regardless of their technical architecture.

Furthermore, because of the advanced nature of these chatbots, one cannot ignore their role in retrieving, processing, and disseminating information. The DSA addresses “systemic risks” including threats to fundamental rights, public safety, democratic discourse, and societal well-being. Increased transparency, due diligence obligations and risk mitigations could help to address the many concerns surrounding the potential impact of chatbots on “emotionally vulnerable individuals” as well as biases integrated into chatbots which lead to harmful outputs.

The benefits of classifying chatbots as VLOSE

Classifying AI chatbots as VLOSE creates a new economic reality. This designation addresses critical market failures that threaten the information system. It curbs harmful advertising models and creates a marketable trust premium for compliant firms. The economic case is compelling, though not without trade-offs. The strongest argument concerns the “Zero-Click” crisis. AI platforms extract value from publishers’ content while externalising the cost of content creation. Users increasingly rely on AI-generated summaries rather than clicking through to sources. The scale of this displacement is measurable. The Reuters Institute finds publishers expect search traffic to decline by 43% over the next three years, compounding a trend that has already seen traffic from Google fall by 33% globally. The threat from chatbots is acute: according to research from TollBit cited by the News Media Alliance, their click-through rates are 95.7% lower than traditional search.

VLOSE designation addresses this through Article 34(1)(d) of the DSA, which requires platforms to assess systemic risks to media pluralism and civic discourse. Combined with the mitigation obligations under Article 35 of the DSA, this compels platforms to evaluate how their design choices (summarisation, content extraction, traffic diversion) affect information diversity. This is not a direct compensation mechanism; that role falls under Article 15 of the Copyright Directive. But it creates regulatory pressure to internalise costs that platforms currently externalise. Designation also pushes platforms away from harmful advertising models. Systemic risk framework under Article 34 of the DSA captures manipulative advertising design as a risk to be assessed and mitigated.

Research from MIT, co-authored by 2024 Nobel laureate Daron Acemoglu, finds that the welfare benefits of ad-based models versus subscription models are conditional on how intrusive users perceive the ads to be. After switching from surveillance-based to contextual advertising, the Dutch public broadcaster NPO saw revenue increase by 79-149%. The DSA does not ban surveillance advertising outright, but designation creates structural incentives toward less extractive models. Furthermore, compliance creates a degree of marketable “trust premium”, with the World Economic Forum confirming that investors reward strong AI governance. More broadly, the VLOSE framework is designed to have systemic effects: correcting market failures, protecting content creators from AI-driven value extraction, and eliminating harmful advertising models. Proponents argue that far from being a mere compliance burden, the classification positions the EU as a laboratory for sustainable digital market structures that may become global standards.

While these considerations appear economic or political, they are directly relevant to the legal analysis. The DSA is a risk-based framework, where designation is contingent on identifying “systemic risks” to the public interest (Article 34). The economic displacement of traditional media, the market-distorting effects of certain advertising models, and the high costs that may entrench incumbent power are all factors in assessing whether a service poses a systemic risk to media pluralism, consumer welfare, and market fairness. The economic data, therefore, is not merely context; it is the evidentiary basis for a functional and purposive interpretation of the law.

Risks and costs

As the EU considers VLOSE designation for ChatGPT, required Risk Assessments create a market for trustworthy AI. Compliant firms are well placed to benefit from the growing digital trust market, projected to reach $130-470 billion by 2035. On the contrary, the designation carries major economic risks. Compliance costs are substantial. Estimates range from $150 million by CCIA Research Center to €260 million annually by Bertelsmann Stiftung for a single large platform. The designation also risks entrenching incumbents. While imperfect as an analogy, GDPR applied universally rather than asymmetrically, its empirical record offers a cautionary signal. After GDPR’s implementation, market concentration increased by 17%. An Oxford Martin School study found small IT firms saw profits drop by 12.1%, far more than the 4.6% drop for large firms. The mechanism differs under a threshold-based designation, which targets incumbents rather than burdening the entire market, though the risk that compliance costs deter new entrants remains real. The Draghi Report noted that 30% of European unicorns have relocated abroad, driven in part by regulatory load. Research from NBER found GDPR caused a 20.63% reduction in EU deals led by US investors, representing over $1.58 billion in lost capital annually. These risks must be weighed against the benefits of a healthier, more transparent digital market, but they cannot be dismissed.

The (geo)political context makes DSA enforcement essential

The EU’s decision to classify and enforce rules on US chatbots is a calculated geopolitical risk. The US has reacted aggressively, framing DSA and DMA enforcement as discriminatory. It is preparing a Section 301 investigation, the same tool used for tariffs on China, and has imposed visa bans on EU officials involved in tech regulation, including Thierry Breton. Despite these threats, the EU maintains that regulatory sovereignty is not negotiable. Competition Commissioner Teresa Ribera has made this position explicit, stating that the bloc will not reverse its regulatory framework under external pressure and must be prepared to walk away from trade negotiations. This stance is bolstered by game theory analysis from Bruegel, which concludes that since any fine could be a pretext for US retaliation, lowering fines is strategically pointless and only harms regulatory credibility without reducing the risk of escalation. The EU has demonstrated this resolve in practice. Following US pressure over Greenland, the bloc walked away from the Turnberry Agreement, a proposed transatlantic trade and security negotiated in early 2025. That decision signalled that regulatory sovereignty would not be offered as a concession in broader diplomatic bargaining. The EU is not without leverage. It has a prepared €93 billion tariff package and a history of strategically targeting US goods in trade disputes. More fundamentally, the EU’s own enforcement record constitutes a massive countervailing force. In 2024, the Commission levied approximately €6.7 billion in combined competition, DMA, and DSA fines against US technology firms. This figure aggregates penalties across multiple enforcement instruments and authorities. The potential DSA penalties amplify this structural leverage further. Under Article 74 DSA, fines can reach up to 6% of a company’s global turnover, meaning a firm like Google faces theoretical exposure in the tens of billions. This is not leverage the EU needs to threaten; it is leverage that exists as a permanent feature of the regulatory landscape. Enforcement authority for VLOP under the DSA rests with the European Commission itself, specifically DG CONNECT.

The institutional design creates a structural ambiguity. On one hand, political control enables geopolitical calibration of enforcement intensity, indicating the Commission can modulate procedural pace and fine severity in light of broader diplomatic considerations. On the other hand, this same structure exposes enforcement to the very geopolitical pressure the US is applying. As Verfassungsblog has noted, the absence of an independent enforcement agency raises legitimate questions about whether proceedings can be fully shielded from political influence. This tension is the central vulnerability in the EU’s otherwise strong position. Crucially, however, DSA enforcement cannot function as a rapid-response instrument. Investigations typically take 18–24 months, based on observed proceedings, and are structured around procedural requirements, including “preliminary findings” under Article 73(2) and the respondent’s “right to be heard”. The legal classification of chatbots provides a constant, structural countervailing force against US trade pressure, but it is slow, steady pressure, not a tactical weapon that can be deployed in response to new tariffs.

Legally sound, economically justified, and geopolitically coherent

The case for designating ChatGPT as a VLOSE is legally sound, economically justified, and geopolitically coherent. Functional definition under Article 3(j) of the DSA encompasses services that retrieve and synthesise web information at scale, regardless of whether they return traditional link lists. The economic benefits – such as transparency requirements, systemic risk assessments, and pressure toward sustainable advertising models – address genuine market failures. And the political risks, while real, do not counsel retreat. Game-theoretic logic and recent practice confirm that regulatory credibility depends on consistent enforcement. What remains underdeveloped is the enforcement architecture itself. The Commission’s dual role as a political body and sole enforcer creates structural vulnerability. The EU should consider whether independent oversight mechanisms could insulate VLOSE proceedings from the geopolitical pressures that will inevitably intensify as designation decisions multiply.

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In den letzten Wochen erhielten viele zivilgesellschaftliche Organisationen ihre Förderbescheide von „Demokratie-Leben!“. Auch dieses Jahr sollen die Zuwendungen aus diesem Programm zivilgesellschaftliche Organisationen dabei unterstützen, die Demokratie zu stärken, Vielfalt zu fördern und Extremismus vorzubeugen. Das Bundesministerium für Bildung, Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMBFSFJ) sieht im Jahr 2026 für das Programm laut Haushaltsplan ein Fördervolumen in Höhe von 191 Millionen Euro vor. So zumindest die Theorie, denn in der Förderpraxis des Ministeriums finden sich zunehmend Versuche der inhaltlichen Mitbestimmung, Unsicherheit und ein Vergabezyklus, der nachhaltiger Demokratiearbeit im Sinne des Grundgesetzes im Weg steht. Nicht zuletzt wirft die umfassende Ausweitung des undurchsichtigen Haber-Verfahrens auf alle geförderten Projekte und Organisationen Fragen auf. Statt die Zivilgesellschaft zu ermächtigen, überspannt das BMBFSFJ seine rechtlichen Spielräume beim „Ob“ und „Wie“ der Fördergestaltung und bewegt sich entgegen der verfassungspolitischen Ausrichtung der Demokratieförderung zunehmend in Richtung einer top-down Inhaltssteuerung.

Anspruch und Wirklichkeit der Demokratieförderung

Der Anspruch an die Demokratieförderung ist normativ stark aufgeladen: Mittels der finanziellen Unterstützungsprogramme soll nicht weniger als die freiheitlich-demokratische Grundordnung als Kernbestand der Verfassung geschützt und verteidigt werden. So legt es bereits die Erklärung in der Anlage zur Förderrichtlinie von „Demokratie leben!“ explizit fest. Weiter konkretisiert die Förderrichtlinie selbst:

„Ziel der Förderung ist es, zur Stärkung der Demokratie und zu einem friedlichen, respektvollen Zusammenleben beizutragen, Teilhabe zu fördern sowie die Arbeit gegen jede Form von Menschen- und Demokratiefeindlichkeit zu ermöglichen.“

Damit ist die Demokratieförderung auch eines der wichtigsten Instrumentarien einer „wehrhaften Demokratie light“. Denn neben den oft zirkulären Debatten um repressive Mittel wie Parteiverbotsverfahren oder Beamtentreuepflicht sind es Ausflüsse der Demokratieförderung – politische Bildung, Antidiskriminierungsarbeit oder Ausstiegsprogramme –, die das Demokratieverständnis des Grundgesetzes on the ground robust und resilient machen.

Demgegenüber sind die Zuständigkeiten und Verfahren der Demokratieförderung allerdings durch starke ministeriale Gestaltungsmacht und begrenzte gerichtliche Kontrolle geprägt. Im Rechtssinne sind Förderungen schlicht Zuwendungen im Sinne des Haushaltsgrundsätzegesetzes (§§ 14, 26) und der Bundeshaushaltsordnung (§§ 23, 44) sowie der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften. Ihre spezifischen Ziele, Abläufe oder Beschränkungen sind nicht gesetzlich geregelt. Der Versuch, zu Ampelzeiten Rechtssicherheit zu schaffen und die demokratische Legitimation zu erhöhen, scheiterte. Wer Geld bekommt, zu welchem Zeitpunkt und unter welchen Bedingungen, entscheidet das Ministerium auf Grundlage von Förderrichtlinie und Bundeshaushalt.

Diese Praxis knüpft an alte Grundsätze der Leistungsverwaltung an: Nicht jede Zuwendung unterliegt dem rechtsstaatlichen Vorbehalt des Gesetzes, seit das Bundesverfassungsgericht dem „Totalvorbehalt“ früh eine Absage erteilt hat. Selbst Auflagen in einem Förderbescheid, also belastende Verwaltungsakte, werden grundrechtlich lediglich als bloßes „Minus“ der Begünstigung und damit im Ergebnis als „kleineres Plus“ verstanden. Aber ein Grundrechtsbezug ist nicht schon deshalb abzulehnen, weil der Staat gibt, statt zu nehmen. Klassische Eingriffe und vorenthaltene Leistungen sind teils schwer zu unterscheiden, können aber in der Intensität vergleichbar sein (so etwa BVerwGE 90, 112 und Möllers). Die Rechtsprechung hat deshalb immer wieder (etwa hier, hier, hier und hier) die grundrechtliche Relevanz von Zuwendungen betont: sowohl für Dritte als auch für die Geförderten selbst, falls die Förderung mit belastenden Auflagen verbunden ist.

In der Demokratieförderung spricht für eine grundrechtliche Relevanz, dass sich der Staat schon beim „Ob“ der Förderung für einen bestimmten Wertekanon entscheidet und damit auch auf die Meinungsbildung in der Bevölkerung einwirkt. Dass es sich nicht um willkürliche oder gar parteipolitische Interessen handelt, sondern sich die Förderentscheidung gar explizit an den Strukturentscheidungen des Grundgesetzes orientiert, mag rechtfertigend wirken, die Grundrechtsrelevanz aber nicht von vornherein beseitigen. Das erstreckt sich auch auf das „Wie“ der Förderung, also die Ausgestaltung der Förderbedingungen. Hier ist einzupreisen, welche existenzielle Bedeutung die finanziellen Zuwendungen für die Trägerlandschaft haben. Diese Abhängigkeit schafft Steuerungsmacht, auch wenn der Geförderte natürlich verzichten könnte (Müller). Auch wenn – soweit ersichtlich – Rechtsprechung für das Feld der Demokratieförderung bisher fehlt: Entlang dieser Linien können die Betroffenen auch ihre Klagebefugnis herleiten, wenn sie Ablehnungen oder Einschränkungen vor den Verwaltungsgerichten angreifen wollen.

Verlässlichkeit beim „Ob“

Bei der Entscheidung, welche Themenfelder eine Regierung fördert, wie sie die Demokratieförderung ausgestaltet und welche Anliegen sie für besonders unterstützenswert hält, steht ihr erstmal ein großer Spielraum zu. Die Auswahlentscheidung muss allerdings nach sachgerechten Kriterien auf die eigene Zielsetzung im Sinne der Förderrichtlinie zurückzuführen sein. Das gebietet das Willkürverbot als Ausprägung von Gleichbehandlungsgrundsatz und Rechtsstaatsprinzip. Nur wenn Auswahlkriterien vorher bekannt sind und die Gerichte – auch mithilfe einer hinreichenden Begründung – die Entscheidung überprüfen können, können sich Antragsteller:innen darauf verlassen, nicht willkürlich von der Förderung ausgeschlossen zu werden.

Dass die Förderpraxis nicht durchgehend hält, was die Theorie verspricht, zeigt sich im ersten Jahr der Legislaturperiode immer wieder. So kann es vorkommen, dass ein Bildungsprojekt gegen Antisemitismus nach vorheriger Zusicherung – jedoch nicht schriftlich und damit nach § 38 VwVfG nicht bindend – im letzten Moment doch noch abgelehnt wird. Zur Begründung verweist das Bundesamt für Familie und zivilgesellschaftliche Aufgaben als Bewilligungsbehörde von „Demokratie leben!“ oftmals nur pauschal auf die Schwerpunkte der neuen Ministeriumsleitung – zu denen aber gerade die Förderung von Projekten gegen Antisemitismus gehört.

Auch die Ankündigung von Bundesministerin Karin Prien, das Haber-Verfahren nun auf alle von „Demokratie leben!“ geförderten Projekte anzuwenden, ist unter diesem Gesichtspunkt problematisch. Unter dem Haber-Verfahren versteht man die Möglichkeit aller Bundesministerien, beim Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) anzufragen, ob Organisationen oder Personen, die Förderungen beantragen oder erhalten, verfassungsfeindliche Bestrebungen verfolgen oder unterstützen. Das BfV erklärt zunächst nur, „ob“ derartige Erkenntnisse vorliegen, und gibt erst in einer zweiten Stufe Einblick in die Erkenntnisse selbst. Wann und ob das BfV der anfragenden Behörde jedoch Einblick gewährt, entscheidet das BfV selbst – häufig genug lehnt die Bewilligungsbehörde die Förderung aber bereits ab, ohne dass sie erfährt, welche konkreten Erkenntnisse vorliegen. Die Ablehnung stützt sich damit allein auf Erkenntnisse, die die Behörde selbst nicht kennt. Es ist zweifelhaft, ob dies als sachgerechter Grund im Sinne des Willkürverbots ausreicht. Denn so kann die Antragstellerin nicht nachvollziehen, ob es gerechtfertigt ist, dass sie in den Datenbanken des Verfassungsschutzes auftaucht, und ob der Umstand konkret einer Förderung entgegensteht. Die betroffenen Organisationen werden weder benachrichtigt noch erhalten sie eine Möglichkeit zur Äußerung. Dieses Vorgehen führt dort zu einem blind spot, wo ein transparentes und überprüfbares Verfahren grundrechtlich wie politisch geboten wäre. Dazu kommt noch, dass die Daten beim Haber-Verfahren wohl schon ohne die erforderliche gesetzliche Grundlage weitergegeben werden.

Diskursiv trägt die Überprüfung zu einer „Versicherheitlichung“ der Demokratieförderung bei, in der zivilgesellschaftliche Organisationen nicht als Verbündete, sondern als Gefahr angesehen werden. Dass die Initiative für das ausgeweitete Haber-Verfahren mit der CDU aus einer Partei kommt, die im Zuge ihrer 551 Fragen langen kleinen Anfrage auf eine „Schattenstruktur“ und gar auf einen „deep state“ anspielt, lässt Motive vermuten, die eher auf politischem Missfallen als auf Sicherheitsbedenken beruhen. Hinzu kommt seit Kurzem der Versuch, in den Nebenbestimmungen der Bescheide auch Veranstaltungsgäste und Kooperationspartner:innen auf mögliche Verfassungsfeinde abzuklopfen, indem die Behörden den Zuwendungsempfängern die Sicherheitsüberprüfung der Gäste auferlegen. Ob veraltete Extremismustheorie oder das vorgeschobene etatistische „Missverständnis“ des Neutralitätsgebots: Es drängt sich der Eindruck auf, vor allem der CDU gehe es eher um eine politische Neuausrichtung durch die Hintertür oder jedenfalls eine Entpolitisierung der Zivilgesellschaft. Dabei stünde es der Regierung doch offen, von Beginn an die Förderprogramme nach ihren politischen Vorstellungen auszurichten. Es bleibt aber abzuwarten, ob das Ministerium bereit ist, im Zuge der angekündigten Überarbeitung der Förderrichtlinien ein derartiges politisches Bekenntnis abzugeben.

Ermächtigung beim „Wie“

Beim „Wie“ der Demokratieförderung droht ebenfalls, dass diese von den Füßen auf den Kopf gestellt wird. So fügt das BMBFSFJ Förderbescheiden vermehrt folgende Nebenbestimmung bei:

„Erstveröffentlichungen der im Rahmen der Zuwendung gewonnenen Erkenntnisse sowie Publikationen von besonderer politischer Bedeutung für das BMBFSFJ (z. B. Policy-Paper und politische Handlungsempfehlungen, […]) sind dem BMBFSFJ mindestens vier Wochen vor dem geplanten Veröffentlichungstermin zur Kenntnis zu geben. Äußert das BMBFSFJ innerhalb von drei Wochen begründete, schriftlich dargelegte Bedenken gegen Form oder Inhalt der Veröffentlichung, sind diese zu prüfen und zwischen Zuwendungsnehmer und BMBFSFJ vor der Veröffentlichung zu erörtern.“

Ob bei derartigen Erörterungspflichten im Rahmen von Förderungen sogar das Zensurverbot von Art. 5 Abs. 1 S. 3 Grundgesetz relevant wird, ist gerichtlich noch ungeklärt. Das Ministerium behält sich jedenfalls ausdrücklich eine politische Kontrolle von Positionspapieren und Stellungnahmen vor, die über informelle Feedbackschleifen hinausgeht. Stellungnahmen zu aktuellen politischen Diskussionen werden dadurch erschwert, ein chilling effect bremst Kritik aus. Insgesamt wird durch derlei Mitbestimmungs- und Abstimmungsklauseln die Idee einer Demokratiearbeit bottom-up erheblich zurechtgestutzt. In der Ausgestaltung von Förderauflagen sind die Meinungsfreiheit und die programmatische Zielsetzung politischer Vielfalt zu berücksichtigen (vgl. schon die Überlegungen zu Antisemitismusklauseln). Jede politische Feinsteuerung, die das missachtet, gerät in die Nähe des Kopplungsverbots (vgl. dazu BVerwG). Als Ausprägung des Willkürverbots verbietet dieses, über Nebenbestimmungen sachfremde Anliegen in den Förderbescheid einzubringen.

Auch bei der Ausgestaltung der Förderpraxis trägt der Staat eine besondere Verantwortung, da das moderne Verhältnis zur Gesellschaft schon lange keine strikte Trennung, sondern „institutionell ausgeformte Wechselbeziehung“ (Böckenförde) ist. Denn in Zeiten autokratischer Renaissance – in denen verfassungsrechtliche Strukturentscheidungen wieder zur Disposition zu stehen scheinen – ist und bleibt gerade die Demokratieförderung ein wichtiges Gegenmittel. Daraus ergibt sich eine verfassungspolitische Gratwanderung, die von den Wertungen des Grundgesetzes nur angedeutet, von der aktuellen Förderrichtlinie aber angemessen adressiert wird. Einflussnahme des Staates auf das Wertegerüst einer Gesellschaft darf stattfinden, aber mit einem bestimmten Inhalt: Gefördert werden sollten nicht parteipolitisch gefärbte Interessen und Meinungen, sondern der verfassungsrechtliche Minimalkonsens von Menschenwürde, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Ob diese Ziele im Einzelfall durch ein Projekt gegen Antisemitismus, eine rassismuskritische Organisation oder ein kommunalpolitisches Dialogforum besser erreicht werden, steht richtigerweise im Ermessen von Regierung und Bewilligungsbehörde. Grundvoraussetzung bleibt aber das staatliche Vertrauen in die geförderte Zivilgesellschaft. Statt Detailsteuerung sollten sich die Verantwortlichen deshalb etwa das in der Presse– oder auch der Kunst- und Kulturförderung relevante Prinzip der Staatsferne auch hier zu Herzen nehmen. Die Pointe und größte Stärke der Demokratieförderung ist gerade, dass all jene Kräfte innerhalb der Gesellschaft ermächtigt werden, die den verfassungsrechtlichen Grundprinzipien des Staates selbstständig zuarbeiten. Und damit diese Bottom-up-Struktur ihren Namen verdient, muss sich der Staat bei der im Detail steuernden Einflussnahme auf geförderte Projekte innerhalb des verfassungsrechtlichen Rahmens zurückhalten.

Die Bedeutung nachhaltiger Bewilligungszeiträume

Wenn eine Regierung es ernst meint, zivilgesellschaftliche Arbeit strukturell zu ermächtigen, gibt es noch eine weitere praxisrelevante Stellschraube: die Bewilligungszeiträume. Da die Förderverfahren dem Bundeshaushalt und damit dem Jährlichkeitsprinzip verhaftet bleiben, ist ein jahresgebundener Zyklus von Beantragung, Prüfung und (Neu-)Bescheidung derzeit üblich. Das führt dazu, dass Antragsteller*innen sich teilweise bereits ab Jahresmitte, spätestens aber ab dem letzten Quartal um neue Förderungen kümmern müssen. Längerfristige, institutionelle Förderungen (Nr. 2.2 der Verwaltungsvorschrift zu § 23 BHO), die dem Träger selbst statt dem eng bestimmten Förderauftrag zugutekommen, sind in der aktuellen Richtlinie grundsätzlich nicht vorgesehen. Auf kommunaler Ebene gibt es mit der „Koordinierungs- und Fachstelle“ immerhin einen zivilgesellschaftlichen Träger, der an der langfristigen Arbeit der jeweiligen Partnerschaft für Demokratie zentral beteiligt ist. Deren Konstruktion macht die Organisationen allerdings auch in besonderem Sinne von dem staatlichen „federführenden Amt“ abhängig. Auch mit Blick auf die nun vom Ministerium angestrebte Beteiligung der Kommunalparlamente könnten sich neue Blockademöglichkeiten ergeben.

Regelmäßig kann es damit zu der Situation kommen, dass die gesamte Operation inklusive Arbeitsverträgen auf temporären und mehr als wackligen Beinen steht. Mitarbeitende wissen kurz vor Weihnachten nicht, ob sie im Januar noch eine bezahlte Stelle haben. Auch die Ressourcen, die von Trägerseite in neue Zuwendungsverfahren statt in die inhaltliche Arbeit gesteckt werden müssen, sind nicht zu unterschätzen. Auf Behördenseite könnte durch langfristige Planung auch die Wirtschaftlichkeit der Demokratieförderung (Haushaltsgrundsatz gem. § 6 Abs. 1 HgRg, § 7 Abs. 1 S. 1 BHO) verbessert werden. Längere Förderzeiträume würden den Trägern zumindest ein gewisses Maß an Planungssicherheit geben. Noch besser wären gefestigte, institutionelle Strukturen, auf die sich die entsprechenden Organisationen verlassen können. Nur so wird nachhaltige Arbeit im Sinne der Demokratie möglich.

Theorie und Praxis vereinen

Die Demokratieförderung verfolgt hehre Ziele und ist zugleich in Hinblick auf ihre rechtlichen Maßstäbe unausgereift. Die gerichtliche Geltendmachung scheitert bislang oft an praktischen Gründen: Bei einer Klage auf Neubescheidung muss mit erneuter Ablehnung gerechnet werden, und vor einem Vorgehen gegen belastende Nebenbestimmungen schreckt die Trägerlandschaft schon aufgrund ihrer finanziellen Abhängigkeit zurück. Umso wichtiger ist es, dass die Bundesregierung Wert auf eine grundrechtsschonende und rechtsstaatskonforme Förderpraxis legt – sowohl beim „Ob“ als auch beim „Wie“ der Förderung. Besonders Willkürverbot und Meinungsfreiheit sind Ausdruck einer Bottom-up-Idee, welche richtigerweise Leitbild der Demokratieförderung ist. Nimmt die Regierung diesen Grundgedanken ernst, sollte sie sich strenge und transparente Auswahlkriterien für die selbst gewählten Förderschwerpunkte geben. Sie vermeidet inhaltliche Meinungssteuerungen, die stets die Gefahr einer Top-down-Bevormundung bergen. Sie vertraut der Zivilgesellschaft und setzt auf nachhaltige Arbeit im Sinne der grundgesetzlichen Demokratie. Nur so lassen sich Theorie und Praxis der Demokratieförderung miteinander vereinen.

Die Autoren sind für den Gegenrechtsschutz tätig, worauf Teile der praxisbezogenen Erkenntnisse in diesem Text beruhen.

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On 14 February 2026, the African Union (AU) passed its rotating presidency to Burundi for one year. The timing could hardly be more delicate. In eastern Democratic Republic of the Congo (DRC), violence continues to escalate, and Burundi is not a distant observer but a directly involved actor. The country that has just assumed the chair of the Union is itself entangled in the very crisis that demands continental attention.

The presidency carries political weight. The AU Chairperson speaks on behalf of the Union and shapes its diplomatic priorities. Yet in this case, the role fuses two positions that rarely sit comfortably together: regional representative and interested party. Burundi will be expected to advance peace and security in the Great Lakes region while safeguarding its own strategic and military interests.

Because the AU’s legal framework neither anticipates nor regulates situations in which the Chairperson’s state is a party to the conflict under discussion, the overlap is not merely political but embedded in the Union’s institutional design. Burundi’s presidency will therefore begin with a built-in credibility gap. Instead of resetting regional dynamics, it is likely to reinforce national security priorities under the banner of continental leadership.

The powers of the chair

The weight of Burundi’s recently assumed presidency follows from the institutional design of the African Union itself. Since 2002, the AU has replaced the Organisation of African Unity as the continent’s central political forum. Its Constitutive Act (CA) sets out an ambitious mandate: the Union shall “promote peace, security, and stability” across Africa (article 3(f) of the CA). With 55 member states, the AU rests on a dense institutional structure, but authority ultimately concentrates in one body, the Assembly of Heads of State and Government.

The Assembly of Heads of State and Government anchors the Union’s authority. From within this circle of presidents and prime ministers, it selects one of its own to chair the AU for a year. In practice, the position carries considerable influence. The Chairperson represents the Union externally, guides its diplomatic tone and plays a central role in its response to conflicts. In moments of crisis, the presiding head of state works alongside the Chairperson of the AU Commission to guide the Executive Council and steer the Union’s approach to war and peace while the Peace and Security Council of the Union acts as a “standing decision-making organ for prevention, management and resolution of conflicts”. The role combines visibility with influence. Whoever holds it can shape not only the Union’s language but also its political direction.

In practice, however, it has been argued that the significance of the Chairperson’s duties depends on the level of commitment of the incumbent to the function. Therefore, the incumbent’s personality dictates their ability to carry out the functions stipulated in the texts and to shape their performance as a Chairperson. The position, the argument goes on, wields more influence where the Chairperson is the president of a rich country (Kaddafi of Libya and Obasanjo of Nigeria serving as examples). This implies, first, that each AU presidency varies according to the individual head of state or government occupying the position. Second, the AU chairperson’s personality is supplemented by their country’s wealth. Put together, the two factors determine the real influence of the AU Chairperson.

Since the early 2000s, the Union has followed a strict principle of regional rotation among Central, Western, Eastern, Northern and Southern Africa. In 2017, the Assembly reinforced continuity through a “troika” system that links the outgoing, current and incoming Chairpersons. The next Chair is elected one year in advance and works closely with the incumbent. Within this framework, the President of Burundi, H.E Evariste Ndayishimiye, served as First Vice-President of the AU and assumed the Chair on 14 February 2026 for a period of one year.

The institutional design – shaped in practice by the incumbent – thus equips the Chair with visibility, authority, and leverage in precisely those areas – conflict management and regional stability – that now dominate the Great Lakes’ agenda. It also ensures that the state holding the office can shape the Union’s diplomatic tone at the decisive moment.

Regional rivalries and mutual accusations

The Eastern Democratic Republic of the Congo has long stood at the centre of overlapping regional conflicts. Since the 1990s in particular, armed groups, neighbouring states and shifting alliances have turned the mineral-rich region into a persistent theatre of violence, with civilians bearing the brunt.

Regional rivalries shape the conflict as much as internal fragmentation. The government of the DRC accuses Rwanda of backing the March 23 Movement (M23), a predominantly Tutsi rebel group that broke away from the Congolese army in 2012. At the time, M23 justified its rebellion by pointing to the failed implementation of a 2009 peace agreement that had promised the integration of its predecessor movement into the national armed forces. A 2024 United Nations (UN) report concluded that the armed group had received “training, material, intelligence, and operational support from the Rwanda Defence Forces”. Rwanda denies this and, in turn, accuses the DRC of tolerating and assisting the Rwanda Democratic Liberation Forces (FDLR), a militia rooted in the aftermath of the 1994 genocide.

On 4 December 2025, the two neighbours signed a peace agreement under the aegis of the United States of America, in the presence of AU representatives, with Burundi participating as an observer. Yet events on the ground soon overtook diplomatic progress.

The recent capture by M23 of major cities in eastern DRC bordering Burundi and Rwanda has triggered a massive exodus of Congolese refugees and asylum seekers into Burundi, precipitating a severe humanitarian crisis. In response, the Government of Burundi closed its border with the DRC, invoking national security concerns.

Deteriorating Burundi-Rwanda relations

Parallel to the situation in the eastern DRC, relations between Burundi and Rwanda have deteriorated. Burundi accuses Rwanda of harbouring and sponsoring RED-Tabara rebels, who have been fighting the Burundian government since 2015. On 11 January 2024, Burundi closed its borders with Rwanda, again invoking national security concerns.

The Government of Rwanda denies any connection to the rebel group and called the decision “unfortunate” and “unilateral”. It has also previously criticised the Burundian President, acting as the Union advocate for youth engagement in peacebuilding, conflict prevention, and security across the continent (AU Champion for Youth, Peace and Security), for allegedly using that platform in ways that “jeopardise peace and security in the Great Lakes Region”. More recently, Rwanda accused Burundi and the DRC of violating the ceasefire under the Washington agreement.

Burundi as an involved actor

Against this backdrop, it is difficult to portray Burundi as a neutral bystander. The country is directly implicated in the security dynamics in the so-called Great Lakes Region. In March 2023, Burundi signed a military cooperation agreement with the DRC. According to estimates by the Sweden-based African Security Analysis, approximately 10,000 Burundian soldiers are currently deployed in the DRC pursuant to that agreement.

This military presence is not peripheral. It situates Burundi within the operational logic of the conflict. Deployment entails intelligence sharing, coordination with Congolese forces and exposure to the shifting frontlines around M23-controlled areas. Burundi is therefore not merely responding to instability – it is embedded in the evolving balance of power on the ground.

That embeddedness has diplomatic consequences. Any AU-led initiative on eastern DRC would inevitably touch upon issues in which Burundi is materially invested: ceasefire monitoring, disarmament processes, security sector arrangements and the status of armed groups operating near its borders. Decisions in these areas affect not only regional stability but also the security posture and credibility of Burundian forces deployed abroad.

The result is not an obvious breach of rules, but a structural tension. A Chairperson drawn from a state with troops in the theatre of conflict carries into the continental office a set of prior commitments. Even scrupulous adherence to formal neutrality cannot erase the fact that Burundi’s national security interests are directly engaged in the outcome of the crisis.

The multiplicity of actors and competing interests already complicates conflict resolution. For the newly assumed AU presidency, however, another constraint looms just as large: time.

The structural limits of the AU presidency

Each AU presidency enjoys a certain degree of discretion in setting and promoting particular priorities. It is therefore likely that Burundi will seek to foreground peace and security in the Great Lakes Region. Yet the AU presidency is rotational and limited to one year. Structural constraints make sustained policy implementation difficult, especially in protracted and deeply entrenched conflicts. Future presidencies may continue to address the crisis, but it is far from certain that it will remain a priority.

More fundamentally, the question is not merely whether Burundi will prioritise the crisis, but how it will frame it. A presidency exercised by a directly involved actor risks subtly redefining collective security concerns in national terms. Even without overt partiality, agenda-setting, diplomatic language and sequencing of initiatives can shift the Union’s posture. The contradiction identified at the outset thus does not depend on demonstrable bias. It lies in the institutional design itself.

Burundi’s tenure may therefore become a test case for the AU’s claim to act as a continental guardian of peace rather than a forum for competing sovereignties. If the Union manages to contain the inherent conflict of roles, it will strengthen its credibility in the Great Lakes region. If it does not, the episode may reinforce a more sceptical reading: that continental leadership remains ultimately mediated through national security calculations.

The 2026 presidency is less an opportunity for diplomatic symbolism than a stress test for the AU’s architecture. Whether the fox merely guards the henhouse – or reshapes the rules of the farm – will reveal much about the limits of continental governance in Africa’s most volatile region.

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