🍻 Selber Bier Brauen

In the opening pages of his 2025 book, The Rule of Law in Israel: Confronting the Threat to Democracy (published in Hebrew by Reichman University), retired Supreme Court Justice Yitzhak Zamir offers a pointed disclaimer: “This book discusses only the situation within the State of Israel, and not the situation in the Judea and Samaria area.” This omission is not an isolated instance in Zamir’s writing. In his weekly Haaretz op-eds, where he frequently calls for defending the Supreme Court as the ultimate guardian of Israeli democracy, Zamir maintains a conspicuous silence regarding the Court’s adjudication of issues involving Palestinians in the Occupied Territories.

Echoing Zamir’s approach, the Israeli Supreme Court has spilled oceans of ink over the last two years, proclaiming its defense of the rule of law. For example, in the name of protecting the rule of law and democracy, the Court, in a series of decisions, ruled that Supreme Court Acting President Judge Yitzhak Amit must be appointed as the Court’s permanent President against the Government’s wishes (HCJ 1711/24). As the authorities of the permanent Court’s President are identical to those of an Acting President, the appointment was primarily necessary as a symbolic victory for the judiciary. Yet, the Court’s judges described it as key to ensuring the rule of law.

Rhetoric and Silence

Yet, all this grand rhetoric regarding the rule of law in this and other Court decisions, cannot obscure the grim reality of utter lawlessness reflected in hundreds of Supreme Court decisions over the past two years regarding Palestinians in Gaza. These rulings lack the grand rhetoric and the length of the Court’s “saving democracy and the rule of law” judgments. Often spanning a mere two or three pages, this caselaw exposes the way in which Palestinian subjects in the Gaza Strip have been treated and reveals a starkly different meaning for what the rule of law is for Supreme Court judges.

One of the most revealing ways to track the erosion of the rule of law in the Court’s caselaw is through examining its jurisprudence in “Habeas Corpus” petitions. Literally translated from Latin as “produce the body,” this type of petition requires the state to bring a detainee before a court to justify the legality of their imprisonment.

Originating in medieval English law, the writ of Habeas Corpus established the foundational bedrock of individual liberty against the monarch’s unchecked power. To this day, in systems influenced by English law, it is regarded as the most basic tool for the judiciary in ensuring human liberty.

Recognizing the vital role of Habeas Corpus petitions in safeguarding human liberty, one of the first steps of the Israeli Supreme Court, even amidst the turbulence of the War of Independence, was the fortification of the Habeas Corpus decree. In his book, Zamir traces a 1948 judgment in a Habeas Corpus petition as a foundational moment for the rule of law in Israel   (HCJ 7/48). In its landmark judgment, the Court ordered the release of a Palestinian suspected of collaborating with the enemy, simply because the detainee had been denied the right to appeal his incarceration. Zamir notes that while the legal defect appeared “marginal” on the surface, the Court, “which was in its early days and still lacking in reputation and experience, was determined from the very outset to defend the rule of law.”

“Catch us if you can”

Contrary to the Court’s early days,  during the Gaza War, the Court did not stress the importance of the rule of law in Habeas Corpus petitions. Consider the case of Hilal al-Bashiti, a 16-year-old Gazan teenager detained in late June 2025 while standing in a food line near Rafah. Al-Bashiti was seen being taken by IDF soldiers, after which he effectively vanished, and his fate was unknown to his family, as happened with thousands of other Gazans throughout the war.

His family turned to the human rights organization HaMoked: Center for the Defence of the Individual, which contacted the IDF. The Israeli military confirmed al-Bashiti was in custody but barred him from meeting with a lawyer. HaMoked filed a Habeas Corpus petition to the Supreme Court, and subsequently, the State decided to release al-Bashiti back to Gaza. Consequently, the Court quashed the petition without holding a hearing because it was “moot” in light of Al-Bashiti’s release (HCJ 78111-07-25).

Several weeks ago, I met with attorneys from HaMoked. One of them, Advocate Ameeneh Qumber, shared a staggering statistic: she has filed over 60 Habeas Corpus petitions on behalf of Gaza detainees after their families contacted Hamoked. Yet she has not met a single one of her clients. In every case, the detainees were released before the scheduled hearing, leading the Court to quash the petitions as moot following their release.

A review of dozens of the Court’s rulings reveals a clear pattern: the State has used this procedural loop to dodge any substantive judicial review of its wartime detention policy. The Israeli security forces have detained thousands of Palestinians in Gaza during the war—many of whom were never even suspected of militant activity—and held them for varying periods. In the vast majority of these cases, no petition was ever filed. Yet, in those rare instances where families managed to reach human rights organizations and file for Habeas Corpus, the following pattern emerged. The Court would order on a hearing scheduled within a few weeks, only for the security forces to “opt” to release the detainee back to Gaza just days before the court hearing. By promptly quashing these petitions as “moot,” the Court has effectively allowed the State to evade any scrutiny over its arrest policy. The fundamental question—whether these detentions were ever justified—has remained unanswered.

Human rights organizations attempted to challenge this detention policy by submitting what is known as “public petitions,” which aimed at the general policy rather than an individual case. Yet these petitions fared no better during the war. In these instances, the Court repeatedly granted the State Attorney’s requests to postpone the submission of the state’s reply, pushing hearings further and further down the road.

In this manner, the state devised a “catch us if you can” strategy that allowed security forces to detain thousands of Palestinians without the legality of their detention policy ever facing genuine judicial scrutiny.

When dealing with public petitions from public interest groups on matters such as the appointment of a Supreme Court President, the Court has acted with the utmost urgency. In those cases, rulings are handed quickly, framed by the dire warning that democracy and the rule of law stand on the brink of collapse.

But when it came to the detention of Palestinians from Gaza, many of whom were not involved in the fighting, the sense of urgency mysteriously evaporated. After all, these are merely human beings—flesh and blood Arabs—rather than the clean, abstract, and beautiful concepts like “Democracy,” or “The Rule of Law.”

Producing a Body in a Habeas Corpus Petition

Yet, not every Habeas Corpus petition in the last two years ended without the Court producing a human body. Consider the case of Ihab Diab, who vanished from the Gaza Strip in December 2023. In September 2024, the IDF responded to his family’s inquiries by stating that “there is no indication that the individual in question was arrested or is being held by our forces.” After further efforts by the family to locate Diab proved fruitless, in May 2025 his brother and wife filed a habeas corpus petition.

In July 2025—a year and a half after his disappearance—the State Attorney’s Office informed that Diab was “no longer alive,” and the IDF was holding his body. A Military Police investigation into the circumstances of his death in custody was subsequently opened. To explain why the family had been left in the dark for nearly two years, the military informed that it had been “decided to refine the phrasing of the response […] to avoid providing answers that might convey the wrong message.” (HCJ 78757-05-25)

The panel of Supreme Court judges in the Diab case included Judges Ofer Grosskopf, Alex Stein, and Khaled Kabub. Writing for the Court, Judge Kabub explained that the petition had “exhausted itself” and hence had to be quashed. Indeed, as the meaning of Habeas Corpus is to “produce the body,” in the Diab case, the Court did the job. True, the English judges who envisioned the Habeas Corpus writ intended for a living person to be brought before a court of law to test the legality of their confinement. Yet, Israeli Supreme Court judges have always boasted of developing administrative law far beyond its humble English origins.

The same judges who place petitions regarding the appointment of a Court President at the very heart of the struggle to “save democracy and the rule of law,” sounding every alarm bell that the rule of law is in mortal peril, are those who do not flinch in emptying Habeas Corpus petitions of any meaning when it comes to Palestinians. But what, truly, is the “rule of law” when the writs of Habeas Corpus have been stripped of meaning?

An earlier version of this article was published in Hebrew on “Local Call.” 

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Anstatt ein europa- und verfassungsrechtskonformes Terrorismusstrafrecht zu schaffen, haben die Regierungsfraktionen am Donnerstag, den 29. Januar 2026, zu später Stunde und unter Ausschluss von Öffentlichkeit, Opposition und Sachverständigen in buchstäblich letzter Minute einen zusätzlichen Straftatbestand aus dem Hut gezaubert und dann mit ihrer Stimmenmehrheit auch gleich beschlossen. Die gewählte Vorgehensweise war ungewöhnlich intransparent und unterlief die üblichen parlamentarischen Beteiligungs- und Kontrollmechanismen. Das beschädigt parlamentarische Verfahren und wirft grundlegende Fragen auf. Zudem ist der auf diese Weise neu in das Strafgesetzbuch eingefügte § 87a StGB gesetzestechnisch schlecht gemacht und in der Sache weitgehend überflüssig.

Eine Falschmeldung?

Der 29. Januar 2026 hat durchaus das Potenzial, Rechtsgeschichte zu schreiben. Am späteren Abend ging die Meldung über den Ticker der Nachrichtenagenturen, dass sog. „Wegwerf-Agenten“ zukünftig mit härteren Strafen rechnen müssten. Der zu dieser Zeit nur noch mit wenigen Abgeordneten im Plenarsaal besetzte Bundestag habe soeben die „Ausübung fremder Einflussnahme und darauf gerichtete Agententätigkeit“ in einem neuen § 87a des Strafgesetzbuchs (StGB) ausdrücklich unter Strafe gestellt. Was für Laien, wenn sie denn noch wach waren, vermutlich wie eine Routinemeldung klang, musste jedenfalls diejenigen, die sich berufsmäßig mit Sicherheitsgesetzgebung beschäftigen, stutzig machen. Denn in zweiter und dritter Lesung wurde an diesem Abend der Entwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2017/541 zur Terrorismusbekämpfung und zur Anpassung des Strafrahmens bei geheimdienstlicher Agententätigkeit beraten. Und dieser Gesetzentwurf enthielt zwar Vieles und Kritisches, aber keinen Vorschlag für einen neuen Straftatbestand. Stattdessen sollte es ausschließlich um eine Ausweitung des deutschen Terrorismusstrafrechts (§§ 89a ff.; 129a StGB) und eine Erhöhung des Strafrahmens für den Tatbestand der geheimdienstlichen Agententätigkeit (§ 99 StGB) gehen. Insofern ging auch der Verfasser dieser Zeilen zunächst von einer Falschmeldung aus. Andererseits klang das alles doch immerhin so konkret, dass meine Neugier geweckt wurde.

Im Dokumentendickicht des Deutschen Bundestages

Da zu diesem Zeitpunkt auch die Beschlussempfehlungen des Ausschusses für Recht und Verbraucherschutz auf der Webseite des Deutschen Bundestages noch nicht online verfügbar waren, bedurfte es weiterer Recherche. Und diese förderte Erstaunliches zutage: Dass der Gesetzentwurf überhaupt in dieser Sitzungswoche behandelt werden sollte, hatten die Abgeordneten offiziell nicht einmal zwei Tage zuvor erfahren. Er war erst durch die 2. Änderungs-/Ergänzungsmitteilung des Ausschussvorsitzenden Carsten Müller (CDU) vom 27. Januar 2026 als neuer Punkt 16 kurzfristig auf die ohnehin schon vollgepackte Tagesordnung der 23. Sitzung des Rechtsausschusses für den Folgetag gesetzt worden. Damit war von vornherein kein Raum für eine intensive sachliche Diskussion.

Ebenfalls mit Datum vom 27. Januar 2026 (12:09 Uhr) wurde sodann ein Änderungsantrag der Fraktionen CDU/CSU an die Ausschussmitglieder verschickt. Und dieser Änderungsantrag (Ausschussdrucksache 21[6]57) der Regierungsfraktionen zum eigenen Gesetzentwurf enthielt mit lediglich anderthalb Seiten inhaltsarmer Begründung tatsächlich den Vorschlag der Schaffung eines neuen, mit „Ausübung fremder Einflussnahme und darauf gerichtete Agententätigkeit“ überschriebenen § 87a StGB. Dieser wurde sogleich im Hauruckverfahren mit den Stimmen der Regierungsfraktionen und gegen die Stimmen der überrumpelten Oppositionsfraktionen Teil der Beschlussempfehlungen des Rechtsausschusses und tags drauf im Plenum verabschiedet.

Im Ergebnis hat uns die Bundesregierung damit überfallartig mit einem neuen Straftatbestand „beschenkt“, für dessen Einführung keinerlei Zeitdruck bestand, der zuvor nicht Bestandteil ihres eigenen Gesetzentwurfs war, der den geladenen Sachverständigen in der öffentlichen Anhörung vom 14. Januar 2026 nicht zugänglich gemacht wurde, der die Oppositionsfraktionen ohne Vorwarnung überrumpelte und für den angesichts seiner Thematik in Zeiten hybrider Bedrohungslagen zweifellos eine ordnungsgemäße und transparente parlamentarische Behandlung angemessen gewesen wäre. Schließlich geht es nicht um bürokratische Banalitäten, sondern um einen Straftatbestand, der mit Geld- und Freiheitsstrafe massive Grundrechtseingriffe für die Bürgerinnen und Bürger androht. Die Vorgehensweise von CDU/CSU und SPD ist so ungewöhnlich und geradezu konspirativ, dass man kein Verschwörungstheoretiker sein muss, um zu fragen: Was wollte man hier vor der Öffentlichkeit verbergen?

Auf Spurensuche in Köln

Vermutlich zum einen die zurecht befürchtete und als lästig empfundene öffentliche Diskussion über die Sinnhaftigkeit und Erforderlichkeit eines solchen neuen Straftatbestandes. Denn eigentlich soll das Strafrecht ja nur die ultima ratio im Pfeilköcher des Gesetzgebers sein. Auffällig ist vielmehr die enge personelle und institutionelle Verflechtung zwischen Sicherheitsbehörden, einzelnen Wissenschaftlern und parlamentarischen Akteuren, die im Gesetzgebungsverfahren sichtbar wird.

Insofern führt der Versuch einer weiteren Spurensuche in die schöne Stadt Köln am Rhein. Im – nicht ganz so schönen – Stadtteil Chorweiler sitzt bekanntlich das Bundesamt für Verfassungsschutz. Und ein Stückchen weiter südlich residiert die Universität zu Köln. Dort existiert an der rechtswissenschaftlichen Fakultät seit dem Sommer 2024 auch eine „Forschungsstelle Nachrichtendienste“. Sie bemüht sich dem Vernehmen nach mit hoher Intensität um gute Kontakte zu den deutschen Sicherheitsbehörden. Aber auch in der Politik scheint sie bestens vernetzt zu sein. Neben dem Leiter der Forschungsstelle, einem öffentlich-rechtlichen Ordinarius, wird auf der Homepage als einziges „Mitglied der Forschungsstelle“ der der Kölner Universität bereits seit Studienzeiten und mittlerweile als Honorarprofessor verbundene Dr. Günter Krings genannt. Krings ist neben vielen anderen Ämtern Mitglied des Deutschen Bundestages, langjähriger Parlamentarischer Staatssekretär im Bundesministerium des Innern, stellvertretender Vorsitzender der CDU/CSU-Bundestagsfraktion und in dieser Funktion für die Bereiche Inneres, Recht und Verbraucherschutz verantwortlich – also genau für die relevanten Bereiche.

Auftragsarbeit des Verfassungsschutzes?

Und jetzt wird es interessant: In der Zeitschrift für das Gesamte Sicherheitsrecht (GSZ) ist bereits im Sommer 2025 ein Aufsatz mit dem eher unscheinbaren Titel „Hybride Bedrohungen – Ein Plädoyer für die Strafbarkeit von ausländischen Einflussaktionen“ erschienen. Darin plädieren die insgesamt drei Autoren ausgerechnet für die Schaffung eines neuen § 87a StGB mit dem Titel „Ausübung fremder Einflussnahme“. Zwar ist zu konstatieren, dass die von ihnen vorgeschlagene Lösung deutlich detaillierter ausfällt als die nun von der Bundesregierung gewählte Lösung. Aber Regelungsstandort, Überschrift und inhaltliche Stoßrichtung beider Gesetzestexte sind nahezu identisch.

Nun wäre es denkbar, dass Vertreter der beiden Regierungsfraktionen von diesem wissenschaftlichen Impuls derart begeistert waren, dass sie ihn spontan noch in ihr Gesetzgebungsvorhaben aufgenommen haben. Dagegen spricht aber, dass dieser Beitrag, der auch sonst bislang kein nennenswertes rechtspolitisches Echo hervorgerufen hat, in der Begründung des Änderungsantrags keinerlei Erwähnung findet. Das mag am besonderen Autorenkreis liegen. Verfasst ist der Text unter anderem nämlich nicht nur vom Geschäftsführer der Kölner Forschungsstelle. Der erstgenannte Autor ist pikanterweise Direktor beim Bundesamt für Verfassungsschutz. Und er verantwortet dort als Abteilungsleiter die thematisch einschlägige Abteilung 4 (Spionageabwehr). Er entwickelt in dem Aufsatz eine Konzeption eines § 87a StGB, die mit dem nun beschlossenen Gesetzestext in Regelungsstandort, Überschrift und inhaltlicher Stoßrichtung eng beieinander liegt.

Ob und in welcher Form diese Überlegungen in den Gesetzgebungsprozess eingeflossen sind, ist öffentlich nicht dokumentiert. Aus demokratischer Perspektive hoch problematisch wäre es allerdings, wenn Sicherheitsbehörden in zentralen Fragen des Staatsschutz- und Sicherheitsrechts maßgebliche Impulse gäben, ohne dass diese Rolle im parlamentarischen Verfahren transparent gemacht würde. Das gewählte Verfahren hatte jedenfalls zur Folge, dass Sachverständige und Opposition faktisch keine Möglichkeit zur substantiellen Mitwirkung hatten. Damit wurden zentrale Funktionen parlamentarischer Beratung und Kontrolle entwertet. Und so bleibt ein schaler Beigeschmack staatlicher Dysfunktion. Das schadet nicht nur dem Parlamentarismus, sondern der Demokratie insgesamt. Und er fördert nur weiter die allseits beklagte Politikverdrossenheit.

Heiligt der Zweck die Mittel?

Im konkreten Fall könnte man die beschriebenen parlamentarischen Verfahrensmanöver („ja, wo ist denn der Tatbestand?“) letztlich mit einem beherzten „Schwamm drüber“ abhaken, wenn denn wenigstens das Ergebnis stimmt. Vielleicht heiligt ja doch der Zweck das Mittel? Hintergrund der Initiative von CDU/CSU und SPD sind ausweislich ihres Änderungsantrags Aktionen sogenannter transnationaler Repression gegen Oppositionelle im deutschen Exil und andere Formen illegitimer Einflussnahme durch fremde Staaten. Und dass das geltende deutsche Staatsschutzstrafrecht gegenüber der Realität hybrider Bedrohungen eklatante Lücken aufweist, ist bekannt und sollte dringend behoben werden. Aber leider ist mithilfe des neuen § 87a StGB von vornherein kaum Abhilfe möglich. Schon ein kurzer Blick auf den Gesetzestext der neuen Strafvorschrift macht deutlich, dass dieser überfallartig verabschiedete Tatbestand auch inhaltlich ein unüberlegter Schnellschuss ist.

Die Norm lautet wie folgt:

§ 87a [Ausübung fremder Einflussnahme und darauf gerichtete Agententätigkeit]

(1) Wer einen Auftrag einer staatlichen Stelle einer fremden Macht dadurch befolgt, dass er in der Bundesrepublik Deutschland eine vorsätzliche rechtswidrige Tat begeht, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft, wenn die Tat nicht in anderen Vorschriften mit schwererer Strafe bedroht ist.

(2) Ebenso wird bestraft, wer einen solchen Auftrag erteilt.

Inhaltlich nicht überzeugend

Nach § 87a Absatz 1 StGB wird also jeder bestraft, der im Inland irgendeine Straftat begeht. Diese beliebige Straftat muss nicht einmal schuldhaft begangen sein. Entscheidendes Merkmal ist ausschließlich, dass die Tatbegehung „im Auftrag einer staatlichen Stelle einer fremden Macht“ erfolgt. Das grenzt strafrechtsdogmatisch gefährlich nahe an blanken Unsinn. Denn auf diese Weise werden in Wahrheit keinerlei Strafbarkeitslücken geschlossen. Vielmehr kann man sich nach dem neuen § 87a Absatz 1 StGB nur strafbar machen, wenn das entsprechende Verhalten bislang ohnehin schon nach anderen Vorschriften mit Strafe bedroht war. Entscheidend ist lediglich das Befolgen des Auftrags einer staatlichen Stelle einer fremden Macht, also die spezifische Motivation des Täters. Das ist gleich in mehrfacher Hinsicht verfehlt. Zum einen sind die staatlichen Stellen – anders als z.B. in § 99 StGB – gerade nicht auf „Geheimdienste“ beschränkt worden. Auftraggeber kann somit jede ausländische staatliche Behörde, Organisation oder Einrichtung sein, beispielsweise auch eine ausländische Umweltbehörde, die durch Sabotagehandlungen klimaschädliche Kraftwerke oder verbrauchsintensive Kraftfahrzeuge in Deutschland stilllegen will, eine staatliche Kinderschutzstelle, die entführte Kinder nach Hause zu ihren Eltern zurückholen oder eine Gesundheitsbehörde, die Abtreibungen in Deutschland unterbinden möchte. Auch die in der Gesetzesüberschrift genannte „Agententätigkeit“ ist nach dem allein maßgeblichen Gesetzeswortlaut keine Tatbestandsvoraussetzung. Insofern besitzt der neue § 87a StGB gerade keinen staatsschützenden Charakter. Eine Beschränkung auf die Verletzung deutscher Souveränitätsinteressen, die offenbar den Verfassern des Änderungsantrags vorschwebt, lässt sich dem Normtext ohnehin nicht entnehmen.

Zudem kann man praktisch gerade bei den Hauptverantwortlichen für hybride Bedrohungen, etwa der Russischen Föderation oder der Volksrepublik China, den staatlichen Charakter der Auftraggeber heute kaum noch nachweisen. Vielmehr verschwimmen zunehmend die Grenzen zwischen staatlichen und privaten Organisationen, Wissenschaftseinrichtungen, Staatskonzernen, faktisch staatlich kontrollierten privaten Akteuren und Akteuren der organisierten Kriminalität. Letztere werden z.B. im Bereich der Cyberkriminalität infolge enger persönlicher Verflechtungen auch im staatlichen Auftrag tätig. Oftmals stellen solche kriminellen Akteure staatlichen Organisationen auch ihre logistische Infrastruktur für den Schmuggel von Menschen, Drogen oder Waffen zur Umgehung von Embargos und damit auch für geheimdienstliche Zwecke zur Verfügung. Insofern geht § 87a von einem faktisch längst überholten, rein staatlichen Feindbild aus, das noch aus der Zeit des Kalten Krieges stammt.

Faktisch dürfte im Übrigen die formelle Subsidiaritätsklausel („wenn die Tat nicht in anderen Vorschriften mit schwererer Strafe bedroht ist“) in Absatz 1 dafür sorgen, dass für § 87a StGB kaum ein nennenswerter praktischer Anwendungsbereich verbleibt. Schließlich sind diese Klauseln nach ständiger Rechtsanwendungspraxis so zu verstehen, dass die subsidiäre Norm auch dann zurücktritt, wenn ihre Strafdrohung mit derjenigen der vorrangigen Strafvorschrift identisch ist, also im Ergebnis gleich (schwer) bestraft wird. Wer also im Auftrag einer staatlichen Stelle einer fremden Macht einen einfachen Betrug nach § 263 Abs. 1 StGB oder eine einfache vorsätzliche Körperverletzung nach § 223 Abs. 1 StGB begeht (beide sind mit Geldstrafe oder Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren bedroht), würde lediglich wegen Betrugs oder Körperverletzung bestraft. Die Ausübung fremder Einflussnahme und darauf gerichtete Agententätigkeit nach § 87a StGB würden daneben verdrängt und auch im Urteilstenor nicht mehr auftauchen. Im Grunde bewirkt der neue Tatbestand damit eine mehr oder weniger verdeckte Straferhöhung für solche Fälle, in denen bereits existierende Straftatbestände im Auftrag einer staatlichen Stelle einer fremden Macht begangen werden, die mit geringerer Strafandrohung als fünf Jahren Freiheitsstrafe begangen werden. Das betrifft beispielsweise Delikte wie den Hausfriedensbruch oder die einfache Sachbeschädigung. Vor allem aber bietet die neue Vorschrift auch eine weitere Anlasstat für strafprozessuale Ermittlungen. Die Begründung des Änderungsantrags von CDU/CSU und SPD brüstet sich förmlich damit, dass man hierzu nicht einmal die StPO ändern müsse, weil etwa der Katalog für Anlasstaten einer Telekommunikationsüberwachung in § 100a Absatz 2 StPO ohnehin schon auf die „§§ 87 bis 89a StGB verweise“, also der systematisch dazwischen eingeordnete § 87a automatisch mit erfasst ist – eine aus Sicht der Antragsteller effektive, aus rechtsstaatlicher Sicht aber problematische Lösung.

Im Übrigen bleibt auch unklar, warum in § 87a Absatz 2 StGB auch noch die Auftragserteilung selbst täterschaftlich unter Strafe gestellt worden ist. Solche Fälle dürften sich, wenn man sie denn überhaupt nachweisen kann, regelmäßig mühelos als Anstiftung erfassen lassen. Und nach dem insoweit einschlägigen § 26 StGB wird der Anstifter ohnehin „gleich einem Täter bestraft“. Auch diesbezüglich sucht man vergeblich nach einer Antwort.

Und die goldene Himbeere geht an…

Die Liste der Kritikpunkte ließe sich noch weiter fortsetzen. Schon die skizzierten Punkte dürften jedoch deutlich machen, dass es sich bei dem neuen § 87a StGB nicht nur um eine unter dubiosen Umständen ins Gesetz gekommene Strafvorschrift handelt. Vielmehr ist sie auch in der Sache nicht durchdacht. Vielleicht wären die Regierungsfraktionen doch besser beraten gewesen, ihre Inspiration nicht nur bei den Sicherheitsbehörden und ihnen nahestehenden Öffentlich-Rechtlern einzuholen, sondern vielleicht doch einmal vorher den ein oder anderen Strafrechtsexperten um Rat zu fragen. So ist § 87a StGB ein heißer Kandidat im Rennen um die goldene Himbeere für den schlechtesten Straftatbestand Deutschlands.

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Once again, all eyes were on The Hague. After groundbreaking rulings in the Urgenda and Shell cases, the District Court in The Hague on 28 January delivered another important climate change decision in the case of Greenpeace Netherlands v. The Netherlands (Bonaire).

The case stood out as it concerned the climate obligations of states with respect to their overseas territories. Bonaire is a small island in the Caribbean part of the Kingdom of the Netherlands. The District Court ruling was unique in that it found that the Dutch government had discriminated against the citizens of Bonaire by not taking sufficient and timely adaptation measures.

The ruling was also an important first opportunity for a national court to specify states’ mitigation obligations in the wake of the European Court of Human Rights’ (ECtHR) KlimaSeniorinnen judgment and the International Court of Justice’s (ICJ) Advisory Opinion on climate change, which offered guidance on states’ climate change obligations under international law.

In this contribution we focus on how the court approached the Dutch mitigation obligations. We argue that the court, acknowledging the contested political context in which the ruling was made, sought to square the circle of state mitigation obligations by balancing potentially far-reaching considerations about the mitigation efforts required from states like the Netherlands with an innovative procedural and dialogue-oriented remedy.

The Dutch Climate Act and Greenpeace’s claims

The Netherlands adopted a framework climate law in the form of the 2019 Climate Act, which was amended in 2023 to align itself with the 2021 European Climate Law. The Act “provides a framework for the development of policy aimed at irreversibly and gradually reducing greenhouse gas emissions in the Netherlands in order to limit global warming and climate change”, with the government committing to reducing net greenhouse gas emissions to net zero by 2050, whilst striving for negative emissions afterwards. Moreover, the Act includes an aspirational goal of reducing greenhouse gas emissions by 55% by 2030 compared to 1990 levels, a step up from a 49% reduction in the original Act.

Greenpeace claimed that these targets were far removed from what it argued to be the Dutch “fair share”. Greenpeace principally demanded that the Netherlands be ordered to take the necessary measures to reduce its own emissions (minus emission reductions achieved through international climate finance) to net zero by 2030, and to reduce Dutch territorial emissions to net zero by 2040. Moreover, Greenpeace requested an order for the state to develop a national carbon budget with a clear explanation of how it is consistent with the country’s fair share of global emissions. In short, Greenpeace sought a court order for more stringent targets.

The state’s mitigation obligations

Three points stand out in the court’s assessment of Dutch mitigation measures.

First among these is the court’s engagement with KlimaSeniorinnen. Given that the claims concerned violations of Articles 2 (right to life) and 8 (right to respect for private and family life) of the European Convention on Human Rights (ECHR), it was to be expected that the court would draw on the ECtHR’s guidance. Following Urgenda, the court reaffirms that it can review the compatibility of national climate policies with Articles 2 and 8 ECHR (¶¶9.1–9.6). Also referring to Urgenda, the court summarily rejects the state’s drop in the ocean and minimal contribution defenses (¶¶9.3–9.4). It then proceeds with unpacking the European Court’s findings in KlimaSeniorinnen (¶¶10.1–10.31), filling in some of the gaps left by the ECtHR. Notably, it holds that while the ECtHR does not explicitly state whether Article 2 ECHR is applicable in collective actions, this applicability can be inferred from its reasoning (¶10.28). Ultimately, the court decides to focus on Article 8 ECHR rather than Article 2, since there is no acute threat to the right to life of the inhabitants of Bonaire (¶11.2).

Central to KlimaSeniorinnen is the margin of appreciation enjoyed by a state. This margin is limited when it comes to the necessity of greenhouse gas emissions reductions and the reduction goals to be pursued. The state enjoys a wider margin of appreciation with respect to the means chosen to achieve those objectives (¶10.21, referring to KlimaSeniorinnen, ¶543). This wider discretion is not unlimited: the measures adopted must be implemented and be suitable to achieve the goals (¶10.22). KlimaSeniorinnen itself, however, offers little guidance for assessing the substantive adequacy of specific reduction targets. For that assessment, the ECtHR refers back to the state’s obligations under national and international law (¶10.24.3). The ruling in Bonaire, as will be discussed below, also sheds further light on the (possible) application of KlimaSeniorinnen when reviewing specific reduction targets. Remarkably, given the European origin of the Dutch climate goals, the court also comments on the compatibility of the European Climate Law targets with KlimaSeniorinnen and international climate change law.

Second, in its quest for substantive standards for assessing the Dutch climate measures, the court turns to international climate change law, including not only the climate treaties as interpreted in the ICJ’s Advisory Opinion, but also treaty body (COP) decisions. For instance, the court finds that the non-legally binding 2023 Sharm el-Sheikh Implementation Plan, in which UN Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) Parties “recognize” that “limiting global warming to 1.5°C requires rapid, deep and sustained reductions in global greenhouse gas emissions of 43 per cent by 2030 relative to the 2019 level”, constitutes a revision of an “interim target” (¶11.9.2), which Annex I (developed) countries like the Netherlands are bound by (¶11.13.2). Although the ICJ acknowledged that COP decisions can in limited instances be binding upon Parties and in other cases play a role in treaty interpretation, the court does not engage with the ICJ’s reasoning, and seems to elevate COP decisions to the same level as treaty provisions, thereby identifying obligations without a clear legal basis.

Other standards referred to by the court could also have been better supported. For example, the court laments that Dutch (and EU) targets do not cover aviation and shipping emissions. The court presumably refers to international aviation and shipping emissions, which are indeed outside the scope of Dutch climate targets. In its reasoning the court mainly refers to Article 3 UNFCCC, which indicates that Parties “should take … policies and measures” that “comprise all economic sectors”. However, this provision falls short of requiring Parties to adopt targets covering all sectors. Although there are good reasons to strengthen mitigation measures for international aviation and shipping, the court’s argumentation here is incomplete.

Third, the court confines itself to a negative determination of the insufficiency of the Dutch reduction targets, primarily assessing the justifications brought forward by the state for these targets, without making a positive determination of what sufficient reduction targets would be. For instance, the court held that there are “strong indications that both the Dutch and European reduction standards are indeed … lower than the UN minimum standards for Annex I countries” and that on the basis of the arguments brought forward by the State “it cannot be established that this is not the case” (¶11.13.3). In a similar way, it considered it to be a “negative factor” that “the State has not provided [an] explanation” why it is equitable that Dutch “emissions per capita … are significantly higher than the global average carbon budget per capita” (¶11.13.5) and that the current targets are based on grandfathering, meaning that past emission levels are taken as the baseline for future targets. Furthermore, the finding that the State will most likely not achieve its current 2030 and 2050 reduction goals (¶11.14.1), the lack of intermediate targets and pathways for the period between 2030–2050 ( ¶11.14.2), and the absence of a clear quantification of the remaining Dutch emissions budgets (¶11.15) are decisive elements in the court’s reasoning.

Some may see this negative approach as a missed opportunity for the court to provide clarity on the applicable targets. Others would approve of this deferential approach to reviewing government policies. Nevertheless, the Bonaire case differs from the other two major Dutch mitigation cases. In Urgenda, the court examined the reduction target that the government should adhere to, and the government was ordered to reduce its emissions by 25% by 2020 (compared to 1990). In the Shell case, the NGO Milieudefensie among others sought a 45% reduction by 2030 compared to 2019 for the company’s emissions. One implication of the court’s approach in Bonaire is that the inherent scientific uncertainties and ambiguities associated with determining the applicable reduction targets played no substantial role, whereas for instance in the appeal in the Shell case this issue proved to be a crucial point on which Milieudefensie’s (scope 3) reduction claim failed.

Squaring the circle through remedial innovation

Another novel element of the ruling is that the court ordered the state to change its regulations within 18 months (¶12.2), thereby referring the positive determination of adequate reduction targets back to the state. This remedial approach reflects the constitutional positioning of the court vis-à-vis the legislature. First, partly in response to Urgenda there is a strong perception among (right-wing) politicians that civil courts are overstepping their mandate by issuing orders with far-reaching societal consequences that leave little room for a political balancing exercise. Such concerns have led to initiatives in the Parliament to restrict possibilities for interest groups to bring (civil) cases against the state.

Second, compliance by the state with court orders is becoming less self-evident. Urgenda serves as a cautionary tale: while the original District Court order was declared provisionally enforceable already in 2015, the state made little effort to implement the order. The COVID-19 pandemic and low gas prices were important external factors for the state ultimately complying. Other recent court orders to reduce Dutch nitrogen depositions and to address noise pollution caused by Schiphol Airport have also led to concerns about non-compliance by the government.

This combination of politicians challenging judicial authority and the prospect of non-compliance with judicial orders may lead to a downward spiral, in which non-compliance may necessitate more intrusive judicial intervention, which in turn fuels debate about the role of the judiciary and may increase political unwillingness to comply (and so on). For courts, this (political) dynamic requires a delicate balancing act, which in the Bonaire case can specifically be observed in the remedial design. As the court observes, urgency is required in the formulation and implementation of adequate mitigation policies, and the judiciary should provide legal protection when the state fails to do so. Partly for that reason, the court declares its order provisionally enforceable (¶11.61). However, the court must remain mindful of its constitutional position and operate with restraint in imposing orders on the state. That is particularly the case when the order implies the drafting of regulation that also affects the interests of third parties (¶ 11.53). In Urgenda, this restraint was exercised by imposing a minimum reduction target and leaving the means of implementation to the state. Bonaire’s innovation lies in imposing this more dialogue-oriented remedy.

The dialogical nature of the order stems from the fact that the court (1) declares the current targets insufficient, (2) refers the setting of new targets back to the state, and (3) provides that, in an execution dispute, it can review the (in)sufficiency of choices underpinning the new targets. Yet the court may still need to substantively review the adequacy of the new regulations.

In that regard, questions arise about the clarity of the ruling.  Some elements of the order are formulated with a fair degree of specificity, and are therefore relatively easy for the state to comply with and for an execution court to assess (e.g., does the state adopt new regulations within 18 months?). Other parts of the order, however, are more general in nature and complying with those elements requires normative, methodological, and political choices (i.e., what reduction targets are in line with fair share principles, and what methodology is used to arrive at those targets?). It is unclear whether the court’s reasoning offers sufficient guidance for the state and the court that would oversee compliance with the order.

In addition, questions arise about the consequences if a court in an execution dispute considers the new regulations to be insufficient, and concerning the extent to which the courts need to provide more substantive guidance on the appropriate targets. In any event, for matters of procedural law, it is impossible for an execution court to impose a specific reduction order on the state, since that claim by Greenpeace has been dismissed. But even if the new regulation is not contested or considered to be adequate, the state remains under the looming prospect of new litigation challenging compliance with the new targets set in it.

To conclude, Bonaire is another milestone in the ongoing struggle to strengthen Dutch climate targets. But like Urgenda, it is unlikely to be the final word.

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