🍻 Selber Bier Brauen

Am 18. Dezember 2025 entschieden sich die europäischen Staats- und Regierungschefs, der Ukraine ein Darlehen zu gewähren, das ihre erhebliche Finanzierungslücke decken soll. Anstatt jedoch die eingefrorenen russischen Vermögenswerte als Reparationsdarlehen zu verwenden, hat sich der Europäische Rat entschlossen, das Darlehen durch EU-Anleihen an den Kapitalmärkten zu decken. Diese – in der Sache begrüßenswerte – Entscheidung fügt sich in die Chronologie weiterer Programme ein, mit denen die Union in jüngeren Krisenlagen auf Kreditaufnahme am Kapitalmarkt zurückgegriffen hat. Typologisch lassen sich dabei grob das back-to-back-lending, ein borrow-for-spending (verlorene Zuschüsse) sowie Modelle mit konditionierter Rückzahlung (etwa limited recourse loans) unterscheiden. Gerade diese Typenvielfalt verdeckt jedoch den gemeinsamen verfassungsrechtlichen Kernkonflikt: Je mehr die Rückzahlungsverantwortung vom Empfängerstaat weg und – faktisch oder rechtlich – auf den EU-Haushalt verlagert wird, desto stärker nähert sich die Kreditaufnahme einer eigenständigen Unionsverschuldung an. Jedenfalls nach den Maßstäben des Bundesverfassungsgerichts ist dieses Vorgehen primärrechtlich aber nicht ohne Weiteres zulässig. Denn die vom Gericht betonte Legitimations- und Kompetenzarchitektur setzt eine ratifikationsgebundene Ermächtigung voraus. Genau daran fehlt es beim Ukraine-Darlehen, soweit dessen Finanzierung über EU-Anleihen nicht ausdrücklich im Eigenmittelbeschluss angelegt ist: Ohne diese Verankerung droht die Kreditaufnahme die vom BVerfG geforderte Einbindung der nationalen Parlamente zu umgehen.

NGEU: Anforderungen an EU-Eigenverschuldung

Der erste relevante Präzedenzfall war das Programm NextGenerationEU (NGEU). Der Europäische Rat hatte im Juli 2020 das NGEU-Programm beschlossen, um die wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Covid-19-Pandemie abzumildern. Kern des Projekts war die erstmalige gemeinsame Verschuldung der Europäischen Union in Höhe von 750 Mrd. EUR. Es handelte sich dabei um das bislang größte Konjunkturpaket, das je aus dem Unionshaushalt finanziert wurde, sodass die europäische Fiskalkapazität durch NGEU massiv ausgeweitet wurde. Vereinfacht lässt sich NGEU als Dreisäulenmodell beschreiben: Zur Mittelaufnahme ermächtigt der sog. Eigenmittelbeschluss auf Grundlage von Art. 311 AEUV; die Mittel werden dann über das Wiederaufbauinstrument EURI auf Basis von Art. 122 AEUV zugewiesen; und wie die Mitgliedstaaten die Mittel dann verwenden dürfen, regelt schließlich die sog. Aufbau- und Resilienzfazilität.

Das Besondere an NGEU war, dass es erstmals nicht nur um sog. back-to-back-lending ging, also solche Anleiheoperationen, bei denen die EU Anleihen ausgibt und diese dann als Kredit an die Mitgliedstaaten weiterreicht, die diese Darlehen anschließend selbst bedienen. Diese Finanzierungsmaßnahmen sind für die EU haushaltsneutral, da die Schulden letztlich an die Mitgliedstaaten durchgereicht werden. Diese Konstruktion wurde etwa für die Programme EFSM (2010) und SURE (2020) gewählt. NGEU dagegen sah auch nicht-rückzahlbare, also verlorene Zuschüsse (grants) an die Mitgliedstaaten vor, die nicht von den Mitgliedstaaten, sondern aus zukünftigen Eigenmitteln der EU getilgt werden (sog. borrowing for spending). Damit ging es erstmals nicht mehr um eine haushaltsneutrale Finanzierung, sondern um eine „echte“ Eigenverschuldung der EU. Eine solche verbietet das Primärrecht zwar nicht, eine ausdrückliche Ermächtigung hierfür enthält es aber auch nicht. Mit Blick auf NGEU stellte sich damit entscheidend die Frage, auf welche Kompetenznorm die Union eine solche Verschuldungspraxis stützen konnte.

Dieses Kompetenzproblem wurde schließlich auch Gegenstand von Ultra-Vires-Klagen vor dem BVerfG. Die Kommissionsvertretung stützte sich auf die Kombination von Art. 122 AEUV, Art. 311 AEUV sowie dem darauf basierenden Eigenmittelbeschluss, was das BVerfG in seinem NGEU-Urteil 2022 zwar im Ergebnis billigte, dabei aber drei Bedingungen für die Verfassungsmäßigkeit der EU-Verschuldung aufstellte:

Erstens müsse die Verschuldung sachlich an einen klaren Zweck gebunden sein, der von vornherein feststehen muss und damit eine nachträgliche Mittelumwidmung verbietet – dies ist im Rahmen von NGEU mit der ASAP-VO und der RePower-VO aber geschehen.

Zweitens begrenzt das BVerfG die Schuldenaufnahme quantitativ: Die Summe der Kreditmittel dürfe die Höhe der Haushaltseigenmittel (die anders als Schulden der regulären Haushaltskontrolle des Europäischen Parlaments unterliegen) nicht übersteigen. Die Schuldenfinanzierung müsse also die Ausnahme bleiben.

Drittens fordert das BVerfG als prozedurale Grenze, dass die EU im Eigenmittelbeschluss explizit zur Kreditaufnahme ermächtigt wird. Mit anderen Worten: Eine Verschuldungskompetenz der EU lasse sich ohne Vertragsänderung nur dadurch herbeiführen, dass die Verschuldung konkret im Eigenmittelbeschluss verankert wird. Der Eigenmittelbeschluss ist ein EU-Rechtsakt, der festlegt, wie die EU ihre Einnahmen („Eigenmittel“) erhält und in welcher Höhe sie Mittel von den Mitgliedstaaten abrufen darf. Man kann dieses dritte Kriterium einerseits als eine Art „Vorbehalt des Gesetzes“ lesen. Warum sich diese Anforderung gerade aber auch als prozedurale Grenze erweist, wird klar, wenn man in Art. 311 Abs. 3 S. 3 AEUV blickt. Danach müssen die Mitgliedstaaten den Eigenmittelbeschluss nach ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften ratifizieren. Dieses Erfordernis verdeutlicht, dass die Mitgliedstaaten im Finanzbereich weiterhin das Letztentscheidungsrecht über die Eigenmittel haben. In Deutschland, wie auch in den meisten Mitgliedstaaten, geschieht die Ratifikation auf Grundlage eines Ratifizierungsgesetzes, das der Bundestag bzw. das jeweilige Parlament verabschieden muss. Das prozedurale Kriterium ist damit in letzter Konsequenz demokratisch-legitimatorischer Natur, indem das BVerfG eine Rückkoppelung an den parlamentarischen Willen verlangt.

Freilich bindet diese dreifache Begrenzung der EU-Kreditaufnahme durch das BVerfG die Kommission nicht unmittelbar. Gleichwohl kann eine Missachtung dieser Kriterien die Erfolgsaussichten künftiger Ultra-Vires-Klagen gegen EU-Verschuldungsprogramme vor dem BVerfG erheblich erhöhen.

SAFE: Exekutive Fast-track Gesetzgebung

Mit dem Finanzinstrument SAFE (Security Action for Europe), das im Mai 2025 beschlossen wurde, stellt die EU den Mitgliedstaaten rückzahlungspflichtige Darlehen in Höhe von insgesamt 150 Mrd. Euro für die gemeinsame Beschaffung militärischen Materials zur Verfügung. Anders als im Fall NGEU steht damit lediglich das haushaltsneutrale back-to-back-lending in Rede (vgl. Art. 9 VO 2025/1106), sodass die drei Kriterien des BVerfG aus seinem NGEU-Beschluss nicht greifen – es handelt sich ja gerade nicht um eine Eigenverschuldung der EU.

Das Programm wird durch eine einfache Verordnung des Rats implementiert, die sich wiederum auf Art. 122 AEUV als Kompetenzgrundlage stützt. Seit dem EFSM zeichnet sich zunehmend ab, dass die Kommission mit dem Rat den Art. 122 AEUV inflationär als allgemeine Kompetenznorm für Krisen nutzt. Bereits der Tatbestand des Art. 122 AEUV und das Verhältnis des ersten Absatzes („drohende wirtschaftliche Schwierigkeiten“) zum zweiten Absatz („außergewöhnliche Notlagen“) sind nicht unumstritten; zudem spezifiziert die Kommission für SAFE nicht, ob sie Abs. 1, Abs. 2, beide Absätze kumulativ oder daneben noch andere Normen („insbesondere auf Artikel 122“) heranzieht.

Insbesondere aus demokratischer Sicht ist die Wahl des Art. 122 AEUV als Rechtsgrundlage aber problematisch: Denn Verordnungen auf Basis von Art. 122 AEUV werden typischerweise – und so auch bei SAFE – ohne ordentliches Gesetzgebungsverfahren erlassen, das Europäische Parlament ist somit außen vor. Um dies nun vom EuGH überprüfen zu lassen, hat das Europäische Parlament eine Nichtigkeitsklage gegen die SAFE-VO erhoben (Rs. C-560/25), mit welcher es die Wahl des Art. 122 AEUV als Rechtsgrundlage rügt.

Angesprochen ist damit letztlich ein institutionelles Kompetenzproblem, das mit einem demokratisch-legitimatorischen korreliert. Blickt man auf die zweigleisige Legitimationsstruktur der europäischen Demokratie, die sich zum einen auf die nationalen Parlamente als Legitimationsressource als erste Säule, zum anderen aber auch auf das Europäische Parlament als Repräsentationsorgan der Unionsbürger (Art. 10 Abs. 2 EUV) als zweite Säule stützt, bricht im Fall von SAFE diese zweite Säule wegen der fehlenden Beteiligung des Europäischen Parlaments weg. Dieses Legitimationsdefizit ist nicht unproblematisch, wenn man sich vergegenwärtigt, dass SAFE auch eine politische Transformation hin zu einer gemeinsamen EU-Verteidigungsfinanzierung markiert. Das ist in der Sache nichts Schlechtes und scheint eine angemessene und nötige Reaktion auf die Bedrohung durch Russland zu sein. Fraglich bleibt aber, ob für eine kapitalmarktbasiert finanzierte und industriepolitisch konditionierte gemeinsame Rüstungsbeschaffung der exekutiv-geprägte Krisenmodus wirklich angemessen ist. Dass Verteidigung fortan als Gegenstand einer „emergency governance“ behandelt wird, die von vornherein außerhalb der parlamentarischen Kontrolle steht, erscheint jedenfalls wenig tragfähig.

Ukraine-Darlehen: EU-Kreditaufnahme ohne mitgliedstaatliche Parlamentsbeteiligung?

Im Januar 2026 hat die Kommission eine Reihe von Legislativvorschlägen für das Unterstützungsdarlehen für die Ukraine in Höhe von 90 Mrd. Euro angenommen. Im Wesentlichen will die EU das Unterstützungsdarlehen auf Art. 212 AEUV stützen und aus dem normalen EU-Haushalt („headroom“) finanzieren, wofür sie den Mehrjährigen Finanzrahmen ändern muss (Art. 312 AEUV).

Das Unterstützungsdarlehen soll durch eine Kreditaufnahme der EU am Kapitalmarkt finanziert werden. Die Ukraine selbst wird zur Rückzahlung des gewährten Darlehens nur dann verpflichtet, wenn Russland Reparationszahlungen an die Ukraine leistet oder die Ukraine Rule-of-Law-Standards verletzt (Art. 20 (j) des Entwurfs). Die Kommission erwähnt in dem Entwurf explizit, dass das Darlehen als limited recourse loan ausgestaltet sein soll, bei welchem die Kreditgeberin (die EU) nur eingeschränkten Rückgriff auf das Vermögen der Kreditnehmerin (die Ukraine) hat. Diese stark konditionierten Rückzahlungsmodalitäten rücken das Unterstützungsdarlehen in die Nähe des borrowing-for-spending nach dem Prototyp NGEU. Denn durch die beschränkte Rückzahlungs-Konditionalität wird der EU-Haushalt materiell zum Primärträger der Last. Mit anderen Worten handelt es sich bei dem Unterstützungsdarlehen in der vorgeschlagenen Form de facto um einen verlorenen Zuschuss, sodass das Darlehen – wie bei NGEU – in der Sache letztlich eine Eigenverschuldung der EU ist (diese Einordnung teilt im Ergebnis auch Hanno Kube). Dass sich die EU für die Zukunft vorbehält, auf die eingefrorenen russischen Vermögenswerte zurückzugreifen, ändert hieran nichts, da die Vermögenswerte nicht rechtsverbindlich in den Darlehensmechanismus eingebunden werden, der Rückgriffsvorbehalt also lediglich politisch-unverbindlich bleibt.

Geht man mit dieser Feststellung also so weit, dass diese Art der de facto Eigenverschuldung einer de jure Eigenverschuldung der EU gleichkommt, kommen hier auch die drei Bedingungen des BVerfG ins Spiel. Der Entwurf verzichtet darauf, den Eigenmittelbeschluss zu ändern, um dort eine erneute Ermächtigung zur Kreditaufnahme zu verankern. Stattdessen schlägt die Kommission vor, lediglich durch einfache Verordnung den Mehrjährigen Finanzrahmen zu ändern, was jedoch – wie Hanno Kube richtig klarstellt – lediglich die Frage regelt, wie die Haftungsmasse sichergestellt werden soll. Eine Ermächtigungsgrundlage für die Kreditaufnahme und Verschuldung der EU, wie sie das BVerfG fordert, stellt dies nicht dar. Wird der Eigenmittelbeschluss nicht geändert, müssen die Mitgliedstaaten diesen auch nicht gem. Art. 311 Abs. 3 S. 3 AEUV ratifizieren, sodass auch das prozedurale Kriterium des BVerfG unterlaufen wird. Während Rechtsakte nach Art. 212 AEUV zwar zumindest das ordentliche Gesetzgebungsverfahren – inklusive Beteiligung des Europäischen Parlaments – durchlaufen, bricht damit die andere Legitimationssäule über die mitgliedstaatlichen Parlamente weg. Die Legitimation allein über das Europäische Parlament genügt nach dem BVerfG für eine Eigenverschuldung aber gerade nicht, zumal dadurch das vertikale Kompetenzproblem – also ob die EU im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten zu einer Eigenverschuldung ermächtigt ist – nicht adressiert wird.

Was bleibt

Die Praxis der EU-Kreditaufnahme gestaltet sich im Ergebnis ambivalent: Auch wenn die Programme aus der politischen Not heraus konzipiert wurden und anerkennenswerte Ziele verfolgen – etwa die Stabilisierung der Finanzmärkte oder die Kriegsfinanzierung der Ukraine –, liegt aus verfassungsrechtlicher Sicht der Einwand nahe, dass allein der Zweck die Mittel nicht heiligt. Vor diesem Hintergrund lässt sich – als Ansatz einer stärkeren Verrechtlichung – folgende Daumenregel formulieren:

(1) Geht es um haushaltsneutrales back-to-back-lending, also eine Kreditaufnahme, die nicht auf eine dauerhafte EU-Eigenverschuldung zielt, stellt sich (nur) ein institutionelles Kompetenzproblem, wenn die Kommission die Kreditaufnahme, wie bei SAFE, EFSM oder SURE, auf die Krisenkompetenz des Art. 122 AEUV stützt und damit das Europäische Parlament umgeht. Um dieses Kompetenzproblem zu lösen, wäre es erfreulich, wenn der EuGH die vom Europäischen Parlament angestrengte Nichtigkeitsklage nutzen würde, um Art. 122 AEUV restriktiver auszulegen und so die Kommission zur Wahl einer anderen Rechtsgrundlage zu zwingen. Damit würde der EuGH der exekutiv-geprägten Normsetzung einen Riegel vorschieben. Zugleich würde damit dem Problem begegnet, dass die Kommission Art. 122 AEUV zunehmend als allgemeine Generalklausel nutzt.

(2) Will die EU dagegen das am Kapitalmarkt geliehene Geld als verlorenen Zuschuss im Sinne eines borrowing-for-spending an Mitglied- oder Drittstaaten weiterreichen und damit eine Eigenverschuldung begründen, muss die Union nach der Rechtsprechung des BVerfG zu einer solchen Verschuldung im Eigenmittelbeschluss explizit ermächtigt werden. Dadurch wird auch die Beteiligung der nationalen Parlamente über das Ratifikationserfordernis sichergestellt.

(3) Gleiches muss für limited recourse loans gelten, wenn sie – wie das Unterstützungsdarlehen für die Ukraine – wirtschaftlich und risikoseitig faktisch auf eine Zuschussfinanzierung hinauslaufen: Denn sobald der Empfängerstaat das Darlehen realistisch nicht mehr aus eigenen Mitteln zurückzahlen wird, sondern erwartbar oder strukturell die EU und damit letztlich die Mitgliedstaaten einspringen müssen, wird aus dem „Darlehen“ funktional eine Eigenverschuldung zur Ausgabenfinanzierung. Folgt man dieser funktionalen Betrachtung, ist auch hier maßgeblich, dass eine solche Konstruktion im Eigenmittelbeschluss ausdrücklich angelegt sein muss – und damit in letzter Konsequenz die nationalen Parlamente über das Ratifikationserfordernis eingebunden werden.

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International law is an ordering language. It is predicated upon an imperial, western-centric, and hierarchical structure. It is a language of domination, of exclusion, of differentiated inclusion, but also of promise. The universal aspiration of international law is by necessity a project of inclusion via subordination. When in the 16^th century Francisco de Vitoria recognised the natives as rational beings and thus members of the human community, he also meant that they were bound by the law of nations. As such, Vitoria was not merely extending international law outwardly to the Americas but rather legislating the very institutions of subordination that would bind the natives and subject them to legal and colonial domination.

Language holds the medium by which community belonging is exercised. One cannot therefore reject language per se. That is also true for the language that is international law. As such, the Third World did rather seek to contest and renegotiate the terms on which international law was established and continued to operate. As Anthony Anghie has demonstrated, over five centuries, the language of international law perpetuated the “dynamic of difference” that it was also supposed to bridge. The oscillation between “the logic of biology” and “the logic of improvement” is an endemic feature of the international legal order. In that sense, the language of international law, which the Global South uses and appeals to, does not simply hold the promise of rectification; it also reproduces the problems it is supposed to help solve. This short reflection addresses such contradictions and how reflexivity in international law could help mitigate them. It warns, however, that reflexivity must not be self-congratulatory in its celebration of progress at the expense of the wilful forgetting of the constitutive thread of colonialism, racism, and imperialism at the core of international law.

Sites of international law and colonial peripheries

The sites of international law (The Hague, Geneva, New York, Strasbourg, etc.) are hyper visible centres of diffusion and exercise of the international legal order. Such ordering, however, reposes on the invisibilisation of the peripheries, being the colonial periphery. The geography and epistemic constitution of international lawmaking and practice continue to restrain the possibility with which the global majority can speak, act, shape, and contest international law. For the colonial periphery, justice remains as distant as ever. Sovereignty demands a non-sovereign upon which the doctrine is held. The seeds of the negation of sovereignty are contained in the legal doctrine itself. Colonialism and colonial domination are built upon the constitutive definition and powers of self-determination.

Yet, as Karin Mickelson explains, for Third World scholars, the “tremendous faith” in the emancipatory potential of international law cohabits with an acute awareness of “the ways in which law has been made to serve the interests of the powerful”. The double bind in which Third World diplomats and scholars found themselves throughout the second half of the 20^th century was thus rejecting the colonial origins and legacies of international law and its Eurocentricity while at the same time harnessing the emancipatory potential of international law to materialise alternative visions of global order. In fact, Third World states have had no outside option from which to operate and contest the existing strictures of international law. And resistance must operate within the constraints of an option that is, in effect, impossible to reject. There is no exit button to international law.

The promise of reflexivity

Reflexivity calls for analyses of globalisation and the international legal order that are attuned to history, historical genealogies, and the epistemic geographies of international law. It may be tempting to celebrate the idea that progress has been made.  Yet it is also important to remember that international law progresses through a renewal by forgetting itself. Writing on a different discipline, International Relations scholar Sankaran Krishna called this “willful amnesia”. E. Tendayi Achiume and Debra Thompson referred to this process as “aphasia”, which is “a calculated forgetting and unwillingness to confront the persisting and imperial operation” of a discipline. International law is the epitome of such processes.

From natural law in the 16^th century to positivism in 19^th century’s international law, to the League of Nations’ mandate system to the postwar UN global governance, to the language of international development, good governance, human rights, and (inter)national security, international law morphs itself through the recycling of its narratives of exclusion and domination, its grammars and vocabulary of oppression, and its hierarchies of belonging. Each iteration of these developments of international law is couched in a mantra of progress while reproducing those colonial hierarchies.

Diplomats and scholars from the Third World have, for decades, emphasised the constitutive thread of colonialism, racism, and imperialism that sustains these continuities. When Judge Radhabinod Pal demonstrated in his monumental dissent at the Tokyo Tribunal how imperial power still governed the postwar order, when Judge Mohammed Bedjaoui linked the unjust international economic system to colonial plunder, when Judge Keba Mbaye argued that the right to development is a human right, when Third World states appealed to the concept of “the common heritage of mankind” as a principle for the governance of the seas, when the G77 pushed for an ICJ opinion on the unfinished decolonisation of the Chagos Islands, we are seeing international law as a continued site of struggle to infuse new meanings to old imperial structures, to displace the seats of imperial power for sites of more equitable predicates of global existence.  In that sense then, now more than ever, it urges to continue the questioning of the self-congratulatory premise of international law of a post-colonial world. That world – our world – is indeed still steeped in colonial conditions.

But it is not just a matter of procedural reforms and a better representation of the global majority in decision-making institutions. It is not just a matter of wrestling the power off the tentacles of global corporations and institutions that epitomised colonial domination. The question is not simply one of determining the optimal and equitable systems of rule-making in international law. It is not simply a matter of deciding whether majority voting or consensus building should govern deliberations and international lawmaking in international fora. Because in the end, sovereign equality of states is an illusion insofar as other pressure points are embedded in the international system. In a world of veto powers, weighted voting, unilateral sanctions, exterritoriality, and conditionalities, sovereign equality is basically what (powerful) states make of it.

Hoping against hope and working towards the promise

There is certainly a potential problem in looking too much into the history of international law to the point of curtailing its possible horizons. There is a range of possible futures. Indeed, international law still holds a promise. What is also clear is that the Global South has never resigned to leaving the future of international law in the hands of its western centres of power. But here also lies a tension. Between rejection and reform, the Global South continues to engage with international law. But it is not yet settled whether international law as an oppressive structure also holds available tools for genuine reform and evolution from its colonial legacy and imperial present. Does an emancipatory potential of international law indeed co-exist with its oppressive past and present? In the history and evolution of international law, as Anthony Anghie reminds us, “imperialism is a constant” (emphasis in original). While “the tremendous faith” in the emancipatory potential of international law is a required element for a continued engagement toward reform and repair, rejection of this legal order is also within the range of possible strategies.

In any case, assuming that the light at the end of the tunnel is not an incoming train, there must be an avenue between reform and rejection. But then it remains to address the question of whose task that is to pick up that struggle. What sorts of coalition building might be necessary to confront the colonial legacies of international law? What type of reflexivity might be required from those in the Global North and at the centre, from those who enjoy the privileges of being fully human? In the words of Frantz Fanon, “the huge task… of reintroducing… the whole of humankind” into the world would necessitate “the indispensable help… of the European peoples”, not because they are uniquely qualified, but because they “must realize that in the past they have often joined the ranks of our common masters where colonial questions were concerned”. As such, they “must first decide to wake up and shake themselves”. The Centre for Advanced Studies RefLex is an important and welcome step in that direction. This responsibility also falls unto a wider set of actors and institutions with shared and overlapping ethical and political agendas orientated towards justice, broadly defined.

In the work ahead, the main challenge is therefore to break from continued reification of the standard of civilisation and burdened membership in the international community. Better yet, to build that (yet to be) international community whose foundation must be the shared norm that imperialism is a crime. An initial step would be to realise that the promise of justice must not be the very device of its (perpetual) deferral.

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The Amazon rainforest and the surrounding biomes are vital for the ecology and agriculture of the South American continent as well as for the world’s climate. The biodiversity of this region is not even close to being fully discovered, nor can its importance for life on this planet be fully grasped. At the same time, deforestation in the Amazon is so severe that some scientists see the world’s largest rainforest as close to irreversible “tipping points” where vast areas could dry out, unleashing ecological and economic havoc in Brazil but also releasing massive amounts of carbon into the atmosphere, with potentially catastrophic consequences for our global climate.

This article will look at cattle supply chains from the Amazon to global markets and will show how law plays an ambiguous role with respect to the Amazon. On the one hand, it enables neo-colonial exploitation of natural resources in the Amazon and secures the extraction of profits by legalising illegal deforestation. In this regard the criticism that law supports (neo-)colonial interests of economic and financial elites and creates even more wealth and power is proven right. On the other hand, global commodity chains touch upon various jurisdictions which offer legal pressure points to use law against capitalist interests for the protection of land and livelihoods of Indigenous and rural groups. Innovative transnational approaches to anti-money laundering laws and a growing body of the so-called corporate due diligence legislation in Europe and some countries in the Global South offer legal opportunities to challenge the current hegemonic economic practices. Drawing from my experience in holding multinational companies to account for their involvement in human rights abuses along global value chains and from building the Transnational Litigation Coalition (TLC), I want to explore how the legal regimes of a globalised economy can be confronted with potential counter-legal regimes. The concept of reflexivity as developed by scholars in the Centre for Advanced Studies “Reflexive Globalisation and the Law: Colonial Legacies and their Implications in the 21st Century” is helpful in describing the approach of Indigenous and rural communities as well as civil society organisations in partly using laws against their original intention. I will also briefly sketch out the necessity of new approaches to strategic litigation that are more collaborative and responsive to challenges of transnational cooperation.

Deforestation, cattle ranching, and the transnational process of legalising illegality

The economic exploitation of the Amazonian rainforest was systematically supported by the Brazilian military dictatorship in the 1960s. Today, more than 90 per cent of deforestation in the Amazonian rainforest is illegal under Brazilian law. Cattle ranching is the primary force in converting deforested land into pasture for cattle grazing and later into soy plantations. Next to soy and cattle, other important drivers of environmental destruction in the Amazon region are also gold and bauxite mining as well as timber harvesting. The Brazilian legal framework codifies processes to survey, demarcate, and title territories in the Amazon region and recognises in particular Indigenous peoples’ customary rights over their lands and resources. Through its agrarian reform agency, the Brazilian government also establishes settlements for landless peasants. Additionally, the government has established “extractive reserves” to protect the rainforest while enabling local communities to gather non-timber forest products such as nuts, fruits, and the sap of rubber trees. Despite the protected status, as of 2020, invading cattle ranchers laid claim to more than 120,000 square kilometres of Indigenous lands across Brazil – an area nearly three times the size of Switzerland. These ranchers understand themselves as bringing prosperity and development to the wilderness and, since the military dictatorship in the 1970s, have used various legal instruments to legalise their land grabbing retrospectively. Nevertheless, a lot of the current deforestation is happening illegally.

Such invasion leads to deforestation that not only destroys ecosystems but also results in human rights violations in different ways: Indigenous communities’ autonomy is undermined, exposing them to violence, threats, and the loss of their traditional livelihoods – experiences that can all be qualified as human rights violations under the UN treaties and, in many cases, as criminal offences under Brazilian law. Ranchers frequently subject their employees to forced labour and other forms of severe labour exploitation – referred to in Brazilian law as “conditions analogous to slavery”. Since 1995, federal labour inspectors have rescued more than 17,000 people from forced labour or other conditions analogous to slavery on cattle ranches – predominantly in parts of the Amazon rainforest where deforestation is most intense and persistent.

Thus, despite reasonably good legal protection, poor law enforcement and the significant economic interests of powerful corporations allow much of the meat and leather produced in the Amazon to stem from, or facilitate, illegal activities. As these commodities are traded transnationally from cattle ranches to slaughterhouses and tanneries, global food producers, and leather manufacturers for fashion as well as the car industry – their illegal origin is incrementally legalised through the supply process. Law enables this process through international trade law, contract law, and company law.

The actors involved in this transnational process are multinational meat-producing companies like JBS (headquartered in Brazil), trading companies like Cargill, logistics companies, global supermarket chains like Casino, and automotive companies like VW/Audi. Banks and other financial institutions finance transactions and invest in this lucrative business of resource extraction. All these actors organise their interactions through legal means such as contracts and other regulatory tools. As the commodity passes through different steps along the supply chain, it becomes increasingly difficult to trace it, and the multinational companies can easily turn a blind eye to the illegal origin of the commodity. While these corporations promise their best efforts to ensure “traceability”, they in fact condone the practice of “cattle laundering” and help obscure the origin of meat and leather, which contributes to the destruction of ecosystems, livelihoods, and human rights violations. All this is facilitated by economic legal regimes that re-describe illegal resource extraction as lawful, therefore enabling these goods to enter national and global supply chains legally. In this way, the fragmented transnational legal order functions to obscure responsibility and diffuse accountability.

Legal pressure points and opportunities for a reflexive re-purposing of law

While global supply chains are regulated by international trade law, it is the law of contracts and corporate law that secure the extraction of resources from the Amazon and enable the trade along global supply chains, facilitating the flow of profits. This global flow of commodities touches upon various jurisdictions and is also confronted with different legal regimes that open up the possibility for challenging the original illegality of extraction. Each of the corporate or financial actors involved in the trade of Amazonian meat and leather is incorporated across several jurisdictions in addition to Brazil – in Europe and North America. This gives Indigenous groups, civil society organisations, and human rights lawyers an opportunity to coordinate their efforts transnationally in response to commodity chains and the economic actors that drive them.

Anti-money laundering

Anti-money laundering (AML) legislation in the European Union, for instance, offers underutilised opportunities to challenge the trade and money flows derived from meat and leather produced on illegally deforested land. These laws are not designed to protect ecosystems or Indigenous lands; rather, they aim to prevent organised crime from legalising their profits. While the aims of AML law are to protect neoliberal market economies, representatives of affected communities are redeploying these laws to challenge the legitimacy of the accumulation itself. The dogmatic hook is the so-called “all crimes” approach of these laws, meaning that any crime can serve as a predicate offence. This means that any financial gain derived from the processing or trading of a product originating from a criminal offence of any kind is tainted. As a result, anyone dealing in Amazonian products derived from illegally deforested land may face potential criminal liability for money laundering. These legal arguments have been successfully tested in British courts and are currently under investigation in France. Additionally, the EU Anti-Money Laundering Regulation was reformed in May 2024 to impose strict due diligence obligations on accountants, auditors, tax advisors, and other so-called “obliged entities”. As this regulation will be implemented by the EU member states by 2027, it will potentially heighten compliance responsibilities on corporations dealing with produce from illegally deforested land.

Human Rights Due Diligence

A parallel development evolves around the concept of Human Rights Due Diligence (HRDD). Since the UN Guiding Principles on Business and Human Rights were adopted by the UN Human Rights Council in 2011 and the revision of the OECD guidelines for multinational corporations in that same year, companies have had a responsibility to detect and mitigate environmental and human rights abuses in their supply chains. These international standards have led to several legislative efforts in countries like Germany and France, but also by the European Commission. France introduced the Loi de Vigilance in 2017 and Germany the Supply Chain Due Diligence Act in 2021. On the EU level the Corporate Sustainability Due Diligence Directive was adopted in February 2023 along with other relevant regulations such as the European Deforestation Regulation. While the German law as well as the EU Directive have been just recently substantially watered down, an important essence of these laws remains: they establish a corporate due diligence duty. This duty obliges companies to identify, prevent, mitigate, and remediate negative human rights and environmental impacts in the company’s own operations, their subsidiaries, and their value chains. Rightsholders negatively affected by non-compliance with these due diligence obligations can either pursue civil litigation or use administrative enforcement routes to ensure that the rights violations they suffered end and harms are remediated. In practice this means that communities affected by deforestation can demand of that companies under the scope of these laws to stop using products from their territories and to help mitigate the harms. In France, a case against the French supermarket chain Casino has been filed. The plaintiffs request that the Court mandates Casino to develop, execute, and disclose a comprehensive vigilance plan that identifies and mitigates risks associated with the group’s operations. They also seek compensation for damage to their customary lands and the adverse effects on their livelihoods due to Casino’s failure to meet its duty of vigilance.

Reflexivity of the law to build counter-hegemony

Although legal regimes can initially enable neo-colonial exploitation, others can be used – such as the AML laws – against their original purpose to both protect rainforest ecosystems and give space for Indigenous and traditional peoples to claim their traditional rights to their territories. Protection, on the one hand, does exist on the national level in Brazil, but, while these laws are subverted due to powerful economic interests in exploitation, there are also legal routes that tackle the transnational actors who are incentivising these practices by maximising the profits and legalising illegality. Both these legal routes – AML and HRDD – are still in development and have not yet proven their effectiveness. Still, they hold the potential to not only substantially illegalise profits made currently through the exploitation and destruction of the Amazon rainforest; they offer an opportunity for counter-jurisdictional resistance, in the sense that Indigenous legal understandings of legitimate access and use of the Amazon’s resources are brought into legal disputes concerning globalised commodity flows and their (il)legality.

For this potential to be meaningfully used, transnational collaboration between Indigenous groups, civil society organisations, researchers, and legal experts is necessary and needs to further develop learning from past experiences of transnational strategic litigation. One example of such an initiative is the Transnational Legal Coalition. Groups involved are aiming to mirror and disrupt the legal infrastructure of globalised extraction. They work on connecting local Indigenous struggles with transnational legal routes to challenge the transnational actors involved in making rainforest destruction lucrative. The aim is to re-enforce local struggles of Indigenous and traditional communities in defence of their lands, traditions, and access to the forest by attacking the transnational economic actors, finance institutions, and economic service providers further down the supply chain.

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