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Mit der „Kampfansage der SPD-Frauen“ und ebenfalls laut gewordenen Forderungen der Unions-Frauen sind paritätische Wahllisten wieder auf der politischen Agenda. Und damit auch das Argument, sie seien mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, sogar demokratiefeindlich. Während die Landesverfassungsgerichte aus Brandenburg und Thüringen die dortigen Paritätsgesetze für verfassungswidrig erklärten, hat das Bundesverfassungsgericht bisher nicht entschieden, ob Paritätsgesetze unter dem Grundgesetz möglich sind. Angedeutet haben die Karlsruher Richter:innen aber bereits, dass es auf einen gerechten Ausgleich zwischen Parteienfreiheit und den Wahlrechtsgrundsätzen einerseits und der Gleichberechtigung der Geschlechter andererseits ankommen wird. Anstatt auf dieser Grundlage über konkrete Regelungsmöglichkeiten zu diskutieren, dominieren jedoch Extrempositionen die Paritätsdebatte. Ein Grund mehr, die Debatte zu versachlichen: Parität ist kein Systembruch mit der Verfassung, sondern eine politische Entscheidung.

Eingriffe in die Parteienfreiheit und die Grundsätze der freien und gleichen Wahl

Die Paritätsregelungen aus Brandenburg und Thüringen haben in den vergangenen sechs Jahren nicht nur die Verfassungsgerichte beschäftigt, sondern auch mehrere Dissertationsschriften hervorgebracht (insb. Volk, Gloßner, Heimerl, Rabe, Lauenstein). Der verfassungsrechtliche Rahmen für Paritätsregelungen auf Bundesebene ist damit verhältnismäßig gut ausgeleuchtet und gestaltet sich wie folgt: Regelungen, die eine paritätische Listenbesetzung im Wahlrecht vorschreiben, greifen in die Organisationsfreiheit der Parteien ein (Art. 21 GG), die für das Verfahren der innerparteilichen Listenaufstellung verantwortlich sind. Sie greifen auch ein in die passive Wahlrechtsgleichheit der potentiell Kandidierenden (Art. 38 Abs. 1 GG), soweit sich für sie die Chance auf einen Listenplatz auf die geschlechtsspezifisch passenden Listenplätze verengt. Zwar wird die Wahlfreiheit der Wählenden nicht über den Eingriff, der mit der Ausgestaltung des Wahlsystems als Wahlkreis- und Listenwahl verbunden ist, hinaus beeinträchtigt. Paritätsregelungen stellen aber einen Eingriff in die Wahlvorschlagsfreiheit der Aufstellungsberechtigten dar (Art. 38 Abs. 1 GG). Einzelne Details mögen umstritten sein. Einigkeit besteht aber insoweit, dass paritätische Listenwahlen die Parteienfreiheit und die Wahlrechtsgrundsätze beeinträchtigen.

Rechtfertigung durch Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG?

Paritätsregelungen sind daher nur zulässig, soweit sie verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden können. Hier wird es etwas komplizierter. Als Rechtfertigungsgrund kommt das Gleichberechtigungsgebot (Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG) in Betracht. Die Landesverfassungsgerichte in Thüringen und Brandenburg (beide 2020) lehnten das Gebot der Gleichberechtigung von Frauen und Männern als abwägungstaugliche Position jedoch ab: Thüringen mit Verweis auf die Historie ihres landesverfassungsrechtlichen Gleichberechtigungsgebots und mit den hohen Anforderungen, die im Wahlrecht an den tauglichen Rechtfertigungsgrund zu stellen seien; Brandenburg mit dem Argument, der Grund müsse „wahlrechtsimmanent“ sein, das Gebot der Gleichberechtigung sei „wahlrechtsfremd“. Eine Rechtfertigung über das Gleichberechtigungsgebot kam daher für beide Gerichte von vornherein nicht in Betracht.

Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage der Zulässigkeit von paritätischen Wahllisten bislang nicht beantwortet. In dem Beschluss zur Bayerischen Paritätsinitiative (2020) betonte das Gericht aber den gesetzgeberischen Spielraum für eine einfachgesetzliche Regelung: Die nähere Ausgestaltung des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag obliege gemäß Art. 38 Abs. 3 GG dem Gesetzgeber, der im Rahmen des Gestaltungsauftrags die Abwägung zwischen Gleichberechtigungsgebot einerseits sowie Parteienfreiheit und Wahlrechtsgrundsätzen andererseits vorzunehmen habe. Das Bundesverfassungsgericht geht also davon aus, dass das Gleichberechtigungsgebot grundsätzlich mit der Parteienfreiheit und den Wahlrechtsgrundsätzen abgewogen werden kann. Wie diese Grundsätze in einen gerechten Ausgleich gebracht werden können, hat es jedoch nicht gesagt. Auch das Verhältnis von Art. 3 Abs. 2 und Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG hat das Bundesverfassungsgericht bisher ausdrücklich offen gelassen. Gegen eine Spezialität der Wahlrechtsgleichheit im Verhältnis zu den besonderen Gleichheitssätzen spricht die Rechtsprechung zum Wahlrechtsausschluss Betreuter. Hier hat das Bundesverfassungsgericht bestätigt, dass der Gesetzgeber jedenfalls Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG (Verbot der Benachteiligung von Menschen mit Behinderung) im Wahlrecht berücksichtigen darf.

Demokratische Repräsentation und der Stellenwert der Gleichberechtigung

Die Einführung von paritätischen Wahllisten ist damit in erster Linie eine politische Frage. Ihre Beantwortung hängt zusammen mit dem Demokratieverständnis und dem Stellenwert, dem der Gleichberechtigung in der Demokratie beigemessen wird. Und hier gerät in der Debatte einiges durcheinander. Wenn Monika Polzin in der Welt zuspitzt, dass die Einführung der Parität „die vollständige Abschaffung der Demokratie [ermöglicht]“ und dass es für die „Bewahrung unserer Demokratie […] elementar“ sei, „dass die Idee der Parität aufgegeben […] wird“, dann bringt sie damit zum Ausdruck, dass sie ein spiegelbildliches Repräsentationsverständnis ablehnt, das demokratische Repräsentation vermeintlich vorrangig oder sogar ausschließlich über die Zugehörigkeit zu (Geschlechts-)Gruppen realisieren will. Das dürften in der deutschen Paritätsdebatte wohl die wenigsten ernsthaft vertreten. Hiergegen stellt sie ein Repräsentationsverständnis, das ausschließlich formal auf staatsbürgerliche Gleichbehandlung blickt und tatsächlich bestehende Ungleichheiten vollständig ausblendet. Beides sind Extrempositionen.

Vertreter:innen eines streng formalistischen Repräsentationsverständnisses argumentieren, ausgehend von dem etablierten Wahlsystem, dass mit Paritätsregelungen der Grundsatz der Volkssouveränität durch eine geschlechtsbezogene Gruppensouveränität ersetzt werde. Parteien vorzugeben, wie sie ihre Wahllisten zu gestalten haben, würde in einen undemokratischen Stände-Staat münden, in dem sich demokratische Repräsentation ausschließlich über die Zugehörigkeit zu Gruppen realisiere. Materielle Repräsentationsverständnisse würden gruppenbezogene Mandatszuweisungen verfestigen, ohne dass die relevanten Gruppen überhaupt klar abgrenzbar seien. Dies rücken Kritiker:innen jedoch als nicht hinnehmbar in den Mittelpunkt der eigenen Argumentation, ohne dabei die Risiken einer streng formalen Betrachtungsweise ernst zu nehmen. So droht eine Perpetuierung faktischer Ungleichheiten, die das Grundgesetz – insbesondere mit Art. 3 Abs. 2 GG – gerade überwinden will. Dass Frauen nicht die gleichen Zugangschancen zu politischen Ämtern haben, und dies aus Gründen, die über individuelle Fähigkeiten, Präferenzen und Entscheidungen hinausgehen, erkennen aber selbst die Gegner:innen paritätischer Regelungen an. Eine formalistische Interpretation demokratischer Repräsentation, die strukturelle Gegebenheiten vollständig ausblendet, erlaubte dem Gesetzgeber nicht einmal dann geschlechtsspezifische Anknüpfungen im Wahlvorschlagsrecht, wenn der Deutsche Bundestag mit 630 Männern besetzt wäre.

Keine Frage der Verfassungsidentität

Vereinzelt wird das Argument formaler Repräsentation sogar so weit geschraubt, dass Paritätsregelungen die Ewigkeitsgarantie des Grundgesetzes aus Art. 79 Abs. 3 GG berühren und deshalb nicht einmal per Verfassungsänderung zulässig sein sollen (so etwa Polzin und Volk). Dass Paritätsregelungen den Kern der Verfassungsidentität berühren sollen, kann angesichts der Dogmatik und Genese zur Ewigkeitsgarantie nicht überzeugen. Die Ewigkeitsgarantie entzieht die Menschenwürde und die Staatsstrukturprinzipien der Verfassungsänderung. Sie bietet aber – so das Bundesverfassungsgericht – „keinen Bestandsschutz aller konkret verwirklichten Ausprägungen“ dieser Prinzipien. So dürfe der verfassungsändernde Gesetzgeber einzelne Ausprägungen von Staatsstrukturprinzipien anpassen, soweit sie nicht deren prägende Bedeutung für die Verfassungsordnung berühren. Dabei sei die Ewigkeitsgarantie restriktiv auszulegen. Das Grundgesetz legt die Ausgestaltung des Wahlsystems grundsätzlich in die Hände des einfachen Gesetzgebers, der sogar über Verhältnis- oder Mehrheitswahlsystem neu befinden könnte. Die Wahlrechtsgrundsätze sind normgeprägte Grundsätze. Ein Verstoß gegen die Ewigkeitsgarantie wäre erst dann denkbar, wenn für eine mit dem Staatsstrukturprinzip – bei Paritätsregelungen mit dem Demokratieprinzip – vereinbare Auslegung überhaupt kein Raum mehr besteht. Die Kernelemente des Demokratieprinzips, nämlich der Grundsatz der Volkssouveränität, das Mehrheitsprinzip und die Möglichkeit gleichberechtigter Teilhabe aller Bürger:innen an der politischen Willensbildung lassen sich aber nicht ausschließlich über ein streng formalistisches Repräsentationsverständnis abbilden. Das Wahlrecht ist auf ein solches Verständnis nicht programmiert, es kann vielmehr bezweifelt werden, inwieweit es überhaupt eine eigene Repräsentationstheorie vorweist. Schon in der Entwicklungsgeschichte des Grundgesetzes wurden Demokratie und Wahlsystem im Übrigen nicht ohne gleichberechtigte Teilhabe von Frauen gedacht – dies zeigt der Beitrag von Fabian Michl hinsichtlich der Debatten über das Wahlsystem für die Bundesrepublik im Parlamentarischen Rat.

Spiegelbildlichkeit und pluralistische Demokratie

Die diametral entgegengesetzte Position in der Paritätsdebatte knüpft an Repräsentationsverständnisse an, nach denen Paritätsregelungen notwendig sind, um eine spiegelbildliche Repräsentanz von Frauen und Männern in den Parlamenten zu erwirken. Eine Variante vertritt Silke Laskowski, Prozessvertreterin der Bayerischen Popularklage, die ausgehend von der politischen Wirklichkeit für ein Repräsentationsverständnis streitet, nach dem eine gleichberechtigte Berücksichtigung aller Anliegen des Volkes nur durch eine der Wirklichkeit Rechnung tragende Abbildung im Parlament möglich sei. Mit dieser Argumentation wird Parität als Verwirklichung repräsentativer Demokratie selbst verstanden.

Einen anderen Aspekt betonen Ansätze politischer Gleichheit, die Parlamente als Orte gesellschaftlicher Pluralität begreifen, die diskriminierungsfrei ausgestaltet werden müssen, um den gleichen Zugang zu und gleiche Partizipationsmöglichkeiten an demokratischen Öffentlichkeiten zu realisieren (Wapler, JöR nF 67 [2019], S. 427 ff.). Pluralistische Demokratieverständnisse beziehen strukturelle Ungleichheiten konzeptionell ein, sie reflektieren Diskriminierungs- und Marginalisierungsrealitäten (siehe auch Röhner). Paritätisch zu besetzende Wahllisten können in diesem Sinne (Hilfs-)Instrumente werden, um den Anspruch demokratischer Gleichheit einzulösen.

Politische Gleichberechtigung als Verfassungsauftrag

Aber auch ohne entsprechende theoretische Bezugnahmen lässt sich die Abwägung von Parteienfreiheit und Wahlrechtsgrundsätzen mit dem Gleichberechtigungsgebot bestreiten. Ausgangspunkt ist die Überlegung, dass der Wahlgesetzgeber sich grundsätzlich für ein Wahlsystem der repräsentativen Demokratie entscheiden kann, das dem Verfassungsziel der Gleichberechtigung der Geschlechter in seiner Ausgestaltung Rechnung trägt. Das Gleichberechtigungsgebot zielt darauf ab, Gleichberechtigung tatsächlich durchzusetzen und bestehende Nachteile zu beseitigen. Es folgt einem Gleichheitsverständnis, das sich auf die gesellschaftliche Wirklichkeit erstreckt, mit dem Ziel, für die Zukunft die Gleichberechtigung der Geschlechter durchzusetzen. Das Gleichberechtigungsgebot des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG gilt – wie oben gesehen – auch für die Sphäre des Politischen und das Wahlrecht. Im Wahlrecht erfordert dies, die Bedingungen für demokratischen Diskurs und Wahlen in den Blick zu nehmen und bestehende Hürden zu adressieren. Ebenso wenig wie Art. 3 Abs. 2 GG auf schematische Ergebnisgleichheit gerichtet ist, geht es den Befürworter:innen von Paritätsregelungen um eine plumpe Repräsentation von Frauen um ihrer selbst willen. Die Forderung nach Parität knüpft vielmehr im Sinne des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG an den Befund struktureller Benachteiligung im Politischen an, die viele Ursachen hat und reale Auswirkungen: nämlich faktische Nachteile zu Lasten von Frauen und anderen marginalisierten Personen, die sich in einer Unterrepräsentanz in den Parlamenten niederschlagen.

Paritätsregelungen suchen einen Umgang mit diesem realen Diskriminierungsproblem. Sie betreffen dabei nicht das Wahlsystem als solches, sondern einen Aspekt der Ausgestaltung des Wahlsystems. Sie zielen darauf, Hürden abzubauen, die Frauen den Zugang zu politischen Ämtern erschweren. Das Instrument der Quotierung, das bei paritätischen Wahllisten zur Anwendung kommt, ist Hilfsmittel zur Zielerreichung, kein Selbstzweck. Indem bei der Listenaufstellung Frauen stärker als bisher berücksichtigt werden, sollen sich die Nachwuchs- und Nominierungsstrategien der Parteien ändern und sich eine Kultur der Gleichberechtigung etablieren. Freilich zunächst mit der Konsequenz, dass jene Parteien, die bisher wenig für die Gleichberechtigung der Geschlechter getan haben, ihre Nominierungspraxis umgehend anpassen und gezielt Frauen rekrutieren müssen. Verfassungsrechtlich ist es vertretbar, wenn der Gesetzgeber die Parteien als Schaltzentralen der repräsentativen Demokratie in die Pflicht nimmt, damit der Gesetzgeber seiner Verpflichtung zur tatsächlichen Durchsetzung der Gleichberechtigung nachkommen kann. Es ist in Anerkennung dieser Funktion ebenfalls vertretbar, gerade denjenigen Parteien einen (höheren) Beitrag zu Gleichberechtigung der Geschlechter abzuverlangen, die den Verfassungsauftrag aus Art. 3 Abs. 2 GG bisher nicht in ihrer internen Organisation, z.B. im Satzungsrecht, berücksichtigt haben.

Parität ist nicht gleich Parität: Der Gesetzgeber ist gefragt

Bei einer paritätischen Gestaltung von Wahllisten kommt das Gleichberechtigungsgebot mit dem Ziel zur Anwendung, benachteiligende Strukturen aufzubrechen. Es geht nicht darum, eine irgendwie geartete Idee von spiegelbildlicher Repräsentanz durchzusetzen. Das Grundgesetz folgt keiner festgeschriebenen Repräsentationstheorie, die geschlechtsspezifische Ausgestaltungen des Wahlvorschlagsrechts von vornherein ausschlösse. Es kommt auf die Abwägung von Parteienfreiheit, Wahlrechtsgrundsätzen und dem Versprechen der Gleichberechtigung der Geschlechter an. Innerhalb der verfassungsrechtlichen Grenzen hat der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum, den er sachgerecht ausfüllen darf und muss. Dabei kommt es entscheidend auf die konkrete Ausgestaltung an: Parität ist nicht gleich Parität. Paritätische Wahllisten, größere Wahlkreise mit Wahlkreis-Duos, Sanktionen bei der Parteienfinanzierung – hier ist vieles denkbar. Will der Gesetzgeber ganz sicher gehen – und bekommt er die notwendigen Mehrheiten organisiert, steht ihm neben der einfachgesetzlichen Lösung auch der Weg einer Absicherung von Parität in der Verfassung offen. Einseitige Extrempositionen bringen die Diskussion über Möglichkeiten und Wege nicht voran.

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„Unsere Demokratie bedarf des alltäglichen Engagements der Bürger. Daher muss die Förderung von Initiativen gegen Rechtsextremismus von dem Gedanken des Vertrauens getragen sein.“ Die Bedeutung dieses Vertrauens erklärten die SPD-Politiker Wolfgang Thierse und Sönke Rix 2012 nach einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts Dresden (VG Dresden, 25.04.2012 – 1 K 1755/11). In dem Verfahren ging es um die sogenannte Extremismusklausel, die die damalige Familienministerin Kristina Schröder einführte und die das Verwaltungsgericht Dresden in Teilen für rechtswidrig hielt. Die Klausel sollte Zuwendungsempfänger und Träger von Demokratieprojekten verpflichten, sich zur freiheitlich-demokratischen Grundordnung (fdGO) zu bekennen und dafür zu sorgen, dass auch die Partner der Projekte dies tun. Viele Vereine und Träger politischer Bildung und sozialer Arbeit kritisierten dieses Misstrauen damals scharf. Der Deutsche Gewerkschaftsbund sprach von einer „Gesinnungsprüfung“, der Zentralrat der Juden von einem „Überprüfungswahn“. Derartige Klauseln seien geeignet, engagierte Menschen von Demokratiearbeit fernzuhalten. Doch das staatliche Misstrauen ist offenbar nicht abgeklungen und die Extremismusklausel erlebt aktuell ein Comeback. Sie bürdet Demokratieprojekten unerfüllbare Pflichten auf und gefährdet deren Überleben. Dabei nutzt sie einen Extremismusbegriff, der sich verselbstständigt hat und nicht rechtssicher eingehegt werden kann.

Die Rückkehr der Extremismusklausel

Auch nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Dresden bringen verschiedene politische Akteure den zivilgesellschaftlichen Trägern Misstrauen entgegen und unterstellen, dass mit der Demokratieförderung bestimmte politische Ansichten und Strukturen gefördert werden. Die AfD-Bundestagsfraktion forderte im Jahr 2018 abermals die Einführung der Extremismusklausel. In der letzten Legislaturperiode entfachte der Entwurf für ein Demokratiefördergesetz den Streit über solche Klauseln erneut. Nach dem Kabinettsbeschluss forderten die oppositionelle CDU/CSU und die damals mitregierende FDP, dass eine solche Klausel aufgenommen wird – obschon § 5 Abs. 2 Nr. 1 des Entwurfs die Projektträger verpflichtete, die Ziele des Grundgesetzes zu achten und zu fördern. Das Gesetz kam vor der Neuwahl nicht mehr zustande. Das Misstrauen in die Zivilgesellschaft äußerte sich nicht zuletzt in der kleinen Anfrage von CDU/CSU, die mit über 500 Fragen zahlreiche Initiativen ausleuchten wollte.

Nun ist die Extremismusklausel zurück – und das ohne jede Ankündigung oder parlamentarische Auseinandersetzung. Das CDU-geführte Familienministerium ließ über das Bundesamt für Familie und zivilgesellschaftliche Aufgaben (BAFzA) Bescheide an Zuwendungsempfänger im Bundesprogramm „Demokratie leben!“ verschicken. Jannik Jaschinski und Klaas Müller sind auf dem Verfassungsblog grundsätzlich auf die problematische Förderpraxis eingegangen, die sich in diesen Schreiben zeigt. Die Schreiben beinhalten erneut vergleichbare, teils sogar weitergehende Klauseln. Ein Blick auf die Diskussion um diese Klauseln in der vergangenen Legislaturperiode legt nahe, dass so politische Debatten vermieden und ein Aufbegehren der geförderten Projekte unter dem Druck der ausstehenden Finanzierung verhindert werden soll.

Die „Weiteren Nebenbestimmungen“ verpflichten die Empfänger nunmehr dazu, „sicherzustellen, dass eine Unterstützung extremistischer Strukturen durch die Gewährung materieller Leistungen (hier: Fördermittel des Bundes) oder immaterieller Leistungen vermieden wird. Zu den immateriellen Leistungen gehört dabei zum Beispiel die aktive Teilnahme von Personen oder Organisationen aus extremistischen Strukturen im Sinne des § 4 Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG) an öffentlich geförderten Veranstaltungen“ (S. 3). Weiterhin sollen die Zuwendungsempfänger vor der „Mittelweitergabe an andere Träger“, also etwa an Kooperationspartner oder Vertragspartner, „prüfen, ob im Hinblick auf den Inhalt der beabsichtigten Maßnahme mit der Möglichkeit zu rechnen ist, dass sich bei deren Durchführung eine Betätigung gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung ergeben kann“ (S. 3 f.). Außerdem sollen die Kooperationspartner dafür sorgen, dass eine Unterstützung „extremistischer Strukturen“ vermieden wird. Bei Zweifeln sollen sich die Zuwendungsempfänger an das Bundesfamilienministerium oder das BAFzA wenden. Betroffen von diesen Klauseln sind sowohl direkt vom Bund geförderte zivilgesellschaftliche Träger als auch die Landesdemokratiezentren der Länder, die die Förderung des Bundes zusammen mit Landesmitteln an Träger auf Landesebene weitergeben. Die Länder sind durch die Bescheide des Bundes zum einen selbst als Zuwendungsempfänger von den Klauseln betroffen, sollen sie aber auch in ihren eigenen Bescheiden „regeln“. Teilweise geben die Länder die Klauseln eins zu eins weiter.

Zur Kontur des fdGO-Begriffs

Der Staat hat bei der Leistungsverwaltung, worunter auch die Förderung der Demokratieprojekte fällt, durchaus einen großen Ermessensspielraum, ob und was er fördert. Aber auch die Leistungsverwaltung ist an rechtsstaatliche Grundsätze gebunden und muss insbesondere verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen (siehe dazu auch Jaschinski/Müller). Bereits die Bestimmtheit der alten Extremismusklausel von 2011 war fraglich. Der Erlass von Nebenbestimmungen steht nach § 36 Abs. 2 VwVfG im pflichtgemäßen Ermessen, muss jedoch dem in § 37 VwVfG konkretisierten Bestimmtheitsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG entsprechen.

Das Verwaltungsgericht Dresden befasste sich 2012 intensiv mit diesen Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot und sah allein das Bekenntnis zur fdGO als hinreichend bestimmt an. Es sei ein „häufig genannter und genutzter Terminus, der durch eine Vielzahl von obergerichtlichen Entscheidungen hinreichend präzise umrissen ist“. Tatsächlich ist die fdGO nicht unproblematisch: Sie unterlag stets politischen Konjunkturen und wurde in der Vergangenheit überwiegend als sicherheitspolitischer Begriff durch den Verfassungsschutz genutzt. Diese umkämpfte Geschichte hat Sarah Schulz in ihrer Grundlagenarbeit nachvollzogen.

Das Bundesverfassungsgericht hat im zweiten NPD-Parteiverbotsverfahren (BVerfG, Urt. v. 17.01.2017 – 2 BvB 1/13) versucht, den Begriff der fdGO engzuführen und zu konkretisieren. Das Gericht versteht ihn als Klammerbegriff für die Grundprinzipien der Menschenwürde, des Demokratie- und des Rechtsstaatsprinzips. Damit trennt es ihn klar vom schwammigen Extremismusbegriff.

Umkämpfte fdGO

In der Praxis orientieren sich Sicherheitsbehörden und Instanzgerichte jedoch häufig nicht an diesen Maßstäben, was sich in einigen aktuellen Entscheidungen zeigt. Der Hamburger Verfassungsschutz erwähnte die Marxistische Abendschule (MASCH), die u.a. Marx-Lesekreise anbietet, in seinem Bericht. Das Verwaltungsgericht Hamburg sah durch den Lesekreis zwar nicht die Gefahr einer „aktiv-kämpferischen“ Ausrichtung belegt, argumentierte aber in einer illustren Entscheidung, die es auf eine Stichwortsuche in einem Online-Lexikon begründete, wie gefährlich der Marxismus für die Demokratie sei (kritisiert wurde die Entscheidung hier). Für Aufregung sorgt aktuell, dass der Landkreis Rems-Murr dem Iraner Danial Bambadi, der sich bei der IG Metall seit Jahren gegen Rechtsextremismus engagiert, die Einbürgerung verweigerte. Das Verwaltungsgericht Stuttgart (Urt. v. 06.02.2026 – 4 K 797/24) bestätigte die verwehrte Einbürgerung und wirft ihm unter anderem vor, dass er „im Rahmen seines privaten und beruflichen Engagements gegen Rassismus, Populismus und rechtsextreme Entwicklungen in breit aufgestellten Bündnissen jedenfalls auch mit lokalen gewaltorientierten linksextremistischen Gruppierungen zusammen[gewirkt]“ habe und er daher Bestrebungen, die gegen die fdGO gerichtet seien, unterstütze.

Diese Beispiele – die Liste ließe sich ergänzen – zeigen, wie Behörden und Instanzgerichte den fdGO-Begriff in der Praxis häufig von den engen verfassungsgerichtlichen Maßstäben lösen und zu einem weit auslegbaren Staatsschutzbegriff machen (vgl. dazu die Kritik von Peer Stolle im Report „Recht gegen Rechts“ 2020). Für Demokratieprojekte ist mit den neuen, teils verschärften Regelungen also unklar, wo Behörden und Verwaltungsgerichte die Grenze von „Extremismus“ ziehen (vgl. die grundsätzliche Kritik am Begriff Berendsen/Rhein/Uhlig 2019).

Verletzung des Bestimmtheitsgebots

Dieses Problem verschärfen die neuen Extremismusklauseln zusätzlich, weil sie anstelle des zumindest anhand der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eingrenzbaren Begriffs der fdGO teilweise unjuristische und dadurch noch unbestimmtere Begriffe wie „extremistisch“ anführen. Bereits in der Debatte zum Demokratiefördergesetz in der vorherigen Legislaturperiode wies Tim Wihl in der Sachverständigenanhörung darauf hin, dass der Extremismusbegriff, der aus dem sicherheitsbehördlichen Bereich stammt, in der wissenschaftlichen Demokratieforschung kein anerkanntes Konzept sei. Vielmehr drücke sich in ihm ein normativ-administratives Mischdenken aus. Er warnte aus rechtswissenschaftlicher Sicht explizit davor, ihn aufzunehmen.

Im Gegensatz zum fdGO-Bekenntnis fand das Verwaltungsgericht Dresden bereits in seiner Entscheidung von 2012 andere Aspekte der Nebenbestimmungen zu unbestimmt. Bei vielen Erwartungen der Fördermittelgeber sei „nicht klar und unzweideutig erkennbar, was von dem Zuwendungsnehmer verlangt wird“. Diese problematische Unbestimmtheit findet sich auch in der neuen Extremismusklausel. Insbesondere stechen hier die Formulierungen ins Auge, dass die Zuwendungsempfänger „sicherstellen“ müssen, „dass eine Unterstützung extremistischer Strukturen […] vermieden wird“, und prüfen müssen, „ob im Hinblick auf den Inhalt der beabsichtigten Maßnahme mit der Möglichkeit zu rechnen ist, dass sich bei deren Durchführung eine Betätigung gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung ergeben kann.“ Ab wann die Zuwendungsempfänger mit Verstößen gegen die fdGO zu „rechnen“ haben, bleibt jedoch unklar. Die Nebenbestimmung enthält eine unbestimmte Prognose, die einen sehr vagen Rahmen absteckt – ohne klare Handlungserfordernisse für die Empfänger. Sollen die Träger alle Personen, die bei den Kooperationspartnern arbeiten, komplett durchleuchten? Alle eingeladenen Referent*innen und Teilnehmer*innen vor Veranstaltungen am Eingang von Mitarbeitenden des Verfassungsschutzes überprüfen lassen? Sollen alle Social-Media-Profile vorab durchgescannt werden, um die „Möglichkeit“ eines fdGO-Verstoßes zu minimieren? Sollen Teilnehmende, Referierende und Mitarbeitende seitenweise Extremismusklauseln unterzeichnen, mit der Gefahr, dass diese über parlamentarische Anfragen oder gar Regierungsbeteiligungen in den Händen von Rechtsextremen landen?

Selbst wenn diese Anforderungen praktisch durchführbar wären: Auf welche Rechtsgrundlage kann die Bundesregierung die damit einhergehenden massiven Grundrechtseingriffe stützen? Mitarbeiter*innen zu durchforschen, könnte ihre informationelle Selbstbestimmung tangieren, Zuwendungsempfänger dazu bringen, von umstrittenen Positionierungen Abstand zu nehmen und ihre Meinungsfreiheit einschränken. Die Klauseln belegen die Zuwendungsempfänger mit Sicherstellungspflichten, die sie selbst gar nicht rechtmäßig erfüllen könnten.

Und sie missachten die Realität der Arbeitspraxis von Demokratieprojekten. Ein Beispiel: Opferberatungsstellen arbeiten oft mit Dolmetscher*innen zusammen, um ihre Leistungen überhaupt anbieten zu können. Wie sollen kleinere Projekte mit wenig Personal in der Lage sein, vorab eindeutig Verstöße gegen die fdGO durch die Zusammenarbeit mit Dolmetscher*innen in solchen Beratungssituationen auszuschließen? Wie sollen Projekte der Ausstiegs- und Distanzierungsberatung überhaupt rechtssicher mit ihren oftmals rechtsextremen oder islamistischen Klient*innen umgehen? Um rechtssicher agieren zu können, müssten die Beratungsstellen zugleich umfassend ihre Vorsichtsmaßnahmen dokumentieren. Das wäre ein organisatorischer Mehraufwand, der massive Ressourcen für die eigentliche Arbeit abziehen und diese de facto unmöglich machen würde. Die Zuwendungsempfänger laufen damit permanent Gefahr, gegen die Nebenbestimmungen zu verstoßen und letztlich mit Widerruf und Rückforderung der Mittel konfrontiert zu sein. Eine rechtssichere Demokratiearbeit ist unter diesen Voraussetzungen nicht möglich. Man muss davon ausgehen, dass viele Träger ihre Projekte dann nicht mehr fortführen (können). Das Bundesprogramm „Demokratie leben!“ könnte durch solche Nebenbestimmungen faktisch ausgehöhlt werden – ohne parlamentarische und demokratische Debatte, einfach per Verwaltungsakt.

Kampfressource für die AfD

Die (Wieder-)Einführung der Extremismusklauseln unter den heutigen politischen Kräfteverhältnissen ist nicht nur rechtsstaatlich problematisch, sondern auch politisch fatal. Sie symbolisieren ein generelles Misstrauen gegen diejenigen, die sich – obwohl nicht selten bereits massiven Bedrohungen durch Rechtsextreme ausgesetzt – auch im ländlichen Bereich Ostdeutschlands für Demokratie, Vielfalt und ein gleichberechtigtes Miteinander einsetzen. Rechte Desinformationsplattformen und die AfD im Bundestag, in den Landesparlamenten und in Kommunalvertretungen haben den Demokratieprojekten als vermeintlicher „NGO-Komplex“ den Kampf angesagt. Dies beschränkt sich nicht nur auf verzerrende Berichterstattung und parlamentarische Anfragen, die Druck aufbauen sollen. Die AfD-Bundestagsfraktion hat gerade erst eine Stelle ausgeschrieben, um explizit die Arbeit von NGOs „auszuwerten“. Mit den Extremismusklauseln hätte die AfD ein rechtliches Instrument in der Hand, um mit Vorwürfen und Behauptungen Stimmung gegen Demokratieprojekte zu machen.

Eine bisher überhaupt nicht beachtete Gefahr liegt zudem in den kommenden Landtagswahlen. Bei diesen droht, dass die rechtsextreme AfD eine Regierungsbeteiligung erhält – und danach womöglich weisungsbefugt über ein Landesamt für Verfassungsschutz sein wird (derlei Szenarien werden bereits in der Innenministerkonferenz diskutiert). Wer in einem solchen Szenario ins Visier eines von Rechtsextremen gelenkten Geheimdienstes geraten würde, ist unabsehbar. Die Informationsinfrastruktur der Verfassungsschutzbehörden nach § 6 BVerfSchG beruht bisher auf dem gemeinsamen Nachrichtendienstlichen Informationssystem. Organisationen, die in einem Land beobachtet werden, müssen auch bundesweit mit Folgen rechnen. Dies zeigte beispielsweise der zwischenzeitliche Entzug der Gemeinnützigkeit des Landesverbands der „Vereinigung der Verfolgten des Naziregimes – Bund der Antifaschisten“ (VVN-BdA) in Berlin, nachdem der bayerische Verfassungsschutz den Bundesverband zwischenzeitlich beobachtet hatte. Der unbestimmte Extremismusbegriff und die verfassungsrechtlich oft nicht rückgebundene Bezugnahme auf die fdGO eröffnen es Akteuren wie der AfD, Angriffe auf zivilgesellschaftliche Projekte und Vereine durchzuführen und deren Arbeit lahmzulegen. Dadurch kann sich gleichzeitig die Macht der extremen Rechten festigen.

Demokratiearbeit braucht Rückendeckung

Mit der Wiedereinführung der Extremismusklausel hat die Bundesregierung einen gefährlichen Weg beschritten. Angesichts der aktuellen politischen Lage wäre es vielmehr geboten, Demokratieprojekte zu stärken und rechtlich abzusichern. Dazu liegen viele Vorschläge auf dem Tisch. Zentral bleibt eine dauerhafte Finanzierung der Demokratiearbeit, in der Mitarbeitende nicht von Jahr zu Jahr auf eine Verlängerung ihrer Verträge hoffen müssen. Sollten demnächst sogar Regierungsbeteiligungen der AfD in den Bundesländern möglich werden, brauchen die lokalen Projekte eine größtmögliche Absicherung. Eine staatliche Misstrauenskultur, die mit unbestimmten Rechtsbegriffen hantiert, erweist der Demokratie jedenfalls einen Bärendienst. Die rechtlich unbestimmten Klauseln, die einem Misstrauensvotum gegen die Zivilgesellschaft gleichkommen, sollten daher durch das Bundesfamilienministerium und die Länder – so sie sie bereits an die Vereine in eigenen Bescheiden weitergegeben haben – unverzüglich aufgehoben werden.

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Commissioner for the Mediterranean Dubravka Šuica attended the inaugural meeting of the Board of Peace (BoP) in Washington. Her presence triggered significant criticism from several Member States and European Parliament groups, considering that she did not have a mandate to take part in such a politically contested initiative. The European Commission, on the other hand, defended her participation on the ground that the EU has a direct interest in the reconstruction of Gaza. As the biggest external provider of assistance to Gaza, it is deemed important to present the EU’s perspective without taking any formal role in the BoP.

The controversy surrounding Commissioner Šuica’s presence in Washington illustrates – once again – the challenges of EU external representation. Apart from the political discussion whether it is opportune to take part in the controversial Board of Peace, her participation raises significant questions of EU law. Can the European Commissioner for the Mediterranean represent the Union on this matter? Is participation as a passive observer possible without a mandate from the Council?  What do the relevant EU Treaty provisions and the case law of the Court of Justice of the European Union say about this question?

Whereas the EU’s external action inherently requires a form of pragmatism and voluntarism, Commissioner Šuica’s attendance at the Board of Peace is problematic at different levels. It increases the legitimacy of a highly contested international organisation on an issue that, arguably, goes beyond the Commission’s powers of external representation. Moreover, the questionable compliance between the Charter of the BoP and the EU’s obligations under Article 21 TEU are a matter of concern.

The Board of Peace: A Contested International Organisation

The BoP is an initiative of American President Donald Trump, launched in the framework of his “Comprehensive Plan to End the Gaza Conflict”. It is mentioned in United Nations Security Council Resolution 2803 (2025) as “a transitional administration with international legal personality that will set the framework, and coordinate funding for, the redevelopment of Gaza”. In the margins of the Davos Economic Forum, President Trump organised a formal signing ceremony of the Charter of the Board of Peace. Representatives from some twenty countries participated in the signing event, including the Prime Ministers of Bulgaria and Hungary as the only EU Member States. The White House had also included Belgium on the list of countries endorsing the BoP Charter, but this turned out to be a mistake. Apparently, someone had confused Belgium with Belarus. In any event, Belgian Prime Minister Prévot quickly clarified the issue with a clear statement that “as many European countries, we have reservations to the proposal.” Belgium preferred “a common and coordinated European response”, a position that was at that time followed by most EU Member States and the European Commission, which had received an invitation to take part in the BoP Charter signing ceremony in Davos.

The European External Action Service (EEAS) identified significant legal concerns with the BoP Charter. In particular, the almost unlimited powers granted to Donald Trump as the organisation’s “inaugural chairman” and his presentation of the BoP as a potential alternative to the United Nations cannot easily be reconciled with the EU’s constitutional mandate. In accordance with Article 3 (5) and Article 21 TEU, the EU’s external action must be strictly based upon respect for the principles of the United Nations Charter.

Significantly, United Nations Security Council Resolution 2803 (2025) gives some legitimacy to the BoP initiative. The December 2025 European Council conclusions explicitly welcomed the adoption of this resolution and the establishment of a BoP. The conclusions even mention that the EU “will actively engage with partners on the next steps”. The main problem, however, emerged when Donald Trump revealed the Charter of the BoP. At that time, it became clear that the ambitions and working methods of the BoP went beyond the mandate authorised by the United Nations Security Council. European Council President Costa expressed this concern after the informal European Council meeting of 22 January 2026.

It quickly turned out that the EU Member States were divided on their position towards the BoP. Where some members, such as France, Germany and Spain, explicitly rejected the offer to attend the first inaugural meeting in Washington, twelve member states finally attended as observers, whereas only Hungary and Bulgaria joined as full members of the board. For the Union, Commissioner Šuica took part in talks related to the implementation of the peace plan in Gaza and the post-war reconstruction of the region.

A Matter of Common Foreign and Security Policy?

Whereas the European Commission is the “default” institution responsible for the external representation of the European Union (Art. 17 (1) TEU), specific rules apply with respect to matters falling within the scope of the Common Foreign and Security Policy (CFSP). In this field, the High Representative represents the Union with the support of the EEAS (Article 27 (2) and (3) TEU). The Court of Justice confirmed this division of tasks in its Gabon judgment on the signature of international agreements. Hence, the question arises whether the participation in the inaugural meeting of the BoP falls within the scope of the CFSP (and thus belongs to the High Representative and the EEAS) or to other fields of EU external action (and thus belongs to the Commission and its services).

Drawing a precise borderline between CFSP and non-CFSP external action is a difficult exercise. The European Commission stresses the EU’s role as a major donor of humanitarian aid and key actor in the post-war reconstruction of Gaza. Humanitarian aid (Art. 214 TFEU), development cooperation (Art. 208 TFEU) and assistance to third countries (Art. 212 TFEU) fall outside the scope of the CFSP and may, therefore, provide an explanation for sending Commissioner Šuica to Washington. However, this interpretation of the Commission’s role may well be contested. The Charter of the BoP clearly proceeds from a broad security and foreign policy logic. Its self-declared mission is “to promote stability, restore dependable and lawful governance, and secure enduring peace in areas affected or threatened by conflict.”  Moreover, its more specific mandate under UN Security Council Regulation 2083 (2025) is part of a comprehensive plan to end the Gaza conflict. Taking into account this broader security context, it seems more logical that the High Representative and the EEAS, rather than the European Commissioner for the Mediterranean, would express the Union’s position on this matter. At the very least, respect for the principle of consistency in the EU’s external action (Art. 21(3) TEU) presupposes close cooperation between the various institutions involved. Based upon the available public information on this matter, that does not seem to have happened before the decision was taken to send Commissioner Šuica as the EU’s representative.

The Question of Inter-Institutional Balance and Sincere Cooperation

Apart from the question of whether Commissioner Šuica was the appropriate person to speak on behalf of the Union, her contested participation touches upon the inter-institutional balance in the field of EU external action. Could she legally represent the Union without a specific mandate from the Council? This issue relates to the distinction between the task of external representation, on the one hand, and actual policy-making, on the other hand. The former belongs to the Commission (apart from the field of CFSP, as explained earlier), the latter to the Council. In the Swiss MoU case, the Court of Justice shed light on this distinction. The crucial criterion is the requirement of an “assessment of interests”. When such an assessment is required in view of the strategic guidelines laid down by the European Council and the principles and objectives of the Union’s external action laid down in Article 21 (1) and (2) TEU, the Commission can only represent the Union upon the Council’s prior approval.

Even though Commissioner Šuica’s attendance at the BoP meeting in Washington is of a different nature than the issue at stake in the Swiss MoU case, which concerned the Commission’s signature of a non-binding agreement, the “assessment of interests” test is a relevant point of reference. Proceeding from this logic, a pure confirmation of an established position squarely falls within the EU’s external representation powers of the Commission (at least for issues outside the scope of the CFSP). Whenever an assessment of interests is at stake, a prior approval of the Council is necessary.

It seems that the Commission sees the participation of Commissioner Šuica as part of its external representation powers and as an expression of the established EU position on the role of the BoP in the reconstruction of Gaza. This position could be derived from the December 2025 European Council conclusions and the Council conclusions on the Middle East Peace Process. The core issue, however, is that this position is based upon the envisaged role of the BoP as foreseen under UN Security Council Resolution 2803 (2025). It has been brought to the attention of the EU Member States that the Charter of the BoP goes well beyond the scope and mandate foreseen under this resolution. Arguably, the question whether under such circumstances participation in the BoP is appropriate in view of the principles and objectives of the Union’s external action laid down in Article 21 (1) and (2) TEU requires an assessment of interests within the Council.

It is true that the Commission’s participation does not bind the Union and is limited in scope, but the fact remains that this action has an impact on the reputation and credibility of the European Union at the international stage. As can be derived from the Court’s case law, this constitutes a distinct legal interest protected by the duty of sincere cooperation. This duty not only applies to the Member States but also to the EU institutions (Art. 13(2) TEU). Given the questions surrounding the compatibility of the BoP Charter with the EU’s constitutional principles, the Commission’s unilateral action is difficult to defend. At the very least, a consultation of the Council could have been expected. On the basis of the publicly available information, this does not seem to have happened.

The episode is part of a broader trend where the European Commission increasingly pursues a form of realpolitik at the international level. This is difficult to reconcile with the text and spirit of the EU Treaties. The Commission’s assertive approach and broad interpretation of its external representative role create tensions with the Member States and other institutional actors. This is not new. It suffices to recall the Commission President’s statements at the start of the Israel-Hamas war. The question of who speaks on behalf of the Union and how this affects the Union’s reputation and credibility at the international stage cannot be ignored. It deserves an open and transparent debate, with full respect for the EU’s constitutional principles.

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