🍻 Selber Bier Brauen

Debates over the role of religion in contemporary European constitutional orders have increasingly shifted from the national to the European level, placing EU law and the jurisprudence of the Court of Justice under sharper scrutiny. While concrete expressions of the freedom of religion largely remain within the ambit of the variable regulatory frameworks of the Member States, the EU Charter, the Treaties, and secondary law – predominantly concerning the prohibition of discrimination in the workplace – are substantially influencing and curtailing their scope of discretion. Accordingly, EU jurisprudence collides with and shapes questions of religion, concurrently generating resentment and contestation both among progressive liberal narratives demanding stronger equality rights and among more traditionalist movements expecting greater room for national margins and the role of religion therein.

Nonetheless, the EU is far from absent in this picture and plays an important role as an external corrective or supervisory actor. In our view, despite imperfections in the CJEU’s case law, the external and differentiated role of the Court and of EU law can challenge claims of self-referential sufficiency. EU law provides a mirror and necessitates a dialogue in which these convictions are tested and, where necessary, redefined. The fact that religion’s role in societies is a sensitive field, closely intertwined with tradition and historical developments in the Member States, does not shield these matters from this dialogue, but rather reinforces the need for it.

The contributions to the symposium In Good Faith seek to situate the role of the CJEU and its jurisprudence within this context. They either welcome the Court’s generally deferential approach to the role of religion in the Member States or warn that the CJEU plays with fire in assuming that a single Luxembourg-approach can simultaneously deliver justice across Europe’s highly diverse and non-homogeneous legal and social landscapes.

The latest developments and the right balance

Beyond several general contributions on the changing role of the CJEU in matters of freedom of religion, this symposium analyses and elucidates some of the most recent and significant developments in this field. In particular, it examines, from highly diverse perspectives, Austria’s latest prohibition on headscarves in schools for Muslim girls under the age of 14, scheduled to enter into force in September 2026. This legislation has been justified on the grounds that such a prohibition ostensibly promotes social integration and gender equality and prevents “familial or societal pressure [on Muslim girls] to wear certain clothing, which could have negative developmental and psychological effects”.

In addition, the symposium critically examines how the CJEU’s Egenberger judgment (C-414/16) decisively changed the relationship and oversight of the Member States and their religious communities. Specifically, it explores how the CJEU’s interpretation of the prohibition of discrimination in the workplace has prompted the German Federal Constitutional Court (FCC) to amend and progressively evolve its control and review of the constitutionally guaranteed right of churches to self-determination. Following the CJEU’s approach, the FCC changed its decades-long practice and determined that occupational requirements imposed by the Church on the employees must plausibly be linked to tasks and activities involved, thereby necessarily differentiating the categories of employment. In other words, a Church gardener does not necessarily need to belong to a particular religious denomination. Moreover, the courts must review these requirements to ensure they are proportional and thus subject to civil judicial scrutiny.

The FCC’s Egenberger decision of November 2025 shows how timely and relevant the questions of religious freedom in the EU are, particularly in light of the shared and constitutionally multilevel framework of several fundamental rights systems interacting in a complex equation.

Freedom of religion in the EU

Freedom of religion, one of the cornerstones of liberal constitutional democracies, cuts both ways. Conceived as a right of religious self-determination, it exerts a remarkable influence on liberal constitutional frameworks, successfully carving out space for its reservations. The Egenberger decision underscores the significant weight attached to the collective dimension of freedom of religion vis-à-vis the prohibition of discrimination. At the same time, freedom of religion is frequently curtailed under the pretext of neutrality, masking covert prejudice or paternalistic attempts to force individuals to be free. The recent Austrian example discussed above demonstrates this tension well.

Given the explicit neutrality carve-out under Article 17 TFEU, EU law finds itself between a rock and a hard place. While the Union protects against discrimination and directly legislates on equal treatment in employment, this inevitably challenges Member States’ prerogatives regarding the appropriate scope of freedom of religion, a particularly sensitive area.

The symposium In Good Faith revisits recent case law in an effort to reconcile the dual nature of religious freedom from an EU law perspective. It examines the reciprocal relationship between freedom of religion and other fundamental rights, exploring how the former may impose limitations on the latter and, conversely, how these rights can constrain freedom of religion.

Dual dynamics of freedom of religion – equality and liberty

Religious freedom, constitutionally protected in all EU Member States and enshrined in Article 10 of the EU Charter, remains deeply contested. The extent of this right and the relationship between state and religion differ across the Union. On the one hand, (formerly) dominant religions continue to enjoy privileges in many states – primarily based on their autonomy as religious communities, and often in tension with other rights. On the other hand, individual freedom of religion, in particular the wearing of religious symbols by Muslims, is readily restricted, selectively justified by appeals to neutrality, customer preference, or abstract notions of vivre ensemble. Conflicts around religious freedom are intensifying as right-wing and conservative movements increasingly invoke Europe’s Christian heritage, framing migration and Islam as perceived threats.

In its headscarf jurisprudence, the CJEU has adopted a restrained approach, granting Member States a wide margin of discretion. The CJEU interprets freedom of religion primarily in the context of equality, rather than as a liberty-right. As long as neutrality requirements apply to all employees, they are not deemed to disproportionately restrict religious freedom. This reasoning neglects the extent to which these restrictions interfere with the beliefs of the individual and disproportionately affect Muslim women.

With respect to religious employers, the CJEU has adopted stricter scrutiny, requiring national courts to assess whether occupational requirements are “genuine, legitimate and justified”, and “necessary and objectively dictated”. This has narrowed the scope for denominational employers to discriminate, i.e. dismiss or hire persons, on grounds of belief. Nevertheless, religious communities continue to invoke their autonomy and right to self-determination to justify arguably discriminatory practices, as indicated by the latest Egenberger decision by the German FCC regarding church membership as a prerequisite for employment.

Like all fundamental rights, religious freedom must be carefully balanced against intersecting and competing rights and principles – equality, access to justice, state neutrality. Given the diverse understandings of religion across Member States, the CJEU has largely granted Member States discretion in religious matters while establishing only minimum standards. However, this judicial restraint rendered the Court’s interpretation of religious freedom somewhat one-dimensional, overlooking its broader implications for equality, societal diversity, secularism, and the role of religion in secular democratic states. Such a narrow framework risks overlooking the complex interplay between religious rights and other fundamental principles of liberal democracies.

This symposium sheds light on the dual dynamics of religious freedom in Europe: both the restrictions imposed upon it and those justified in its name. It explores how religious freedom is invoked to undermine rights such as non-discrimination and reproductive autonomy, and how, conversely, individual religious freedom is curtailed by state or societal norms.

Between meaningful boundaries and disregard for pluralism

In cases concerning religion in the workplace, the CJEU’s generally assertive stance in anti-discrimination law aligns with its general deference to questions about religion’s role in society. Ronan McCrea analyses how the Court addresses this tension by setting wide but meaningful boundaries for Member States. Although this approach has been criticised in the past, McCrea explains why it constitutes a prudent and defensible choice in light of the existing legal framework and the evolving religious landscape in Europe.

By contrast, Andrea Pin argues that, in the name of anti-discrimination and neutrality, the CJEU risks undermining religious freedom in ways that are particularly detrimental to Muslim minorities – both by feeding into identity politics and by advancing a liberal narrative that frames restrictions as necessary to protect women’s rights and non-discrimination. He is starkly critical of how the CJEU disregards the profound diversity of church-state relations and neglects the differing social positions occupied by religious communities across Member States. In his view, the CJEU’s approach is structurally ill-suited to the realities it seeks to address.

Headscarf jurisprudence and the contested balance

In its jurisprudence in the headscarf cases (Achbita, Bougnaoui, Wabe and Müller, LF and OP), the CJEU has taken a largely deferential approach, emphasising neutrality as a legitimate aim, derived from the freedom to conduct a business for private entities and the principle of neutrality for public bodies. The CJEU thereby provided little protection for freedom of religion and overlooked broader implications for equality and societal diversity.

Accordingly, Erika Howard argues that the CJEU struck the wrong balance in the headscarf cases. The Court overemphasised neutrality while neglecting the implications of a de facto headscarf ban for individuals and society. Moreover, she criticises the Court’s failure to engage with indirect discrimination based on grounds of sex or race (Article 21 of the EU Charter) or with the possibility of intersectional discrimination.

This narrow approach to indirect discrimination is also highlighted by Kristen Henrard. Her piece analyses how the Court’s approach differs in its scrutiny. In cases of religious slaughter and headscarves at work, the Court has been largely deferential and arguably hides behind a broad margin of appreciation.

Prohibitions on wearing religious symbols affect minorities in particular. Maria Francesca Cavalcanti shows how the constitutional architecture of religious freedom and non-discrimination proves insufficient to capture the specific vulnerabilities and identity-based claims of minority communities. In her view, protecting minorities demands more than balancing rights. It requires recognising the specific forms of vulnerability produced by their social and constitutional position.

Forced to be free

Concerning the recently renewed prohibition of headscarves for Muslim pupils, proponents describe it as a “clear commitment to gender equality” and a step toward “empowering girls”. In 2020, however, the Austrian Constitutional Court had already declared a similar headscarve ban in schools unconstitutional. Peter Bußjäger analyses how the new prohibition attempts to comply with the standards set by the Constitutional Court. Although the legislator has been largely successful in this regard, two crucial aspects seem to have been overlooked: the resulting stigmatisation and the underlying patriarchal structures. By contrast, Michael Lysander Fremuth supports this prohibition. Given the increasing number of reports from teachers and sociologists that girls lack autonomy and de facto freedom to determine their own identity, and considering the need to combat radicalisation and promote integration, he argues that these societal changes may prompt the Court to reassess and adapt its jurisprudence accordingly.

In addition, Paulus Blokker highlights the European struggle over the sacred and the profane. While not an entirely new phenomenon, the intensity seems to be increasing considerably. In his view, increasingly well-organised radical-conservative actors actively use liberal-democratic instruments to advance their claims in domestic and European political and legal arenas, a strategy amplified by an increasingly hostile international environment.

Egenberger and the limits of self-determination of churches

The symposium concludes with an analysis of the Egenberger decision by the German Federal Constitutional Court (FCC), a decision that was eagerly awaited. While the FCC avoided a looming conflict with the CJEU and affirmed a shared conception of fundamental rights, the decision offers numerous points for debate.

Lucy Vickers assesses the proportionality review employed in balancing the right to self-determination with individuals’ right to equality and non-discrimination. The fact that two courts could consider the same facts and reach opposite conclusions without either seeming to have misapplied the law shows how flexible the proportionality review can be. In her view, this flexibility is a great strength, allowing decisions of nuance and fact sensitivity, but also a significant weakness, demonstrating the fragility of the protection against discrimination on grounds of religion and belief in EU law.

Furthermore, Matthias Mahlmann analyses the decision and explains how the FCC changed its praxis, from now on requiring that occupational requirements imposed by the churches must have a direct link with the tasks in question. He argues that the FCC not only strengthens equality and non-discrimination but also reinforces the protection of religious freedom itself. In this light, the decision constitutes a substantial, constitutionally well-justified, fundamental-rights-friendly, and welcome shift.

In addition, Matthias Wendel and Sarah Geiger show that the Egenberger decision is not only about church labour law but also touches on fundamental issues in the interplay between national and European constitutional law in a multilevel system. While the FCC prevented unnecessary conflict with the CJEU through a balanced, conciliatory, and nuanced approach, they contend that the decision ends on an unwelcome note. By reasserting the possibility of national constitutional review of EU law with respect to individual fundamental rights under the Solange-doctrine, the FCC once again claims the authority to potentially disregard the primacy of EU law.

With numerous cases currently pending before the courts and a wide range of scholarly perspectives on the role of the CJEU in relation to freedom of religion and its associated rights, the issue remains more pertinent than ever. It appears that the questions addressed in this symposium are far from settled, and debates over the appropriate balance among these conflicting fundamental rights are likely to continue in the foreseeable future.

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Die Diskussion um ein mögliches AfD-Verbot ist und bleibt virulent. So wies etwa Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier in seiner Rede zum 9. November ausdrücklich auf die Möglichkeit des Parteiverbots hin und adressierte dabei die AfD, ohne sie namentlich zu erwähnen. Steinmeiers Rede wurde umgehend kommentiert: Die AfD spricht von „Amtsmissbrauch“, Wolfgang Kubicki von einem „schwerwiegenden Fehler“. Andere – so der CDU-Abgeordnete Roderich Kiesewetter oder der thüringische Innenminister Georg Maier – sehen in den Äußerungen Steinmeiers einen wichtigen Beitrag in der Debatte zum Umgang mit der AfD. Wieder einmal zeigt sich, dass in der Diskussion kaum Platz für Zwischentöne ist. In der Tat stehen sich die Positionen weitgehend unversöhnlich gegenüber. Keine der beiden Seiten ist ernsthaft in der Lage, Zugeständnisse an die andere zu machen, und so gehen Versuche der Differenzierung angesichts beinahe täglicher Einwürfe von der politischen Seitenlinie regelmäßig unter.

Ob ein Verbotsantrag der richtige Weg im Umgang mit der AfD ist, verkommt mehr und mehr zu einer Debatte von Glaubenssätzen. Während eine Seite in der Verfassung selbst mit ihrer „wehrhaften Demokratie“ ein wesentliches Argument für ein solches Verfahren sieht, hält die andere Seite die strengen Anforderungen an ein Parteiverbot für ein grundsätzliches Argument gegen das Verfahren. Dabei enthält das Grundgesetz selbst keine eindeutige Antwort auf die Frage nach den Risiken und Nebenwirkungen eines Verbotsverfahrens, sondern klärt lediglich dessen Voraussetzungen. Bei aller rechtswissenschaftlichen Exegese bleibt so unterbelichtet, dass das Grundgesetz mit der Möglichkeit zum Ausschluss einer Partei von der staatlichen Finanzierung in Art. 21 Abs. 3 GG selbst einen Zwischenton zwischen „weiter so“ und Verbot setzt. Dieser Regelung widmet sich der folgende Beitrag und zeigt dabei auf, dass diese auch gegen eine Partei wie die AfD zur Anwendung kommen könnte¹⁾.

Kein verfassungswidriges Verfassungsrecht

Damit Art. 21 Abs. 3 GG auf eine große Partei wie die AfD anwendbar ist, muss die Regelung zunächst verfassungsmäßig sein. Um dies zu begründen, wird häufig ein Erst-Recht-Schluss herangezogen. Wenn schon das Verbot verfassungsgemäß ist, so müsse dies für den bloßen Ausschluss von der Finanzierung ebenso gelten, schließlich sind die Voraussetzungen weitgehend gleich streng. Insofern würde sich der Ausschluss von der staatlichen Finanzierung nahtlos in die Systematik der wehrhaften Demokratie des Grundgesetzes einfügen, die das BVerfG bereits in der KPD-Entscheidung als „Synthese zwischen dem Prinzip der Toleranz […] und dem Bekenntnis zu gewissen, unantastbaren Grundwerten“ (Rn. 258) beschrieb. Wenngleich dieser Ausgangspunkt ausklammert, dass eine Partei, der die Finanzierung entzogen wurde, als „illegitime Kraft“ am politischen Wettbewerb teilnehmen und so ein neues Phänomen darstellen würde, ist er doch im Ergebnis richtig. Gemessen an Art. 79 Abs. 3 GG ist Art. 21 Abs. 3 GG kein verfassungswidriges Verfassungsrecht. Weder die Schranke des Demokratieprinzips noch die der Menschenwürde in ihrer demokratisch-teilhaberechtlichen Ausprägung werden in ihren Kernelementen durch den Ausschluss von der staatlichen Finanzierung berührt. Wie auch das Parteiverbot fordert der Ausschluss von der staatlichen Finanzierung nämlich eine Beeinflussung oder Beeinträchtigung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung. Deren Schutz erstreckt sich jedoch im Rahmen von Art. 21 Abs. 2 und 3 GG auf wenige unverzichtbare Grundprinzipien. Auch der Ausschluss von der staatlichen Finanzierung kommt demnach erst in Betracht, wenn „dasjenige infrage gestellt und abgelehnt wird, was zur Gewährleistung eines freiheitlichen und demokratischen Zusammenlebens schlechthin unverzichtbar ist und daher außerhalb jedes Streits stehen muss“.

Grundsätzlich gleicher Anwendungsbereich von Verbot und Ausschluss

Damit ist aber noch nicht geklärt, ob die Regelung tatsächlich auch auf große Parteien anwendbar ist. Um dieser Frage nachzugehen, muss das Verhältnis zum Parteiverbot nach Art. 21 Abs. 2 GG in den Blick genommen werden. Der Gesetzgeber schuf die Norm als Reaktion auf die zweite NPD-Entscheidung des BVerfG, da die NPD nach Ansicht des BVerfG mangels politischer Bedeutung nicht verboten werden konnte. Wesentliches Unterscheidungsmerkmal zwischen Parteiverbot und Finanzierungsentzug ist demnach das vom BVerfG in Art. 21 Abs. 2 GG hineingelesene Kriterium der Potenzialität. Eine Partei kann demnach nur verboten werden, wenn neben einer Programmatik, die die bestehende freiheitliche Ordnung beseitigen will, auch die Möglichkeit besteht, dass dieses Ziel erreicht wird. Die NPD wurde damals also von ihrer vollkommenen Bedeutungslosigkeit „gerettet“. Das könnte als Indiz dafür gesehen werden, dass der Finanzierungsentzug nur eine „Lex NPD“ ist und sich ihr Anwendungsbereich in Kleinstparteien erschöpft, die mangels Potenzialität nicht verboten werden können. Dem Wortlaut der Regelungen lässt sich ein solches Rangverhältnis allerdings nicht entnehmen. Während das Verbot voraussetzt, dass die Partei auf die verfassungswidrige Zielsetzung „ausgehen“ muss, verlangt der Finanzierungsentzug lediglich, dass die Partei darauf „ausgerichtet“ ist. Damit beschränkt sich Art. 21 Abs. 3 GG keineswegs ausdrücklich auf „kleine“ Parteien. Auch dem einfachen Recht ist nicht zu entnehmen, dass vorrangig ein Verbotsverfahren eingeleitet werden muss. § 43 Abs. 1 S. 2 BVerfGG stellt lediglich klar, dass der Antrag auf Ausschluss von der staatlichen Finanzierung hilfsweise zu einem Verbotsantrag gestellt werden kann. Nur weil die Vorschrift im Zuge des gescheiterten NPD-Verbots geschaffen wurde, ist ihr Anwendungsbereich somit nicht auf Parteien beschränkt, deren Struktur der NPD ähnelt.

Ermessensbindung?

Aus dem Verhältnis von Parteiverbot und Finanzierungsentzug kann demnach keine Beschränkung des Anwendungsbereichs von Art. 21 Abs. 3 GG abgeleitet werden. Eine solche könnte allerdings aus einer anderen, in der Literatur durchaus verbreiteten Erwägung abgeleitet werden. Wenn die antragsberechtigten Organe verfassungsrechtlich unter bestimmten Bedingungen verpflichtet sind, einen Verbotsantrag zu stellen, wäre es ihnen im Umkehrschluss mindestens in dieser Konstellation verwehrt, gegen dieselbe Partei einen Antrag zu stellen, der sich allein auf den Finanzierungsentzug richtet.

Ob die zur Antragstellung berechtigten Organe unter gewissen Umständen verpflichtet sind, einen Verbotsantrag zu stellen, wird seit Jahrzehnten intensiv diskutiert. Das erstaunt vor dem Hintergrund, dass das BVerfG bereits im Verfahren zum KPD-Verbot im Jahr 1956 ausführte, dass ein „politisches Ermessen“ bestehe, auch wenn die Antragsteller die Partei für verfassungswidrig halten. Dennoch finden sich – wenn auch mit divergierenden Begründungen – seit jeher Stimmen, die sich für eine Antragspflicht aussprechen.

In den Nachwehen des KPD-Verbots und unter dem Eindruck der außerparlamentarischen Bewegungen der 1960er und 1970er Jahre machte sich etwa der zu dieser Zeit im Innenministerium tätige Verwaltungsjurist Karl-Heinz Seifert für eine Antragspflicht stark. Seifert, der bereits im Nationalsozialismus als Beamter Karriere machte, sah insbesondere die Bundesregierung aufgrund des Legalitätsprinzips sowie der Regelungstechnik von Art. 21 Abs. 2 GG („sind verfassungswidrig“) zur Antragstellung verpflichtet, andernfalls „drohe die streitbare Demokratie zur bloßen Phrase und Selbsttäuschung zu verkommen“. Auch in der aktuellen Debatte wird auf die Regelungstechnik von Art. 21 Abs. 2 GG hingewiesen, um einen schrumpfenden Ermessensspielraum bei der Antragstellung zu begründen. Und in der Tat: Wer der Auffassung folgt, dass Parteien bereits vor der Feststellung durch das BVerfG aufgrund des Wortlauts der Normen materiell-rechtlich verfassungswidrig „sind“, der kann daraus Konsequenzen für das Entschließungsermessen der Antragsteller ziehen. Daneben wird in der wissenschaftlichen Debatte häufig darauf verwiesen, dass es in einem Rechtsstaat kein freies Ermessen geben könne und auch die Historie der Vorschrift als Antwort auf die vermeintliche Schwäche der Weimarer Verfassung für eine Antragspflicht spreche.

Gegen diese Argumente sprechen allerdings erhebliche Einwände. So sind jene Begründungen für eine Antragsverpflichtung, die aus der Historie und dem Zweck des Art. 21 Abs. 2 GG abgeleitet werden, einseitig darauf bezogen, ein Parteiverbot zu ermöglichen. Dass das Parteiverbot durch das verfassungsgerichtliche Monopol auch beschränkt wird, wird kaum gewürdigt. Bis das BVerfG über das Verbot entschieden hat, bewegen sich alle Parteien im Rahmen der durch das Grundgesetz garantierten politischen Freiheit. Das Verbotsverfahren ist daher eben keine Sanktionsmaßnahme für vorangegangenes politisches Fehlverhalten, sondern wirkt zukunftsorientiert. Aus dem Umstand, dass politische Freiheit bis zur Entscheidung durch das BVerfG nicht staatlich sanktioniert werden darf, folgt der Charakter des Parteiverbots und der wehrhaften Demokratie als solcher. Dieser liegt mit Helmut Ridder nicht in der Abwehr von an sich verfassungswidrigem Verhalten, sondern in der Befugnis zur Unterdrückung von Strömungen, die die Abschaffung der „freiheitlich demokratischen Grundordnung“ zum Ziel haben. Das Grundgesetz beinhaltet insofern keinen Automatismus, sondern erlaubt es den verantwortlichen Organen Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat ausnahmsweise und unter Monopolisierung der Entscheidung beim BVerfG gegen Gegner der freiheitlichen Ordnung vorzugehen.

Befassungsauftrag!

Können sich die politisch verantwortlichen Organe, obwohl sie von der Verfassungswidrigkeit einer Partei überzeugt sind, nicht zur Antragsstellung durchringen, so ist diese Widersprüchlichkeit gerade eine Konsequenz aus der konkreten Gestaltung der Wehrhaftigkeit des Grundgesetzes. Sie ermöglicht Parteiverbote, ohne sie zu verlangen, eben weil der schmale Grat zwischen Freiheitsschutz und Freiheitsbeschränkung politischer Verantwortung bedarf. Das bedeutet wiederum aber ebenso wenig, dass die antragsberechtigten Organe das Parteiverbot einfach rechts liegen lassen dürfen. Gerade weil das Grundgesetz die Möglichkeit ausdrücklich vorsieht, lässt sich aus Art. 21 GG ein Befassungsauftrag ableiten, sich ernsthaft mit der Option eines Verbots auseinanderzusetzen. Am Ende dieser Auseinandersetzung kann dann aber auch das Ergebnis stehen, dass trotz hoher Erfolgsaussichten ein Antrag nicht gestellt wird, weil die potenziellen Antragsteller zu der Überzeugung kommen, dem Schutz der freiheitlichen Ordnung ohne Verbot besser dienen zu können.

Konsequenzen für das Verhältnis von Verbot und Finanzierungsentzug

Für den Anwendungsbereich von Art. 21 Abs. 2 und 3 GG ergeben sich, je nach vertretenem Standpunkt, unterschiedliche Konsequenzen. Soweit eine Antragspflicht angenommen wird und deren Bedingungen erfüllt sind, kommt dagegen nur noch ein Parteiverbotsverfahren in Betracht, sofern die Partei das Kriterium der Potenzialität mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit erfüllt. Wenn, wie hier, lediglich von einem Befassungsauftrag ausgegangen wird, sind die Antragsteller hinsichtlich der Wahl des Mittels – Verbot oder Finanzierungsentzug – nicht gebunden. Dieses Ergebnis lässt sich auch durch eine systematische Überlegung absichern. Maßnahmen nach Art. 21 Abs. 2 und Abs. 3 GG verlangen nämlich, dass es sich bei der fraglichen Organisation überhaupt um eine Partei handelt. Die Rechtsprechung verlangt jedoch: Je länger eine Partei existiert, desto eher muss sie auch tatsächlich in der Lage sein, an der politischen Willensbildung teilzuhaben. Organisationen, die dieses Kriterium nicht erfüllen, fallen nicht unter Art. 21 Abs. 2 und Abs. 3 GG. Wäre Art. 21 Abs. 3 GG auf Parteien begrenzt, die das Potenzialitätserfordernis nicht erfüllen, könnte die Norm nur auf Organisationen angewendet werden, die zwar groß genug sind, um Einfluss auf die Willensbildung zu nehmen, deren Einfluss aber nicht ausreicht, um ihre Ziele tatsächlich durchzusetzen. Für den Finanzierungsentzug verbliebe somit allein dort ein Anwendungsbereich, wo eine Partei bereits staatlich finanziert wird (gem. § 18 Abs. 4 S. 1 PartG über 0,5 bzw. 1,0 %), aber noch nicht das Potenzial aufweist, ihre verfassungsfeindlichen Ziele auch zu erreichen. Für Parteien, die nicht an der staatlichen Finanzierung teilnehmen, würde der Finanzierungsausschluss zwar immerhin noch Steuerprivilegien beenden. Dennoch fiele der durch die Norm selbst genannte Anwendungsbereich – nämlich der Entzug der Finanzierung – weitgehend aus, da die Potenzialität bereits bei geringen Wahlerfolgen anzunehmen ist.

Kein „Parteiverbot light“, aber ein zusätzliches Instrument

Art. 21 Abs. 3 GG gibt den Antragstellern damit ein Mittel an die Hand, in einem rechtsstaatlichen Verfahren und unter hohen Voraussetzungen durch das BVerfG feststellen zu lassen, dass eine Partei verfassungswidrige Ziele verfolgt, ohne diese vollständig von der politischen Willensbildung auszuschließen. Diese Möglichkeit besteht auch für große Parteien. Das Grundgesetz zeigt im Umgang mit potenziellen Feinden der Freiheit Wege auf, ohne sie vorzuzeichnen. Dabei rückt bei einem Antrag auf Entzug der Finanzierung die Signalwirkung in den Vordergrund. Statt auf die exekutive Durchsetzung eines möglichen Verbots zu vertrauen, verließen sich die Antragsteller überwiegend auf die Wirkung, die von der Entscheidung des BVerfG ausgehen würde. Angesichts der Rolle des Gerichts im demokratischen System muss dies keinesfalls ein Nachteil sein.

Damit ist Art. 21 Abs. 3 GG kein Verbot „light“. Das Grundgesetz kennt aber seit der Einführung des Absatzes neben legalen und illegalen Parteien eine dritte Kategorie: die „verfassungsfeindliche“, aber wählbare Partei. Damit schafft die Regelung eine neue Flexibilität, die gleichwohl keinen „goldenen Weg“ aus dem Dilemma bietet, das Parteiverbot und wehrhafte Demokratie schaffen. Es bleibt dabei, dass die politisch Verantwortlichen entscheiden müssen, welchen Weg sie beim Umgang mit potenziell verfassungsfeindlichen Parteien wählen. Die Verfassung selbst erzwingt dabei nichts, die Diskussion darum wird sich fortsetzen.

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Stellen Sie sich einmal vor, dass ein westlicher Regierungschef den Generalstaatsanwalt und Richter:innen des obersten Gerichts sanktioniert, weil sie Strafverfahren gegen seine Parteifreunde betrieben haben. Er lässt ihr Vermögen beschlagnahmen, Bankkonten einfrieren, die Bewegungsfreiheit einschränken. Er verbietet den nationalen Unternehmen jegliche Geschäftsbeziehung mit den sanktionierten Personen, einschließlich der Familienangehörigen. Ein fundamentaler Angriff auf die Gewaltenteilung und die Arbeit der Justiz? Ja! Unvorstellbar? Leider nein!

Denn genau dies hat die Trump-Regierung inzwischen mit der Führungsebene der Anklagebehörde und sechs Richtern des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) getan. Die Sanktionierung erfolgte per präsidialer Exekutivverordnung 14203 („VO“) am 6. Februar 2025.¹⁾ Sie war zunächst auf den – inzwischen aus anderen Gründen suspendierten – Chefankläger Karim Khan beschränkt, wurde dann aber am 5. Juni 2025 von Außenminister Marco Rubio auf vier Richter²⁾ und am 20. August 2025 auf die zwei stellvertretenden Ankläger³⁾ sowie zwei weitere Richter⁴⁾ erweitert.⁵⁾ Weitergehend droht die institutionelle Sanktionierung des IStGH, die zwar auf legislativer Ebene („Illegitimate Court Counteraction Act“) Anfang des Jahres im US-Senat gescheitert ist,⁶⁾ aber jederzeit wieder vom Kongress aufgenommen oder per erneuter Exekutivverordnung angeordnet werden kann. Auch der IStGH braucht also eine Art „Justiz-Projekt“ gegen die rechtspopulistische Gefahr,⁷⁾ allerdings auf supranationaler Ebene.

Begründung der Sanktionen

Die Sanktionierung wird damit begründet, dass der IStGH durch die genannten Personen „ohne legitime Grundlage“ („without a legitimate basis“) Ermittlungen gegen US-Personal und seine Verbündeten („certain of its allies“)⁸⁾– sog. „geschützte Personen“ („protected persons“)⁹⁾ – eingeleitet habe und dieses „bösartige Verhalten“ („malign conduct“) dieser „bankrotten Institution“ („bankrupt institution“) die Souveränität der USA verletze und ihre nationale Sicherheit untergrabe. Konkret wird den sanktionierten Personen vorgeworfen, „sich direkt an Bemühungen des IStGH beteiligt zu haben, eine geschützte Person ohne Zustimmung des Heimatlandes dieser Person zu untersuchen, zu verhaften, festzuhalten oder strafrechtlich zu verfolgen.“¹⁰⁾ Allerdings werden neben Israel keine US-Verbündeten genannt und tatsächlich lief zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses nur noch das Verfahren in der „Situation in the State of Palestine“, das am 21. November 2024 zur Anordnung von (unveröffentlichten) Haftbefehlen gegen den israelischen Premierminister Netanjahu und den damaligen Verteidigungsminister Gallant (sowie gegen drei – inzwischen getötete – Hamasführer) geführt hat.

Demgegenüber hat der damalige Chefankläger die Ermittlungen im Afghanistan-Verfahren schon am 27. September 2021 auf die Taliban beschränkt¹¹⁾ und bezüglich US-Staatsangehöriger effektiv eingestellt („depriorized“). Derzeit laufen also überhaupt keine Ermittlungen gegen US-Staatsangehörige. Die Sanktionierung der genannten Personen lässt sich damit tatsächlich nur – abgesehen von einer ideologischen Feindschaft der Trump-Regierung gegen den IStGH als Repräsentanten völker(straf)rechtlicher Verantwortlichkeit – mit den Israel/Palästina Ermittlungen begründen. Das belegt auch die (zusätzliche) Sanktionierung der Palästina-UN-Sonderberichterstatterin Albanese durch Außenminister Rubio am 9. Juli 2025.

An den Israel/Palästina-Ermittlungen waren allerdings bisher nur Ankläger Khan (und seine zwei Stellvertreter seit seiner Suspendierung) sowie die Richter Alapini Gansou, Guillou und Hohler (als Mitglieder der Vorverfahrenskammer, die die o.g. Haftbefehle erlassen hat) beteiligt. Die anderen sanktionierten Richter (Balungi Bossa, Ibáñez Carranza und Prost) haben als Teil der Rechtsmittelkammer – neben den inzwischen ausgeschiedenen (und nicht sanktionierten) Richtern Hofmánski und Morrison – am 5. März 2020 die Afghanistan-Ermittlungen autorisiert. Damit wird die Strategie der Sanktionspolitik der US-Regierung klar: Es sollten nur die noch aktiven Richter und diejenigen sanktioniert werden, die als Teil der Rechtsmittelkammer die Afghanistan-Ermittlungen in ihrem ursprünglichen Umfang (neben Taliban u.a. auch US-Staatsangehörige betreffend) autorisiert haben, nicht aber alle am Afghanistan-Verfahren beteiligten Richter (so etwa nicht der italienische Richter Aitala, der maßgeblich an der ablehnenden Eröffnungsentscheidung der Vorverfahrenskammer II vom 12. April 2019 beteiligt war).

Es geht der US-Regierung also ausschließlich um den Schutz eigener und befreundeter (israelischer) Staatsangehöriger, nicht um die Verfahren oder die Tatvorwürfe an sich. Solange diese sich gegen Gegner und Feinde der USA (Taliban) oder Israels (Hamas) richten, hat die US-Regierung kein Problem mit dem angeblichen „overreach“ des IStGH. Wenn aber gegen die USA oder deren Freunde das Recht durchgesetzt werden soll, wird der Gerichtshof selbst zum Feind. Diese Doppelstandards sind nicht neu, sie lassen sich aktuell auch im sogenannten Drogenkrieg beobachten: Während die Trump-Regierung angebliche „Narco-Terroristen“ in der Karibik außergerichtlich hinrichtet (zur evidenten Völkerrechtswidrigkeit s. umfassend hier, hier und auch hier), begnadigt sie gleichzeitig den ehemaligen Präsidenten von Honduras, Juan Orlando Hernández, der zuvor in den USA in einem rechtsstaatlichen Verfahren zu 45 Jahren Freiheitsstrafe u.a. wegen Drogenhandels verurteilt wurde.

Sanktionen mit gravierender Wirkung

Eine sanktionierte Person und ihre Familienangehörigen dürfen nicht in die USA reisen. Ihr gesamtes Vermögen und alle Vermögensanteile, die sich in den USA befinden oder im Besitz oder unter der Kontrolle von US-Personen stehen, sind gesperrt und müssen dem Office of Foreign Assets Control (OFAC) des US-Finanzministeriums gemeldet werden. Darüber hinaus sind alle (natürlichen oder juristischen) Personen gesperrt, die direkt oder indirekt, einzeln oder insgesamt zu 50 Prozent oder mehr im Besitz einer oder mehrerer gesperrter Personen sind. Sämtliche Transaktionen von US-Personen oder innerhalb (oder im Transit) der USA, die Vermögen oder Vermögensanteile von benannten oder anderweitig gesperrten Personen betreffen, sind verboten, sofern keine allgemeine oder spezifische Genehmigung des OFAC vorliegt oder eine Ausnahmegenehmigung erteilt wurde. Dieses Verbot umfasst die Leistung oder Bereitstellung von Geldern, Waren oder Dienstleistungen durch, an oder zugunsten einer sanktionierten Person sowie den Empfang von Geldern, Waren oder Dienstleistungen von einer solchen Person (s. auch Galbraith und Hovell).

Das sind aber nur die primären Wirkungen, auch primäre Sanktionen genannt. Gravierender noch können die sekundären Sanktionen sein. Sie gehen über das US-Staatsgebiet und US-Staatsangehörige und Unternehmen hinaus, wirken also extraterritorial und weltweit. Mitunter sind sie auch eine Folge von vorauseilender Übererfüllung („overcompliance“), was zugleich den chilling effect der Primärsanktionen zeigt. Beispielhaft: Eine europäische Bank mit Sitz in der EU, die eigentlich nicht direkt von den Sanktionen betroffen ist, kündigt das Konto eines Sanktionierten, weil sie negative Effekte für ihr US-Geschäft befürchtet. Zu den konkreten Wirkungen haben sich zwei der sechs betroffenen Richter öffentlich geäußert, zum einen der französische Richter Guillou (hier) und zum anderen die kanadische Richterin Prost (hier und hier): Über das Einreiseverbot in die USA hinaus von einem auf den anderen Tag keine Waren, Dienstleistungen oder Geldmittel mehr von US-Unternehmen (z.B. Amazon, Airbnb, PayPal, Visa, Master Card) und zugleich indirekte (sekundäre) Wirkungen auch auf Geschäfte mit europäischen Unternehmen, z.B. der heimischen Bank oder einem Reiseunternehmen. Ähnliches wird von UN-Sonderberichterstatterin Albanese im Rahmen einer Anhörung im italienischen Senat berichtet; zugleich bedauerte der Manager ihrer italienischen „Banca Etica“ (!), dass er ihr Konto kündigen müsse, und bat die Politik um Gegenmaßnahmen.

Zu den (möglichen) Gegenmaßnahmen der EU

Um solche (extraterritorialen) Wirkungen zu vermeiden, hat die EU früher – im Zusammenhang mit US-Sanktionen gegen Kuba und den Iran – eine sog. Blocking-Verordnung erlassen (VO 2271/96 vom 29.11.1996), die es EU-„Personen“ (natürliche und juristische Personen, Art. 11) verbietet, solchen Sanktionen nachzukommen. In einer wegweisenden Entscheidung vom 21. Dezember 2021 („Bank Melli Iran gegen Telekom Deutschland GmbH“)¹²⁾ bestätigt der EuGH (Große Kammer) zunächst – in Übereinstimmung mit den Erwägungsgründen der Verordnung –, dass die extraterritoriale Wirkung der US-Sanktionen „die Interessen der Union und … der bezeichneten Personen [beeinträchtigt], indem sie das Völkerrecht verletzen und die Verwirklichung der Ziele der Union [Förderung des freien Handels] behindern“ (para. 37). Das Verbot (gemäß Art. 5 VO 2271/96), solchen Sanktionen nachzukommen, gelte auch dann, „wenn seitens der Verwaltungs- oder Justizbehörden der Drittländer, die diese Gesetze erlassen haben, keine Weisung zu deren Einhaltung vorliegt.“ (para. 42-51). Ein EU-Unternehmen dürfe zwar Verträge mit sanktionierten Personen – auch ohne Angabe von Gründen – kündigen, jedoch nicht alleine wegen der US-Sanktionen, sondern es müsse andere Gründe, z.B. wirtschaftlicher Art, vorbringen und nachweisen (para. 52-68).¹³⁾ Der darin liegende Konflikt mit dem Grundrecht unternehmerischer Freiheit (Art. 16 EU-Grundrechtecharta) sei letztlich im Wege einer Verhältnismäßigkeitsprüfung aufzulösen, im Rahmen derer die Verfolgung der o.g. Ziele der Union mit den wirtschaftlichen Interessen des betroffenen Unternehmens abzuwägen sei. Diese haben zurückzutreten, soweit die Unwirksamkeit einer Kündigung eines Vertrags mit einer sanktionierten Person – als Konsequenz der von der EU geforderten Nichtbefolgung der extraterritorialen Sanktionierung – keine „unverhältnismäßigen Auswirkungen“ auf das betroffene Unternehmen habe (para. 69-95).¹⁴⁾

Eine solche Blocking-Verordnung wurde auch als Reaktion auf die US-Sanktionen gegen den Strafgerichtshof diskutiert (s. zum Europäischen Parlament hier und hier). Als weitere EU-Gegenmaßnahme käme auch das 2023 erlassene Instrument gegen wirtschaftlichen Zwang (VO (EU) 2023/2675) in Betracht. Es geht auf chinesische Zwangsmaßnahmen gegen Litauen wegen dessen Taiwan-Politik im Jahre 2021 zurück (s. hier). Art. 2 Abs. 1 der Verordnung definiert wirtschaftlichen Zwang als „Maßnahme eines Drittlandes …, die den Handel oder Investitionen beeinträchtigt, um die Einstellung, Änderung oder Annahme eines bestimmten Rechtsakts durch die Union oder einen Mitgliedstaat zu verhindern oder zu erwirken, und dadurch in die legitimen souveränen Entscheidungen der Union oder eines Mitgliedstaats eingreift.“ Primär geht es also um wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen (wie etwa die von der Trump-Regierung erhobenen Zölle), doch wenn man davon ausgeht, dass solche Maßnahmen (wie die IStGH-Sanktionen) auch die souveräne Außenpolitik der EU beeinträchtigen (hier die vorbehaltslose Unterstützung des IStGH),¹⁵⁾ ließe sich die Aktivierung dieses Instruments durchaus begründen. Andernfalls könnte die EU auch einen passgenaueren Rechtsakt erlassen. 

Bisher hat sich die EU allerdings noch nicht zu einer solchen formalen Reaktion durchringen können – nicht nur wegen der oben deutlich gewordenen rechtlichen (und wirtschaftlichen) Problematik, sondern (wohl) auch, weil man fürchtet, dass die US-Regierung dann den Gerichtshof als Ganzes sanktionieren könnte. Einerseits ist diese Befürchtung, wie eingangs gesagt, durchaus berechtigt; und wenn sie einträte, stünde die Existenz des Gerichtshofs auf dem Spiel. Andererseits aber können nur verbale Proteste und Solidaritätserklärungen¹⁶⁾ die Wirkungen der Sanktionen praktisch nicht abmildern. Auch die – lobenswerten und wichtigen – Bemühungen der IStGH-Geschäftsstelle („Registry“), Resilienz, Anpassungsfähigkeit und Nachhaltigkeit des IStGH zu stärken,¹⁷⁾ u.a durch Rückgriff auf nationale Umgehungsstrategien,¹⁸⁾ sowie der innerstaatliche Dialog bestimmter Vertragsstaaten mit relevanten nationalen Unternehmen können die Wirkungen einer formalen EU-Reaktion (insbesondere mittels einer Blocking-Verordnung) nicht ersetzen.

Angriff auf das Recht

Es ist eine Ironie der Geschichte, dass die USA als das Land, das maßgeblich für den Nürnberger Hauptkriegsverbrecherprozess verantwortlich war, nun gerade das Gericht, das es ohne Nürnberg nicht geben würde, zerstören wollen. Anders als in der Karibik tötet die Trump-Regierung mit den Sanktionen zwar nicht physisch, vernichtet aber die bürgerliche Existenz der betroffenen Vertreter des Strafgerichtshofs. Die Sanktionierung kommt dem zivilen Tod gleich, weil Sanktionierte nicht mehr am normalen Geschäftsleben teilnehmen können. Unabhängige Staatsanwälte und Richter werden mit Terroristen, organisierten Kriminellen und korrupten Diktatoren gleichgestellt. Mit anderen Worten: Sie werden dafür bestraft, dass sie ihren Job machen – einen „Job“, für den sie gewählt und ernannt wurden und aufgrund dessen sie einen besonderen Schutz genießen (Art. 48 Abs. 2 IStGH-Statut).¹⁹⁾ Zugleich lassen sich die Sanktionen und die sie begleitenden Repressalien und Drohungen gegen Mitglieder des IStGH und das Gericht als Ganzes – ebenso wie die russische Strafverfolgung und Verurteilung (in Abwesenheit) von IStGH-Führungspersonal – als Straftaten gegen die Rechtspflege i.S.v. Art. 70 Abs. 1 lit. d), e) IStGH-Statut qualifizieren (so auch die ASP-Resolution vom 5. Dezember 2025, para. 4; ebenso Hovell).

So erweist sich die US-Sanktionspolitik nicht nur als Angriff auf den IStGH, sondern als Angriff auf das Recht schlechthin. Dem muss man mehr entgegensetzen als bloß verbalen Protest. Den Worten müssen Taten folgen. Ein EU-Rechtsakt in Form einer Blocking-Verordnung oder ein passgenaueres Instrument (gegebenenfalls orientiert an der VO gegen wirtschaftlichen Zwang) könnte eine solche Tat sein (dafür auch Hovell [mit weiteren Maßnahmen auch innerhalb der USA] und Iverson). Sie würde nicht nur gerichtshoffreundlichen EU-Akteuren helfen, ihre vertraglichen Beziehungen mit dem IStGH aufrechtzuerhalten, sondern über die EU und Europa hinaus ein starkes, nicht nur symbolisches Signal europäischer Entschlossenheit senden. Sie würde einen ersten Schritt auf dem Weg zur – auch in diesem Bereich überfälligen – Erlangung europäischer Souveränität darstellen. Zugleich sollte sich der IStGH – gleichsam präventiv mit Blick auf eine mögliche institutionelle Sanktionierung – von US-Unternehmen (z.B. von Microsoft Office) unabhängig machen.

Eine knappe Audiofassung dieses Beitrags ist hier verfügbar: DLF, Politisches Feuilleton, 17.12.25.

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