Seitdem das Bundesverfassungsgericht im Corona-Schulschließungsbeschluss das Recht von Kindern und Jugendlichen auf schulische Bildung erstmals ausbuchstabiert hat, steht die Frage im Raum, ob Probleme der Schulorganisation hierdurch justiziabel werden. Um es gleich zu sagen: Der kürzlich ergangene Nichtannahmebeschluss des Gerichts zu mangelnden Plätzen in Vorbereitungsklassen für Kinder mit geringen Deutschkenntnissen (27.01.2025 – 1 BvR 2184/24) lässt dies im Ergebnis weiterhin offen. Die Entscheidung bietet aber lohnende Denkanstöße zu der Frage, inwieweit die Verwaltung bei der Bildung von Kapazitäten, die zur Grundrechtsverwirklichung essenziell sind, zur Rechenschaft gezogen werden kann.

Das Verfahren vor den sächsischen Verwaltungsgerichten

Dem Nichtannahmebeschluss liegt ein in Sachsen durch eine Mutter zweier Kinder betriebenes verwaltungsgerichtliches Eilverfahren zu Grunde. Die spätere Beschwerdeführerin war im Rahmen des Familiennachzugs nach Deutschland gekommen und begehrte für ihre 12- und 13-jährigen Kinder nun die Aufnahme in eine sogenannte Vorbereitungsklasse für Kinder mit geringen oder keinen Deutschkenntnissen. Sie erhielt die Auskunft, ein Schulplatz könne frühestens mit Beginn des nächsten Schuljahres zugeteilt werden. Daraufhin beantragte sie beim Verwaltungsgericht, den Kindern im Wege der einstweiligen Anordnung einen Schulplatz zuzuweisen. Dies lehnte das Verwaltungsgericht ab. Zwar bestehe nach Art. 102 Abs. 1 SächsVerf (Gewährung des Rechts auf Schulbildung durch das Land) in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 7 Abs. 1 GG ein Anspruch der beiden Kinder auf Zuweisung eines Schulplatzes. Der Zeitraum bis zu einer Zuteilung könne jedoch insbesondere aus Gründen fehlender Kapazität verlängert werden, was hier der Fall sei, da akut keine Plätze in geeigneten, dem sächsischen Konzept für die sprachliche Integration entsprechenden Schulprogrammen verfügbar seien. Auch stehe, als Alternative zu solchen Vorbereitungsklassen, in Wohnortnähe keine geeignete Schule etwa mit den Partnersprachen Deutsch und Spanisch (der Muttersprache der Kinder) zur Verfügung, in der infolge der unzureichenden Deutschkenntnisse der beiden Kinder auftretende „Belastungen der Lehrer*innen und Mitschüler*innen“ vermeidbar wären.

Nachdem die Mutter zunächst Beschwerde zum sächsischen OVG eingelegt hatte, konnten die Kinder doch noch Plätze an einer Schule in freier Trägerschaft erlangen. Daraufhin erklärte die Mutter den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt. Das Oberverwaltungsgericht erlegte den Beteiligten die Kosten je zur Hälfte auf. Dies entspreche billigem Ermessen, weil offen sei, ob das Begehren der Klägerin bei Fortführung des Rechtsstreits Erfolg gehabt hätte.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

Gegen diese Kostenentscheidung wandte sich die Mutter mit einer Verfassungsbeschwerde aus ihren Grundrechten aus Art. 3 Abs. 1 und Art. 103 Abs. 1 GG. In der Kostenentscheidung, die den Ausgang des Ursprungsverfahrens als offen bewertete, liege eine krasse, das Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG verletzende Missdeutung des vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Rechts auf schulische Bildung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 GG.

Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung zugelassen. Sie genüge nicht den Darlegungserfordernissen der §§ 23 Abs. 1 S. 2, 92 BVerfGG. Die Beschwerdeführerin habe nicht hinreichend belegen können, dass die Kostenentscheidung des OVG willkürlich sei. Willkür liege erst vor, wenn die Rechtslage in krasser Weise verkannt wird, d.h. wenn eine richterliche Entscheidung unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar ist, sodass sich der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruht. Zwar sei der im Recht auf schulische Bildung enthaltene Mindeststandard unterschritten, wenn gar kein Schulplatz zur Verfügung stehe (Rn. 9) – dies hatte das OVG auch ebenso wenig bestritten wie die Tatsache, dass der Staat dem sich so ergebenden grundrechtlichen Anspruch weder die ihm nach Art. 7 Abs. 1 GG eröffnete Freiheit bei der Gestaltung von Schule entgegenhalten noch sich darauf berufen könne, die begrenzten öffentlichen Mittel anderweitig ausgeben zu wollen. Der Staat sei zweifellos verpflichtet, die möglichen Vorkehrungen zur Wahrung des Mindeststandards zu treffen.

Entscheidend sei vielmehr, dass das OVG nachvollziehbarerweise als ungeklärt angesehen habe, ob Vorbereitungsklassen wegen aktuell unüberwindlicher personeller, sächlicher oder organisatorischer Zwänge nicht in ausreichender Anzahl zur Verfügung gestellt werden konnten. Die Wahrung des Mindeststandards schulischer Bildung könne nicht verlangt werden, soweit dies dem Staat aus zwingenden personellen, sächlichen oder organisatorischen Gründen tatsächlich nicht möglich sei (finanzielle Unmöglichkeit sei hingegen kein durchschlagendes Argument). Zu den konkret vorliegenden Sachzwängen hatte sich das beklagte Land im Ausgangsverfahren geäußert: So ergäben sich diese aus der sächsischen Konzeption zur schulischen Integration der Kinder mit unzureichenden Deutschkenntnissen, die die Platzzahl begrenzte. Die Anzahl der im Laufe eines Kalenderjahres einwandernden Kinder sei auch schlicht nicht prognostizierbar und zudem der Bedarf an konkreten Schulplätzen auch erst dann ermittelbar, wenn insbesondere geflüchtete Kinder die Erstaufnahmeeinrichtungen verließen und eine ausländerrechtliche Zuweisung in eine bestimmte Gemeinde erhielten.

Die Beschwerdeführerin hatte nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts diese Ausführungen nicht hinreichend in ihrer Verfassungsbeschwerde gewürdigt. Zwar gibt das Bundesverfassungsgericht zu, dass es nicht Aufgabe von Schüler*innen bzw. Eltern ist, darzulegen, welche Kapazitäten zur Beschulung tatsächlich vorhanden sind. Dennoch hält das Gericht es angesichts dieser offenen Fragen nicht für willkürlich, dass das OVG personelle und organisatorische Hindernisse als plausibel ansah und einen deshalb offenen Ausgang des Verfahrens annahm.

Gerichtliches „Blackboxing“ der Kapazitätenbildung

Was also hätte die Beschwerdeführerin wohl darlegen müssen, um jedenfalls zu erreichen, dass die Verfassungsbeschwerde zur näheren Betrachtung angenommen worden wäre? Der Kern des Verfahrens findet sich in dem Satz:

„Der Anspruch auf Wahrung des Mindeststandards schulischer Bildung besteht nicht, soweit er wegen aktuell unüberwindlicher, sächlicher oder organisatorischer Zwänge tatsächlich nicht erfüllt werden kann; der Staat ist indes verpflichtet, die möglichen Vorkehrungen zur Wahrung des Mindeststandards zu treffen.“ (Rn. 9, meine Hervorhebungen)

Die Frage ist: Wann sind sächliche oder organisatorische Zwänge unüberwindbar und was sind die möglichen Vorkehrungen bzw. wann sind diese zu treffen?

Damit landen wir recht schnell in den Tiefen des Schulplanungsrechts und der daraus erwachsenden Praxis. Schulplanung ist eine komplexe Aufgabe, die nach den Maßgaben des Landesrechts (für Sachsen § 23a SächsSchulG) in der Regel die Kommunen übernehmen und die Teil von deren Selbstverwaltungsrecht ist (s. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2014 – 2 BvL 2/13 = NVwZ 2015, 728). Dabei werden aufgrund demographischer Projektionen Bedarfe berechnet und mit räumlichen Kapazitäten abgeglichen.

Der vorliegende Fall ist in zweifacher Hinsicht bemerkenswert: Zum einen geht es hier einmal nicht darum, ob ein Kind kapazitätsbedingt eine Zulassung zur Wunschschule bekommen kann, sondern ob es akut überhaupt in den Genuss schulischer Bildung kommt – eine Situation, die zum Glück selten vorkommt. Zum anderen handelt es sich um eine Konstellation, in der die an mittelfristigen demographischen Wellenbewegungen orientierte Schulplanung zwangsläufig an ihre Grenzen stößt (s. hierzu auch Terpoorten, S. 182-193): Denn wie der Freistaat Sachsen im Verfahren vorgetragen hat, lassen sich die Zuwanderung während des laufenden Schuljahrs und konkrete Bedarfe an Vorbereitungsklassen o.ä. kaum seriös prognostizieren. Da die Schulträger nicht ständig Überkapazitäten für den Fall der Fälle bereithalten können, kommt es schlimmstenfalls zu Situationen, in denen sogar der Mindeststandard des Rechts auf Schulbildung unterlaufen wird. Anders gewendet funktionieren die üblichen Informations- und Zeithorizonte der Schulplanung (welche Stelle hat wann die Informationen darüber, welche zugewanderten Schüler*innen in welche Gemeinde ziehen? In welchem Rhythmus kommen standardmäßig neue Schüler*innen hinzu?) angesichts solcher atypischer Sachverhalte nur noch begrenzt. Damit ist selbstverständlich nicht automatisch gesagt, dass hieraus folgende Lücken bei der Bereitstellung schulischer Bildung zwangsläufig eine Grundrechtsverletzung darstellen – insbesondere, wenn sie sich kaum vermeiden lassen. Doch stellt sich die Frage, ab welchem Punkt organisatorische Schwachstellen zumindest potenziell justiziabel werden würden.

Das gerichtliche „Blackboxing“ von Organisationsprozessen innerhalb der Verwaltung ist, zumal im Bereich der Schulorganisation, nichts Neues. So befindet etwa das OVG Thüringen in einer Entscheidung zu Lehrer*innenmangel zwar:

„Dafür, dass die […] benötigten personellen Kapazitäten […] nicht vorhanden sind und alles ‚im Rahmen des Möglichen Notwendige‘ zur Vermeidung der Stundenausfälle getan wurde, sind im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes die zuständigen Schulbehörden darlegungs- und beweispflichtig.“

Es fügt allerdings sofort hinzu:

„Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch bei der Entscheidung über Art und Weise, Mittel und Umfang der Verwirklichung des […] Unterrichtsangebotes als Ergebnis ineinandergreifender Organisationsakte ein weiter Gestaltungsspielraum besteht und seitens des Gerichts des (sic) Exekutive grundsätzlich keine konkreten Maßnahmen vorgeschrieben werden können.“

Die Entscheidung setzt sich dann auch kaum mit der Frage auseinander, wann und wodurch es zu dem konkreten Mangel an Lehrkräften gekommen ist.

An dem Punkt, an dem einzelne Schüler*innen von Unterkapazitäten negativ betroffen sind, ist es per definitionem stets zu spät. Der Gewährung der meisten staatlichen Leistungen auf der Mikroebene gehen mehrere Allokationsstufen (so der Begriff bei Lino Munaretto, S. 435) voraus. Von der Haushaltsgesetzgebung über die Ebene z.B. der staatlichen Planungstätigkeiten bis hinunter zu Zuteilungsentscheidungen der einzelnen Schule, des einzelnen Krankenhauses usw. werden große Ressourcenpakete immer weiter heruntergebrochen, aufgeteilt und neu verschnürt. Die oft bestehende Unmöglichkeit, diese einmal getroffenen Ver- bzw. Aufteilungsentscheidungen rückgängig zu machen, darf freilich nicht zu der Annahme führen, der Staat würde hierdurch von seinen grundrechtlichen Pflichten befreit. Für die allermeisten kurzfristigen Leistungshindernisse können irgendwann Lösungen gefunden werden und müssen dies auch. Akute Unmöglichkeit entbindet die Verwaltung nicht davon, mittel- oder langfristig ihre Kapazitäten zu erweitern, sofern – wie im Falle der Schulbildung – grundrechtliche Ansprüche in Rede stehen (so auch Munaretto, S. 442).

Denn: Wenn der Mindeststandard des Rechts auf Schulbildung unterschritten wird, werden die Gründe hierfür nahezu immer in Kapazitätsproblemen liegen (es sei denn, dass tatsächlich vorhandene Plätze aus reiner Bösartigkeit vorenthalten würden). Diese Kapazitätsprobleme wiederum wurden in aller Regel durch irgendeine vorangegangene Organisationsentscheidung beeinflusst. Indem diese „ineinandergreifenden Organisationsakte“ der gerichtlichen Überprüfung entzogen werden, ist selbst der Mindeststandard des Grundrechts nicht justiziabel. So blackboxen Gerichte die Pflichten der Verwaltung, diesen grundrechtlichen Mindeststandard umzusetzen.

Etwa analog zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Bereich der Studienplatzkapazitäten stellt sich hier die Frage, ob nicht jedenfalls die Begründungs- und Verfahrensanforderungen an die staatliche Kapazitätenbildung im Bereich der Schule gerichtlich stärker zu überprüfen wären. Pflichten, ein Mindestmaß an personellen und organisatorischen Kapazitäten gerade für grundrechtsintensive Maßnahmen vorzuhalten, hat das Bundesverfassungsgericht (allerdings im Rahmen von Schutzpflichten) zudem in den Entscheidungen zu Fixierung, Zwangsbehandlung und Triage ausgesprochen. Ohne hier tiefer einsteigen zu können (nur Geduld, meine Habilitation dazu ist in Arbeit!), wäre es eine spannende Frage, inwieweit die etwa in der Triage-Entscheidung an den Gesetzgeber gerichtete Pflicht, für die Verteilung knapper Ressourcen Regelungen zum Schutz vulnerabler Personen zu treffen, sich auf die Kapazitätenbildung in der Verwaltung übertragen ließe. In der Zwangsbehandlungsentscheidung betont das Gericht zudem die Bedeutung der institutionellen Rahmenbedingungen für den Grundrechtsschutz, die Krankenhäuser aufgrund ihrer medizinischen und personellen Ausstattung setzen (dort etwa Rn. 121). Die Fixierungsentscheidung von 2018 schließlich stellt Anforderungen an die Organisation der Judikative, wenn sie die verfassungsrechtliche Verpflichtung formuliert, die Erreichbarkeit zuständiger Richter*innen zu gewährleisten. Die langfristige Organisationspflichtperspektive auch der Verwaltung in gewissem Umfang auszubuchstabieren, ist ebenso eine Aufgabe, die die Gerichte durchaus gewaltenteilungskonform übernehmen könnten.

Rechtsschutz nur mit Sonderwissen?

Diese Aufgabe wahrzunehmen, verweigern das OVG Thüringen in dem zuletzt genannten Beispiel und das Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Beschluss jedoch. Ob man dies im konkreten Fall nun für rechtlich richtig hält oder nicht, in praktischer Hinsicht steht fest: Das Verfassungsgericht hätte sich von der Beschwerdeführerin jedenfalls gewünscht, dass sie sich mit Sachsens Argumenten zu den spezifischen Problemen mit den Informations- und Zeithorizonten der Schulplanung auseinandersetzt, denen sich die Verwaltung des Freistaats gegenübersieht. Hätte die Beschwerdeführerin dort nach potenziellen argumentativen Schwachstellen gesucht, wäre das Verfahren möglicherweise anders ausgegangen (ob freilich der Willkürstandard erreicht worden wäre, bleibt fraglich).

Hier mag ein Hinweis dazu liegen, wie künftige Kläger*innen an ähnlich gelagerte Fälle herangehen müssten: gewappnet mit detailliertem Wissen zu Binnenprozessen der Schulplanung und allgemein zu Verwaltungsabläufen. Ein Ansatz, der tatsächlich aus Sicht der internationalen Literatur zu strategischer Prozessführung um soziale Menschenrechte durchaus plausibel erscheint. Dort wird betont, dass gerade soziale, wirtschaftliche und kulturelle Rechte auf die iterative Verwirklichung mit Hilfe der Verwaltung angewiesen sind und dass Prozessführende und Gerichte zu ihrer wirksamen Umsetzung auf ein tiefgehendes Verständnis der Vorgänge und Akteur*innen in der Verwaltung angewiesen sind (vgl. dazu z.B. Mark Tushnet, Malcolm Langford, Cesar Rodriguez-Garavito oder Siri Gloppen sowie im Überblick meinen Debattenbeitrag im diesjährigen Jahrbuch des öffentlichen Rechts, im Erscheinen).

Ähnliche Fallkonstellationen könnten in Zukunft häufiger auftreten, wenn etwa angesichts der aktuellen Migrations- und Austeritätspolitiken die Beschulung von Kindern mit Sprachförderungsbedarf in der Priorisierung nach unten rutscht. Auch erscheinen analoge Konstellationen im Bereich der Inklusion denkbar. Schulbildung aber ist in Deutschland ein staatlich monopolisiertes Gut. Die Grundrechtsträger*innen sind darauf angewiesen, dass staatliche Infrastrukturen so organisiert werden, dass sie diese Ressource zur Verfügung stellen können. Wenn die Gerichte jedoch das Organisationsermessen der Verwaltung im Bereich der Kapazitätenbildung umfassend „blackboxen“, droht das Unterlaufen des Mindeststandards aufgrund organisatorischer Probleme zum Dauerzustand zu werden. So könnten sie im äußersten Fall tatsächlich die Bedeutung des Grundrechts auf schulische Bildung verkennen.

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