Mit ihrer Sperrminorität blockiert die Thüringer AfD-Fraktion die Neubesetzung des Richterwahlausschusses. Im Gegenzug für die Mitwahl der Kandidat:innen anderer Parteien fordert die AfD-Fraktion nun das bereits besetzte Amt des Landtagspräsidenten und Sitze in der G10-Kommission sowie der Parlamentarischen Kontrollkommission, die u.a. für die Kontrolle des Landesamtes für Verfassungsschutz zuständig ist, das die AfD als gesichert rechtsextremistisch beobachtet. Aber existiert ihr Druckmittel überhaupt? Muss der Richterwahlausschuss tatsächlich erst neu besetzt oder sonst eine Übergangsregelung geschaffen werden (siehe dazu Wittreck/Talg), bevor neue Richter:innen ernannt werden können? Die Vorschriften des DRiG eröffnen einen Ausweg. Denn danach ist eine aktive Zustimmung des Richterwahlausschusses gar nicht zwingend erforderlich, um Richter:innen rechtmäßig auf Lebenszeit zu ernennen.

Thüringens Richterwahlausschuss heute

In Thüringen bildet der Landtag gemeinsam mit den Vertreter:innen der Richterschaft im Landesdienst gemäß Art. 89 Abs. 2 VerfTH i.V.m. §§ 50 ff. ThürRiStAG einen Richterwahlausschuss. Das Gremium setzt sich in Thüringen gemäß § 51 Nr. 1 ThürRiStAG aus fünf richterlichen Mitgliedern und zehn Abgeordneten des Landtages zusammen. Die parlamentarischen Mitglieder des Gremiums wählt der Landtag gemäß § 52 Abs. 1 ThürRiStAG zu Beginn jeder Wahlperiode mit Zweidrittelmehrheit. Beschlussfähig ist der Richterwahlausschuss gemäß § 60 Abs. 1 ThürRiStAG, wenn die Mehrheit seiner Mitglieder anwesend ist. Gegenwärtig ist der Richterwahlausschuss mit Abgeordneten und deren Stellvertreter:innen besetzt, die der Landtag in der vergangenen Legislatur wählte. Der Richterwahlausschuss sei nach Auffassung des Justizministeriums deshalb – auf Grundlage eines aktuellen Rechtsgutachtens des Jenaer Juraprofessors Dr. Michael Brenner – weiterhin handlungsfähig und könne Ernennungsentscheidungen treffen.

Die bisherige Debatte legte nahe, dass die Handlungsfähigkeit des Richterwahlausschusses maßgeblich dafür sei, ob die Justizministerin anstehende Ernennungen auf Lebenszeit überhaupt umsetzen kann und sie so lange auf Eis legen muss, bis die Handlungsfähigkeit des Gremiums hergestellt ist. Diese Ansicht hätte zur Folge, dass die Ernennungsverfahren ins Stocken gerieten, während offene Stellen an Richter:innen auf Lebenszeit in der Justiz zunehmend zu organisatorischen Problemen führten, weil nicht mehr als eine Proberichter:in an Entscheidungen der Gerichte mitwirken darf ( § 29 Abs. 1 DRiG).

Nicht mehr als ein Vetorecht

Einige Länder haben sich ganz grundsätzlich dagegen entschieden, einen Richterwahlausschuss einzurichten. Ihre Justizminister:innen können Richter:innen von vornherein eigenständig und ohne Beteiligung des Landtages ernennen. Doch selbst wenn sich ein Land wie Thüringen dafür entschieden hat, einen Richterwahlausschuss zu beteiligen, ist dessen Zustimmung nicht konstitutiv, um Richter:innen auf Lebenszeit zu ernennen. Vielmehr ist der Richterwahlausschuss allein Vertretungsorgan eines parlamentarischen Vetorechts.

An zentraler Stelle bestimmt § 12 Abs. 2 S. 1 DRiG, dass ein Richter auf Probe spätestens fünf Jahre nach seiner Ernennung zum Richter auf Lebenszeit zu ernennen ist. Das Gesetz spricht jeder Richter:in auf Probe mit Ablauf von fünf Jahren einen Anspruch auf Lebenszeiternennung zu.¹⁾ Ob ein Richterwahlausschuss der Ernennung zugestimmt hat oder ob die betreffende Personalie in dem Gremium überhaupt besprochen wurde, spielt dafür keine Rolle.

Ein weiteres Argument für diese Ansicht – quasi als andere Seite der Medaille – lässt sich auf die Vorschrift stützen, welche die Entlassung der Richter:in auf Probe regelt: Will sich die Justiz von einer Richter:in auf Probe trennen, kann sie die Richter:in nur bis zum 24. Monat nach ihrer Ernennung „einfach so“ entlassen (§ 22 Abs. 1 DRiG).

Davon abgesehen erhöhen sich die Anforderungen an eine Entlassung nach 24 Monaten Probezeit schlagartig. Nun kann eine Richter:in auf Probe nur noch zum Ablauf des dritten oder vierten Jahres entlassen werden und auch nur dann, wenn sie entweder „für das Richteramt nicht geeignet ist“ (§ 22 Abs. 2 Nr. 1 DRiG) oder „wenn ein Richterwahlausschuss seine Übernahme in das Richterverhältnis auf Lebenszeit oder auf Zeit ablehnt“ (§ 22 Abs. 2 Nr. 2 DRiG).

Erst hier kommt der Richterwahlausschuss ins Spiel. Seine ablehnende Entscheidung gibt dem Justizministerium einen weiteren, neuen Entlassungsgrund an die Hand (§ 62 Abs. 2 ThürRiStAG). Zumindest das Deutsche Richtergesetz bindet die Justizminister:in ausweislich seines Wortlauts („kann […] entlassen werden“) jedoch nicht einmal an die Entscheidung des Gremiums, sondern erweitert allein den Handlungsspielraum des Justizministeriums.

Statt eines Vetorechtes stünde dem Richterwahlausschuss dann – geht man, was naheliegend ist, in diesen Fällen nicht regelmäßig von einer Ermessensreduzierung auf Null aus – sogar nur ein Einspruchs- statt Vetorecht zu. Im Übrigen ist auch sonst an keiner Stelle ersichtlich, dass der Richterwahlausschuss einer Lebenszeiternennung zustimmen muss.

Anders ausgedrückt: Mit Ernennung einer Person zur Richter:in auf Probe setzt ein Automatismus ein. Sofern niemand die Richter:in auf Probe innerhalb von fünf Jahren seit ihrer Ernennung entlässt, erwirbt sie einen (fast uneingeschränkten, § 22 Abs. 3 DRiG) Anspruch auf die Ernennung zur Richter:in auf Lebenszeit. Entlassen werden kann eine Richter:in auf Probe – außer bei disziplinarrechtlich relevantem Verhalten – nur bis zum Ablauf des vierten Jahres ihrer Ernennung. Die ablehnende Entscheidung eines Richterwahlausschusses ermöglicht der Justizministerin vor Erreichen der Vierjahresgrenze lediglich, die Richter:in zu entlassen, ohne ihre Nichteignung begründen zu müssen.

Bundeseinheitlichkeit des Ernennungsverfahrens – unabhängig von der Einrichtung von Richterwahlausschüssen durch einzelne Länder

Die Rechtsstellung der Richter:innen auf Probe in allen Ländern einheitlich zu regeln, war auch Ansinnen des Rechtsausschusses des Bundestags, als er den Regierungsentwurf des Deutschen Richtergesetzes diskutierte. Der Kabinettsentwurf sah in seiner ursprünglichen Fassung vor, dass die Entscheidung des Richterwahlausschusses in Ländern, die diese Gremien eingerichtet hatten, konstitutiv für die Ernennung sein sollte.²⁾

Hiervon wich der Rechtsausschuss bewusst ab, um Wartezeiten mit ungewisser Länge bis zu einer endgültigen Entscheidung durch den Wahlausschuss für die Proberichter:innen zu vermeiden, und entwarf die später vom Bundestag schließlich auch beschlossene Regelung, wonach Proberichter:innen nach Ablauf einer bestimmten Zeit zu Richter:innen auf Lebenszeit zu ernennen sind – unabhängig davon, ob der Richterwahlausschuss sich mit der jeweiligen Richter:in in der Zwischenzeit schon einmal befasst hat: „Wird er zu diesem letzten Zeitpunkt nicht entlassen, hat der Richter auf Probe auch in den Ländern, die einen Richterwahlausschuß an der Anstellung beteiligen, […] einen Anspruch auf Anstellung“.³⁾

Nur scheinbar ein Dilemma

Insoweit lässt sich eine „Lösung“ für die Blockade von Richterernennungen bereits auf Ebene des einfachen Rechts finden. Die Frage nach der aktuellen Legitimation des Richterwahlausschusses – wie in dem oben genannten Rechtsgutachten thematisiert – kann dahinstehen. Nur ein handlungsfähiger, nicht ein handlungsunfähiger Richterwahlausschuss kann Ernennungen verhindern:

Die Lösung dieser nur vermeintlichen „Blockade“ ergibt sich aus dem oben dargelegten Zusammenspiel von § 12 und § 22 DRiG: Nach Ablauf von vier Jahren (§ 22 Abs. 2 DRiG) und spätestens nach fünf Jahren (§ 12 Abs. 2 S. 1 DRiG) hat die jeweilige Richter:in auf Probe einen uneingeschränkten Anspruch auf Lebenszeiternennung (mit Ausnahme des § 22 Abs. 3 DRiG). Diesen Anspruch kann sie klageweise geltend machen, sodass die Justizministerin die Ernennung vornehmen muss – wozu diese jedoch gemäß § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO lediglich zu verpflichten, die Handlung indes nicht gerichtlich zu ersetzen ist. Für den Ernennungsakt als solchen ist die Justizministerin gemäß § 62 Abs. 1 ThürRiStAG allein zuständig.

Unerheblich ist nach der hier vertretenen Ansicht also, dass nach Art. 89 Abs. 2 VerfTH (i.V.m. § 62 Abs. 1 ThürRiStAG) keine aktive „Zustimmung“ des Richterwahlausschusses erfolgt ist. Eine „Zustimmung“ im Sinne einer positiv erforderlichen und damit konstitutiven Voraussetzung der Ernennung enthält das DRiG eben nicht. Die Regelung des § 62 Abs. 1 ThürRiStAG ist stattdessen dahingehend zu verstehen, dass die „Zustimmung“ im Rahmen des § 22 Abs. 2 DRiG als Verzicht auf ein dort vorgesehenes „Veto“ gilt. Eine positive Zustimmung des Richterwahlausschusses für die Ernennung auf Lebenszeit ist zu keinem Zeitpunkt erforderlich – erst recht nicht mehr nach dem Ablauf von vier Jahren.

Blockade zulasten des parlamentarischen Einflusses statt der Proberichter:in

Das Vetorecht des Richterwahlausschusses im ThürRiStaG und der Verfassung des Freistaates Thüringen steigert zwar die demokratische Legitimation der Richterernennung.⁴⁾ Konstitutive Ernennungsvoraussetzung ist die Zustimmung des Gremiums indes wegen des Vorrangs der bundesrechtlichen Regelungen (auch gegenüber der Landesverfassung⁵⁾) nicht.

Solange der Richterwahlausschuss eine Bewerber:in nicht ablehnt, fehlt es an den Voraussetzungen für eine Entlassung nach § 22 Abs. 2 DRiG und es besteht spiegelbildlich ein Anspruch auf Ernennung nach fünf Jahren Probezeit. Dem steht auch nicht der insoweit offene Wortlaut des Art. 98 Abs. 4 GG entgegen, der von einer gemeinsamen Entscheidung von Justizminister und Richterwahlausschuss spricht. Die Norm statuiert allein eine Kompetenzbestimmung und Garantie für die Länder, „ob“ sie Richterwahlausschüsse schaffen und „wie“ sie ihre Tätigkeit gestalten können.⁶⁾ Insbesondere soll sie die Länder davor schützen, „dass der Bund […] durch Bundesgesetz das Recht der Länder zur Errichtung von Wahlausschüssen aushebelt“.⁷⁾

Das DRiG hebelt dieses Recht aber gerade nicht aus, sondern gibt über § 22 DRiG die verfassungsrechtliche Abwägungsentscheidung zwischen Art. 33 Abs. 2 GG und Art. 98 Abs. 4 GG wieder. Die Richterwahlausschüsse können effektiv durch § 22 Abs. 2 Nr. 2 DRiG an der Ernennungsentscheidung mitwirken. Zugleich verhindert das zeitlich befristete Veto- gegenüber dem Blockaderecht, dass es zu potenziell langen Schwebelagen kommt. Die Bildung oder Betätigung der Richterwahlausschüsse wird damit nicht eingeschränkt. Allein das Risiko, dass sie nicht arbeitsfähig sind, geht nach der hier vertretenen Ansicht nicht auf Kosten der Möglichkeit, Richter:innen auf Lebenszeit zu ernennen.

In diese Richtung gingen schon die oben angeführten Ausführungen des Rechtsausschusses zum DRiG-E: „Die Richterwahlausschüsse müssen jedoch ihre Entscheidungen so rechtzeitig treffen, daß im Falle der Ablehnung die obersten Dienstbehörden die Entlassung spätestens zum Ablauf des vierten Jahres nach der Ernennung zum Richter auf Probe aussprechen können. Wird er zu diesem letzten Zeitpunkt nicht entlassen, hat der Richter auf Probe […] einen Anspruch auf Anstellung.“⁸⁾

Die Arbeitsunfähigkeit des Gremiums schadet danach allein seinem eigenen Einfluss. Insoweit ist auch die Schaffung einer neuen Notkompetenz der Justizministerin für die Lebenszeiternennung bei Untätigkeit des Richterwahlausschusses oder bei dessen Nichtbildung nicht erforderlich (vgl. Wittreck/Talg), weil diese Kompetenz bereits jetzt (zumindest nach Ablauf von vier Jahren der Probezeit) besteht. Eben das entspricht der historischen Konzeption des DRiG, die dem Richterwahlausschuss ein Veto-, aber kein Blockaderecht der Exekutivernennung zugestehen wollte. Anders ausgedrückt: in dubio pro Richternennung.

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