🍻 Selber Bier Brauen

As the dust of Commission v Hungary begins to settle, it is time to take a step back and reflect on what can only be described as a monumental decision. Since the CJEU published the decision on April 21 (nine days after the Hungarian elections), scholars have already produced an impressive number of analyses, particularly in academic blogs such as Verfassungsblog, EU Law Live, European Law Blog, and others. This symposium aims to add to this debate by focusing on the deeper, structural, and so far overlooked implications of this decision for the concept of European society.

In this introductory post to the symposium on ‘European Society after Commission v Hungary’, we adopt a genealogical approach to the emergence of the research interest in European society, synthesise its main strands and disagreements, and elaborate on its implications and challenges. Ultimately, we foreshadow the diverse contributions that will be featured in the coming weeks.

Exploring European Society

In the context of a rapidly changing world and a crisis of the rule of law, EU legal scholarship has been searching for new ideas to grasp the transformations the Union is currently experiencing. Earlier ideational movements, such as ‘integration through law’ or ‘constitutional pluralism’, have already demonstrated the value of theoretical understandings in shaping our discussions on the state of EU law. Importantly, those concepts were never homogeneous but characterised by divergence. They emerged through interaction, disagreement, and in response to developments in practice, particularly the jurisprudence of the CJEU and other national apex courts.

We situate ourselves in this tradition, inviting those who advocate for and against the idea of European society to reflect on its normative vision(s), its methodological re-orientation(s), its practical application, and its implications for the future of EU law. The research on European society emerged institutionally from two pillars: Loïc Azoulai at the European University Institute (EUI) in Florence and Armin von Bogdandy at the Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law (MPIL) in Heidelberg. While the discourse has found fruitful and dynamic common ground, divergencies and the absence of a shared understanding of European society remain defining features of this research interest. European society, in this sense, provides a fixpoint to have a conversation over the central challenges that the Union faces – a lens through which to address our questions, and a range of methodological perspectives to do so.

What follows is not a list of accomplishments but rather a look into the engine room. In 2023, a first working group was established, which resulted in a symposium at European Law Open in 2025. This symposium emerged from the first international seminar on European Society at the Crossroads of Disciplines, Politics and Imaginaries organised by Loïc Azoulai, Armin von Bogdandy, and Silvia Steininger in March 2026. An early-career workshop on European Society – Facets and Fault Lines will take place this autumn. We have since invited others who expressed their interest in the topic to join the symposium. Of course, this group is not reflective of the diversity of the actual European society and does not claim to do so.

Commission v Hungary serves as a perfect entry point for our discussion. In this decision, the CJEU not only held that Article 2 TEU can be invoked as a self-standing provision in infringement proceedings but also acknowledged the existence of a society in which pluralism prevails – a historic first.

European Society and Article 2 TEU

A first perspective European society provides is a normative one. Its textual anchor lies in Article 2 TEU, which states that the Union’s founding values are “common to the Member States in a society”. This perspective is particularly important for interpreting the CJEU’s recent constitutional jurisprudence and its turn to values. Read through the lens of European society, that case law expresses a deeper claim about the kind of society the Union seeks to sustain. This is visible in the Commission’s framing of the Hungarian anti-LGBTQIA+ law as a “frontal and deep attack against […] European society”. It also appears in the notion of a “good society” in AG Ćapeta’s Opinion. Most importantly, it is reflected in the judgement itself, where the Court held that the Hungarian law ran “contrary to the very identity of the Union as a common legal order in a society in which pluralism prevails” (para. 556). Therefore, the notion of society invites us to ask what Europeans are said to have in common – and where we draw our red lines.

Yet, this approach goes further and also allows for internal critique. If the values of Article 2 TEU are “common to the Member States”, one may ask whether it is for the Court to concretise and enforce them, or whether such questions should primarily be determined through deliberative political processes. The language of European society can therefore be used to scrutinise the Court’s institutional role and the limits of judicial constitutionalisation. At the same time, Article 2 TEU provides a standard against which both the Union, its institutions, and the Member States may be assessed.

At a more conceptual level, placing European society at the heart of what the Court has described as the Union’s “very identity” (para. 556) raises a more fundamental question: How does the EU legal order relate to this society? In the absence of a European ‘people’, ‘nation’ or ‘demos’, can society serve as the collective singular that helps explain the Union’s authority? Is this what the Court suggests when it describes the Union as the “common legal order of a society” (para. 551)? Or should we resist giving such constitutional weight to a concept as indeterminate as society? These questions go to the core of the Union’s constitutional self-understanding.

European Society as a Method

The second perspective European society provides is methodological. The link to society as the central lens is an attempt to reconnect EU legal studies with the political and social conditions in which EU law operates. The underlying assumption is that EU law, its law and grammar, is detached from the ‘lived experiences’ of its people, resulting in alienation in both scholarship and practice. Putting society at the centre thus allows not only to capture the ‘social’ turn that we observe in recent years in EU legal discourse, but also to broaden the debate in EU law of who speaks, whose perspectives matter, whose stories are being told, and how. It argues that this epistemological shift is necessary in light of the existential challenges that the Union faces, both internally and externally.

The reorientation towards centring vulnerabilities, highlighting silences, and investigating the effect of law on people’s lives can also be found in Commission v Hungary, in particular in the discussion of the CJEU on “stigmatisation and marginalisation, which is tantamount to establishing, maintaining or reinforcing the social ‘invisibility’ of some members of society” (para. 555). Similar concerns on (intersectional) stigmatisation and societal belonging have been voiced by AG Ćapeta in earlier opinions as well, for instance, in the Danish Ghetto Law case. Arguably, this orientation towards the social effect of law is not consistent throughout the Court’s case law, even in its values jurisprudence. In fact, scholars arguing in favour of a methodological understanding of European society have problematised the Court’s tendency to favour a homogenous vision of society that levels the diversity of lives and practices existing in the Union rather than accommodating religious, societal, sexual, racial, and cultural differences.

The methodological angle of European society invites a broad range of approaches, not just doctrinal and socio-legal, but also historical, cultural, linguistic, post- and decolonial, feminist, materialist, and queer analyses. It also lends itself to interdisciplinary engagements and interaction, as well as the inclusion of more narrative or creative forms of doing scholarship. Borrowing from a critical theory of society, proponents of this approach apply different modes of ‘critique’ to the law and practice of the EU and, in particular, the CJEU. The central concern here is not only diagnostic, that is, identifying the main challenges and crises the Union and its laws face, but also transformative. This means that by centring the lived experience of EU law, we might become more sensitive to its impact and materiality, engage in reflexivity, and thus create a more inclusive, democratic, and legitimate legal order.

The Role of Scholarship 

Thinking about European society after Commission v Hungary also requires reflection on the role of legal scholarship itself. So far, the debate on European society has been shaped to a significant extent by scholars working in particular institutional settings, most notably at the MPIL and the EUI. While this does not diminish the intellectual value of the analyses, it does call for openness about the conditions under which the concept has emerged.

One aim of this symposium is to broaden the debate. This means opening the discussion across lines of generation, gender, nationality, and disciplinary background. A concept that aspires to capture something about the Union’s very foundations cannot remain confined to a narrow scholarly circle. We are aware that the symposium does not fully realise this ambition. At the same time, we believe that the contributions assembled here significantly widen the range of perspectives on European society by bringing together different institutional affiliations, academic trajectories, and methodological commitments.

At a more fundamental level, the symposium also invites reflection on the relationship between legal scholarship and the European institutions. The concept of European society has not developed in isolation. Some of the scholars who have shaped the debate maintain close relationships with the European Commission and the Court of Justice. This proximity has prompted criticism: that the academic discussion lacks sufficient distance from the institutions, or that it turns scholars into ‘academic allies’ of judicial constitutionalisation. These objections should not be dismissed. They raise important questions about scholarly independence and the boundary between legal analysis and advocacy, extensively debated under the concept of ‘scholactivism’.

This is why the symposium gives ample space to contributions that approach the concept from a critical perspective. The aim is not to shield European society from critique, but to make critique part of the discussion. Scholarship should not merely accompany the Court’s jurisprudence. It should test its limits and expose its blind spots. Understood in this way, European society is not a settled doctrine to be defended but a contested concept that we are only beginning to grasp.

Overview of the Symposium

To do so, this symposium unfolds in three steps. First, we will feature a range of contributions that concern foundational questions on the role, value, and implication of the concept of European society as developed in scholarship, at the CJEU, and at national apex courts, such as most recently the Italian Constitutional Court. Secondly, we zoom into the discussion of ‘pluralism’ as a core value and its meaning for European society. Contributions reflect on the potential and limitation of ‘pluralism’ to protect not only diverse forms of life in the Union but also democracy as such. Thirdly, we open a larger debate on the way ahead for European society by highlighting several so far underexplored dimensions, for instance, on civil society, mutual trust, gender equality, culture, the digital sphere, history, private law, and more. We hope this provides all readers ample sources of reflection for shaping the future research agenda on European society.

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Over the past 11 years, Schengen has been dying a death by a thousand cuts. Even though internal border controls are only to be used as exceptional measures subject to strict temporal limitations, they have proliferated since 2015. Refugees are being pushed back at internal borders. Mayors of border towns are increasingly annoyed about German border controls (see here, here and here), which cost German taxpayers millions of Euros a year and impose even higher costs on companies and commuters.

Although the Commission solemnly declares that Schengen is “one of the biggest achievements of European integration”, it has done little to keep Schengen alive. After years of deafening silence, there is now a sign of life from the Commission. On 2 June 2026, the Commission finally issued an opinion on the necessity and proportionality of internal border controls under the new Art. 27a(3) Schengen Borders Code (SBC), a provision introduced as an antidote to the Schengen area’s worrying condition. However, the application of Art. 27a(3) SBC by the Commission, not only fails as an antidote, but it also presents a troubling vision of the future development of the Schengen area.

The Commission’s Long Silence

Art. 25a SBC permits Member States to temporarily reintroduce controls at their internal borders as a measure of last resort in situations of a serious threat to their internal security or public policy. Member States may reintroduce controls for a period of six months and, if the serious threat persists, prolong them for up to two years (Art. 25a(5) SBC). If controls are prolonged for more than 12 months in total, Art. 27a(3) SBC requires the Commission to issue an opinion on the proportionality and necessity of border controls.

Art. 27a(3) SBC has been inserted by the 2024 amendment of the SBC, which provided Member States with more leeway for unilaterally reinstating internal border controls (e.g. by expanding the grounds and time limits) in exchange for stricter procedural requirements and supranational scrutiny when reinstating internal border controls (for instance, more consultation with the Commission, detailed assessments of border-related threats, and more reporting obligations). Art. 27a(3) SBC is part of these stricter procedural requirements. Its purpose is to ensure an effective scrutiny by the Commission and therefore enhance Member States compliance with the rules on border controls.

Already prior to 2024, Art. 27(4) SBC stated that the Commission shall issue an opinion when it has concerns regarding the necessity and proportionality of controls. Although the legal service of the Commission considered Member States prolonged border controls contrary to EU law, the Commission did not issue an opinion. A stern reminder of both the Court of Justice (para 92) and the Advocate General (para 73) to the Commission to take its obligations under Art. 27(4) SBC seriously did not change the Commission’s inertia. The only instance in which the Commission did issue an opinion was in September 2015 regarding Germany and Austria, in which it concluded that the reintroduction of controls would be justified due to the public policy concerns arising from the uncontrolled entry of third country nationals – despite serious doubts that these controls were disproportionate.

According to the rather unambiguous wording of Art. 27a(3) SBC, the Commission should have already issued an opinion after it had received the German notification in May 2025. The fact that it had not done so shows the political reluctance of its political leadership to antagonise Germany (and other Member States). We will return to that.

Beating Around the Bush

On 2 June 2026, the Commission finally published its overdue opinion on the proportionality and necessity of internal border controls of Germany (and eight other Member States). Even though the opinions differ in detail, their content is largely similar: Member States did not comply with formal requirements like the timely submission of notifications, failed to submit (sufficiently) detailed risk assessments, and have not substantiated why alternative measures to border controls would be insufficient. However, not a single opinion dares to call a spade a spade and concludes that the controls were disproportionate and therefore incompatible with EU law. Since German border controls are currently the most drastic ones and the Commission’s opinion on Germany is the most critical, we focus on that opinion.

The basis for the Commission’s opinion is Germany’s notifications under Art. 27 SBC, which include the reasons for prolonging controls. The Commission raises several points of critique.

First, the Commission criticizes the lack of detailed risk assessments and the absence of information from Union agencies (paras 24-25). This is necessary when Member States prolong controls for over six months and when they invoke Art. 25(1)c) SBC, that is in cases of serious threats to public policy or internal security arising from an exceptional situation of sudden large-scale secondary migration.

Second, the Commission criticises the vagueness of the threats alleged by the German government, like the “difficult global security situation” and “violent crimes perpetrated by [non-citizens]”. This renders it impossible to establish whether internal border controls are actually necessary to address these alleged threats (paras 40-41).

Third, the most critical part of the opinion is dedicated to migration (paras 42-49). The Commission acknowledges that “Germany is facing a complex migration situation” and notes that the new Art. 25(1)c) SBC defines criteria for border controls in such a situation. Data, however, suggests that the migratory situation has improved. The German notifications do not sufficiently consider this development and therefore do not justify the general prolongation and reinforcement of controls at all borders.

The Commission’s critique concerning illegal pushbacks of asylum seekers is particularly sharp. It “underlines” Germany’s obligations under EU asylum and return law and refers to the Berlin Administrative Court’s decision concerning an illegal pushback of an asylum applicant at the border to Poland. Lastly, the Commission refers to complaints by neighbouring States concerning unilateral “direct turn backs”, a euphemism for pushbacks.

The German Elephant in the Room

Even though the Commission’s obligation under Art. 27a(3) SBC is to assess the legality – their proportionality and necessity – of the prolongation of controls, the Commission doesn’t lose a word on whether German controls are contrary to EU law. This is shown most clearly in the absence of any reference to several judgments of German administrative courts that find internal border controls incompatible with EU law. In March 2025 and again in April 2026, the Bavarian Higher Administrative Court (BayVGH) held German border controls to be unlawful under EU law. Most recently, at the end of April 2026, the Administrative Court of Koblenz reached the same conclusion (for a detailed analysis of those judgments see here).

In all of these judgments, the courts found – unlike the Commission – clear words on the legality of German border controls. The omission of these judgments is not negligence – it is deliberately and carefully engineered by the Commission’s political cabinets to avoid antagonising Member States, above all Germany, in a politically sensitive area. This omission is also problematic for consolidating a troubling understanding of the rule of law. For instance, the German Federal Minister of the Interior dismissed each ruling by German administrative courts on internal border controls as a mere “individual case decision” that would not require the government to cease border controls. Such a response reveals a troubling understanding of the rule of law. Although courts usually “only” decide individual cases, they interpret general norms. If, as in the case of border controls, a growing number of courts of different instances decide identically, reducing each of these decisions to mere “individual cases” becomes untenable. Executive discretion then tilts towards disrespect for the rule of law. Rather, these court decisions should lead the government to question its course of action, as the president of the German Federal Administrative Court recently put it in an interview concerning pushbacks of asylum seekers.

Instead of standing with the German courts and calling Germany’s internal border controls what they are – unlawful – the Commission retreats and leaves the courts hanging. Doing so would inevitably raise the uncomfortable question of why the Commission, as guardian of the treaties, refrains until today from defending EU law against Germany.

Palantir’s Dystopia

Instead of delivering a clear verdict on the legality of German border controls, the Commission proposes a series of alternative measures. Most notably, the Commission suggests that Member States increase the use of state-of-the-art surveillance systems that allow the large-scale collection of personal data, including number plate recognition. However, Member States regularly note in their notifications that alternative measures would not provide adequate alternatives to internal border controls. More importantly, such surveillance technology would be incompatible with existing legal obligations. The German Federal Constitutional Court (BVerfG) considers automatic number plate recognition compatible with the right of informational self-determination under German Basic Law only when its use is objectively defined and limited to either specific or general threats (paras 91-93). This rules out the standardised operation of number plate recognition in border areas, as envisaged by the Commission. The Commission instead suggests that German authorities should

“address any legal or operational obstacles that stand in the way of the effective […] use of technological means, such as number plate recognition, at its internal land borders for migration management purposes.” (para 86)

This is fundamentally misguided in two respects. First, the BVerfG grounds the right of informational self-determination on Art. 2(1) and Art. 1(1) of the German Basic Law. As these provisions are subject to the eternity clause (Art. 79(3) Basic Law), shielding these constitutional principles from amendment, German authorities cannot simply remove these ‘legal obstacles’. Second, EU law also stands in the way of expanding mass surveillance technologies in border areas. In Ligue des droits humains, the ECJ found that the processing and transfer of passenger data at intra-EU flights is incompatible with Art. 3(2) TEU, Art. 67(2) TFEU and Art. 45 EU-CFR. The principal argument of the ECJ was that the systematic processing of sensitive personal data at internal borders imposes disadvantages on Union citizens for the sole reason of exercising their free movement rights, which may deter them from exercising those rights (para 279). This standard would arguably apply to the use of mass surveillance technology in border areas, as the processing of personal data would occur for the sole reason of having exercised one’s freedom of movement.

The Commission’s suggestion to expand mass surveillance is not only legally problematic – it also reflects a techno-solutionism that would turn the Schengen area into Palantir’s dystopia in which the movement of Union citizens would be systematically monitored, documented, and analysed through surveillance technology.

Conclusion

While the procedure under Art. 27a(3) SBC is not a substitute for the enforcement of EU law, it might nevertheless create political pressure and serve as a compliance pull in proceedings before national courts. At the same time, the Commission’s embarrassing tip-toeing around a verdict on the legality of border controls reflects a broader decline in the Commission’s enforcement of EU law (see here and here). To ensure the political support of Member States for its law-making agenda, the Commission avoids legal conflicts on sensitive topics and withdraws from its role as guardian of the Treaties. The architectural flaw in the EU Treaties that ascribes to the Commission simultaneously the role of motor of integration and guardian of the Treaties, coupled with an insufficient political insulation from Member States pressure, results in a dysfunctional enforcement of one of the fundamental rules of EU law, namely that there shall be no controls at internal borders.

The opinions also reveal the weakness of the 2024 reform of the SBC, as stricter procedural rules and enhanced supranational scrutiny remain ineffective. Controls and pushbacks at internal borders are still ongoing even though they are unlawful plain as daylight. And the Commission’s fantasies on transforming Schengen into a cyborg reflects more a techno-solutionism than an effective remedy for restoring the area without internal borders.

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Vor gut einem Jahr habe ich auf dem Verfassungsblog gefragt, ob ein Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH) das Ende der unionsrechtswidrigen deutschen Binnengrenzkontrollen einleiten würde. Damals hatte der BayVGH eine Kontrolle an der deutsch-österreichischen Grenze als unionsrechtswidrig eingestuft. Die Bundesregierung hat die Binnengrenzkontrollen an den deutschen Landgrenzen dennoch aufrechterhalten. Seither wurden weiterhin millionenfach unionsrechtswidrige Grenzkontrollen durchgeführt, unter zunehmendem Protest von Pendler:innen und Unternehmen (hier, Rn. 77f.) sowie von Nachbarländern wie etwa Luxemburg, den Niederlanden oder Polen.

Nun jedoch nähren zwei Urteile die Hoffnung, dass das Ende der unionsrechtswidrigen Binnengrenzkontrollen begonnen hat – dieses Mal wirklich. Hoffentlich.

Zwei der rechtswidrig Kontrollierten setzten sich nämlich vor Gericht zur Wehr – und bekamen vom BayVGH bzw. dem VG Koblenz Recht (BayVGH, 9.4.2026 – 10BV25.901 und VG Koblenz, 27.4.2026 – 3K650/25.KO). Rechtlich sind die Urteile hochinteressant, migrationspolitisch sensibel: Denn das von der Bundesregierung zur Rechtfertigung der Grenzkontrollen vorgetragene migrationspolitische Überlastungsnarrativ fällt auf dem verwaltungsgerichtlichen Prüfstand krachend durch.

Sachverhalte: Hit Me Baby One More Time

Beiden Fällen liegen Grenzkontrollen der Bundespolizei gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 2 BPolG zugrunde. Vor dem BayVGH klagte eine deutsche Unionsbürgerin gegen insgesamt vier Grenzkontrollen, denen sie zwischen 2021 und 2023 an der deutsch-österreichischen Grenze unterworfen wurde. Da sie in München lebte und in Österreich promovierte, reiste sie auf dieser Strecke regelmäßig mit dem Zug. Vor dem VG Koblenz klagte ein Juraprofessor, der ausgerechnet auf dem Rückweg vom Festakt zu 40 Jahren Schengen im Bus von der Bundespolizei kontrolliert wurde.

Gegen diese Maßnahmen wandten sich die Kläger:innen mit Fortsetzungsfeststellungsklagen nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog. Zur Begründung verwiesen beide auf die Unvereinbarkeit der Grenzkontrollen mit dem SGK und die diesbezüglich bereits ergangenen Urteile des EuGH und des BayVGH.

Das für die Klage an der deutsch-österreichischen Grenze erstinstanzlich zuständige VG München lehnte die Zulässigkeit der Klage zunächst ab (VG München, 18.12.2024 – M23K23.1723). Trotz der Lebensumstände der Klägerin läge keine konkrete Wiederholungsgefahr vor. Damit setzte das VG München seine bereits in der Vergangenheit unionsrechtlich kritisierte und vom BayVGH korrigierte Rechtsprechungslinie fort. Hiergegen wandte sich die Klägerin in der Berufung an den BayVGH, der eine hinreichend konkrete Wiederholungsgefahr unter Verweis auf die weiterhin andauernde Kontrollpraxis der Bundesregierung klar bejahte (Rn. 18f.).

Das VG Koblenz tat sich leichter. Aufgrund der bereits angekündigten Verlängerung der Grenzkontrollen, vergangener Kontrollen des Klägers, sowie geplanter Reisen nach Luxemburg bejahte es die Wiederholungsgefahr klar.

Bis hierhin verlaufen beide Urteile parallel. Da die Kontrollen jedoch auf unterschiedlichen Fassungen des SGK beruhten, leiten die Gerichte die materielle Rechtswidrigkeit aus unterschiedlichen Rechtsgrundlagen her. Der BayVGH setzt seine Rechtsprechungslinie zu den unionsrechtlichen Anforderungen an die Verlängerung von Binnengrenzkontrollen auf Grundlage des SGK a.F. konsequent fort. Das VG Koblenz hingegen legt als erstes deutsches Gericht die unionsrechtlichen Anforderungen an die substanzielle Begründung einer migrationsbedingten Gefahrenlage auf Grundlage des 2024 reformierten SGK n.F. aus.

Das Urteil des BayVGH: Oops, You Did it Again

Dem BayVGH dürfte der Sachverhalt erstaunlich bekannt vorgekommen sein. Erst ein gutes Jahr zuvor hatte er einen nahezu identischen Fall entschieden. Auch damals hatte ein Unionsbürger gegen eine Grenzkontrolle an Bord eines Zuges an der Grenze zu Österreich geklagt – und vom BayVGH Recht bekommen (diskutiert auf dem Verfassungsblog). Der BayVGH urteilte, dass die Bundesregierung nicht – wie vom SGK verlangt – dargelegt hatte, dass eine genuin neue Bedrohungslage vorlag, weswegen die Grenzkontrolle gegen die Maximalfristen des SGK verstieß und somit unionsrechtswidrig war.

Diese Rechtsprechungslinie setzt der BayVGH nun konsequent fort – auf Bayerisch könnte man fast von einer unionsrechtlich „gmahden Wiesn“ sprechen.¹⁾ Hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs verweist der Gerichtshof auf sein vorangegangenes Urteil und stellt fest, dass den Mitgliedstaaten bei der Beurteilung von Bedrohungslagen im Kontext von Grenzkontrollen „kein der gerichtlichen Überprüfung entzogener Beurteilungsspielraum“ zusteht (Rn. 25). Inhaltlich habe die Bundesregierung in ihren Notifizierungsschreiben an die Kommission erneut nicht ausreichend dargelegt, dass eine neue Bedrohungslage vorliege. Vielmehr handele es sich um leicht variierende Bedrohungsszenarien, die allesamt letztlich auf irreguläre Sekundärmigration zurückliefen (Rn. 33). Damit lagen alle vier Kontrollen der Klägerin außerhalb der Maximalfristen des SGK und waren unionsrechtswidrig.

Ein Blick in das Notifizierungsschreiben vom 13. Oktober 2022 bestätigt dies. Wie schon im vorangegangenen Notifizierungsschreiben verweist die Bundesregierung darin auf die Situation an den EU-Außengrenzen und der Balkanroute und nutzt ein migrationspolitisches Überlastungsnarrativ: Konkret seien die Unterbringungskapazitäten der Länder „zunehmend überlastet“ und es drohe „unfreiwillige[r] Obdachlosigkeit“. Darüber hinaus gelte es „in einer Zeit großer Umbrüche in einer Vielzahl wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Bereiche“ – genannt werden der russische Angriffskrieg, die Energieversorgung, Inflation, die Sorge vor Verlust des Arbeitsplatzes sowie mögliche russische Sabotage – „einer möglichen Überforderung der Gesellschaft entgegenzuwirken“.

In der inhaltlichen Auseinandersetzung mit diesem Überlastungsnarrativ geht der BayVGH über sein vorangegangenes Urteil hinaus. Insbesondere fällt auf, dass der Ton des Gerichtshofs schärfer wird. Fast wirkt es, als verlören die bayerischen Richter:innen langsam die Geduld mit der Bundesregierung.

So stellten die von der Bundesregierung vorgebrachte Aus- bzw. Überlastung der Unterbringungskapazitäten, deren tatsächliches Vorliegen der BayVGH offen in Frage stellt, an sich schon kein neues Ereignis dar. Vielmehr handele es sich um die „Folge jahrelange andauernder Migrationsbewegungen und keine neue ernsthafte Bedrohung“ (Rn. 34). Zudem sei es mit der Rechtsprechung des EuGH und der engen Auslegung der Ausnahmen von der unionsrechtlichen Freizügigkeit regelmäßig nicht vereinbar, „typische Folgen von Migrationsbewegungen wie die Notwendigkeit ihrer administrativen Bewältigung […] als ernsthafte Bedrohungen der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit“ anzusehen (Rn. 35). Insbesondere ständen solche Folgeerscheinungen von Migration den im SGK genannten Fällen ernsthafter Bedrohung durch Terrorismus oder organisierter Kriminalität „ersichtlich nicht gleich“ (Rn. 35).

Obwohl der BayVGH noch den SGK a.F. auszulegen hatte, stützte er sein Urteil auch auf einen systematischen Vergleich mit dem 2024 reformierten SGK n.F. (Rn. 36). Dessen Art. 25 Abs. 1 lit. c) gestattet den Mitgliedstaaten nun zwar, Grenzkontrollen als Maßnahme der Migrationskontrolle wieder einzuführen – allerdings nur bei Vorliegen „einer außergewöhnlichen Situation, in der plötzlich eine sehr hohe Zahl unerlaubter Migrationsbewegungen von Drittstaatsangehörigen zwischen den Mitgliedstaaten stattfindet, wodurch die Ressourcen und Kapazitäten der gut vorbereiteten zuständigen Behörden insgesamt erheblich unter Druck geraten und das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt wahrscheinlich gefährdet ist“. Hieraus leitet der BayVGH die Pflicht der Mitgliedstaaten ab, „für migrationsbedingte Herausforderungen vorrangig auf andere Weise vorzusorgen als durch Grenzkontrollen“ (Rn. 36).

Die klare Abgrenzung des BayVGH zwischen Gefahrenabwehr und Migrationsverwaltung ist dringend notwendig in einer Zeit, in der der öffentliche politische Diskurs kaum noch zwischen Kriminalität und Migration differenziert. Grenzkontrollen sind keine Allheilmittel gegen gesamtgesellschaftliche Herausforderungen, wie es die Verweise auf Inflation, Arbeitsmarkt, Energieversorgung und die geopolitische Sicherheitslage in den Notifizierungsschreiben der Bundesregierung glauben machen wollen.

Das Überlastungsnarrativ auf dem verwaltungsgerichtlichen Prüfstand: Gimme More

Das VG Koblenz zeigte sich gegenüber diesem Überlastungsnarrativ noch kritischer. Allerdings wählte es einen anderen Ansatz. Das Gericht urteilte, dass die Bundesregierung bereits das Vorliegen eines Bedrohungsszenarios nach dem oben zitierten Art. 25 Abs. 1 lit. c) SGK n.F. nicht ausreichend dargelegt hatte und die Kontrolle an der deutsch-luxemburgischen Grenze schon deshalb rechtswidrig war. Im Gegensatz zum BayVGH erkannte das VG Koblenz somit bereits keine Bedrohungslage – der BayVGH hatte „nur“ festgestellt, dass es sich nicht um eine genuin neue Bedrohungslage handelte, ohne sich mit der Frage zu beschäftigen, ob überhaupt eine solche vorlag.

Im einschlägigen Notifizierungsschreiben vom 12. Februar 2025 hatte die Bundesregierung unter anderem angegeben, dass sich die irreguläre Migration „weiter auf zu hohem Niveau“ bewege, und dies mit Zahlen unerlaubter Grenzübertritte, festgestellter Schleusungshandlungen und aufgenommener ukrainischer Flüchtlinge untermauert. Dies belaste die Unterbringungskapazitäten, die zuständigen Behörden sowie Einrichtungen des Gemeinwesens. Zusätzlich verweist das Schreiben erneut auf zu vermeidende Obdachlosigkeit, die „Realisierung der Schulpflicht für Kinder“ sowie von Ausländern verübte schwere Gewaltdelikte und die „sicherheitspolitischen Entwicklungen weltweit“.

Damit konnte die Bundesregierung das VG Koblenz nicht überzeugen. Zwar definiere Art. 25 Abs. 1 lit. c) SGK n.F. nicht genau, ab wann von einer „sehr hohen“ Sekundärmigrationsbewegung auszugehen sei. Diese sei daher durch eine Gesamtbetrachtung zu ermitteln, bei der die Zahlen in Beziehung zu den behördlichen Ressourcen und Kapazitäten zu setzen seien (S. 14). Das von der Bundesregierung im Notifizierungsschreiben vorgetragen Zahlenwerk sei hierzu jedoch „für sich genommen schon im Ansatz keine hinreichende Tatsachengrundlage“, da „völlig offen bleibt, wie sich dies konkret auf die nationalen Behörden auswirkt“ (S. 13). Insbesondere die Aussage, die Kapazitäten der asyl- und ausländerrechtlichen Behörden sowie der öffentlichen Einrichtungen seien „oftmals bereits erschöpft“ sei dem VG Koblenz zufolge „derart vage, dass sie sich nicht auf ihre Plausibilität überprüfen lässt“ (S. 14). Schon deshalb könne „die Bewertung […] keinen Bestand haben“ (S. 14f.). Die Überlastung der Ausländerbehörden sei laut einer von der Bundesregierung selbst eingebrachten Studie vielmehr teils hausgemacht, da auf zu häufige Reformen, mangelhafte Ausbildung der Mitarbeitenden und fehlende Supervisionsgelegenheiten zurückzuführen (S. 17).

Ergänzend stellt das VG noch fest, dass die von der Bundesregierung vorgetragenen Entwicklungen weder „plötzlich“ waren noch „das Funktionieren des Raums ohne Binnengrenzen insgesamt“ i.S.d. Art. 25 Abs. 1 S. 2 lit. c) SGK n.F. gefährdeten (S. 17f.). Damit ist die gerichtliche Bauchlandung der Bundesregierung perfekt. Das insbesondere von Innenminister Dobrindt öffentlich genährte Überlastungsnarrativ fällt auf dem verwaltungsgerichtlichen Prüfstand erstinstanzlich krachend durch.

Reaktion der Bundesregierung: Not That Innocent

Während das Urteil des BayVGH rechtskräftig ist, hat das Bundesinnenministerium gegen das Urteil des VG Koblenz Berufung eingelegt. Die Liste der Gerichtsurteile, die deutsche Grenzkontrollen für unionsrechtswidrig erachten, wird damit noch länger. Dennoch spielt die Bundesregierung auch diese beiden Urteile als „Einzelfallentscheidung“ herunter. Dabei drängt sich ein Vergleich mit der Entscheidung des VG Berlin zu den rechtswidrigen Zurückweisungen an der Grenze auf. Auch diese hat das Innenministerium zur „Einzelfallentscheidung“ degradiert – was Felix W. Zimmermann treffend als „Nebelkerze“ bezeichnete, da Gerichte immer Einzelfälle entscheiden. Selbst der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts (!) kritisierte öffentlich die „Einzelfallargumentation“ des Innenministers und wies darauf hin, dass im Fall weiterer gerichtlicher Entscheidungen zugunsten von Asylsuchenden „Kanzler und Innenminister sicherlich überlegen müssten, inwieweit sie die Auffassung noch aufrechterhalten können, die sie bisher vertreten haben“. Till Patrick Holterhus wies auf dem Verfassungsblog darauf hin, dass ein funktionierender Rechtsstaat selbstverständlich darauf angewiesen ist, dass die Verwaltung bestehende Rechtsprechungslinien – auch jenseits deren beschränkter materieller Rechtskraft – redlich zur Kenntnis nimmt und in die Gestaltung ihres Handelns einbezieht. Während Holterhus eine solche Rechtsprechungslinie in Bezug auf Zurückweisungen noch nicht erkannte, kann man sie hinsichtlich Binnengrenzkontrollen wohl kaum mehr abstreiten.

Es bleibt zu hoffen, dass die anderen Verwaltungsgerichte, bei denen Klagen gegen Grenzkontrollen anhängig sind, den andauernden Rechtsbruch an den deutschen Binnengrenzen zumindest klar als solchen benennen. Hierzu konnte sich die Europäische Kommission bislang leider noch nicht durchringen, obwohl sie sich dieser Tage nach langer Stille mit einer Stellungnahme überraschend kritisch zu Wort gemeldet hat (siehe hier).

Keine Migrations-, sondern eine Rechtsstaatskrise

In einer Zeit, in der Gerichte in migrationspolitischen Fragen zunehmend unter Druck geraten, zeigen sich der BayVGH und das VG Koblenz resilient. Die nüchterne Überprüfung des migrationsbedingten Überforderungsnarrativs und der schärfer werdende Ton deuten an, dass die Verwaltungsgerichtsbarkeit sich nicht weiter von der Bundesregierung auf der Nase herumtanzen lässt. Natürlich: Es ist Sache der Politik, die politische Opportunität von „Kontrollsignalen“ durch Grenzkontrollen zu bewerten – auch wenn Expert:innen wie Victoria Rietig, Judith Kohlenberger oder Raphael Bossong dies kritisch hinterfragen. Jedoch muss sich auch Symbolpolitik im Rahmen des rechtlich Zulässigen bewegen, dessen Durchsetzung Aufgabe der Gerichte ist – mit Unterstützung der Wissenschaft und einzelner Bürger:innen.

Die beiden Verfahren machen deutlich, dass es um viel mehr geht. Die nationale Abschottung durch Grenzkontrollen verfestigt die Grenzen in den Köpfen und untergräbt so die europäische Einigung. Wenn die Exekutive Gerichtsurteile unter Verweis auf deren vermeintlichen Einzelfallcharakter ignoriert, stellt sie Rechtsstaatlichkeit, Gewaltenteilung und letztlich unsere Demokratie in Frage. Dass es mittlerweile einzelne Unionsbürger:innen sind, die die Rechtsstaatlichkeit in ihrer Freizeit verteidigen müssen, spricht Bände über den Zustand des europäischen Binnengrenzregimes.

Transparenzhinweis: Eine längere Fassung dieses Beitrags wird voraussichtlich in der ZAR 08/2026 als Urteilsbesprechung erscheinen. Der Autor berät zudem Kläger:innen und Initiativen, die sich gegen rechtswidrige Binnengrenzkontrollen zur Wehr setzen. In die beiden hier besprochenen Verfahren war er jedoch nicht involviert.

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