🍻 Selber Bier Brauen

The specific result in Valeurs de l’Union (C-769/22) is correct. An obviously discriminatory law which de facto equates LGBTI+ persons with pedophilia violates Union law. However, the conceptual framework the Court builds regarding Article 2 TEU to reach that result is troubling. By limiting Article 2 TEU to “manifest and particularly serious” breaches of the values of human dignity, equality, and respect for human rights, including the rights of persons belonging to minorities (see here, para. 551), the Court does not merely constrain the provision’s reach but encodes a majoritarian, visibility-based standard of human rights that departs from the focus on individual dignity.

A Threshold of Visibility

A threshold of manifestness – offenkundig in the German version – is, structurally, a threshold of visibility. It asks not how severe a violation is, but whether it is overt, easy to notice and evident to everyone (see for the literal interpretation here and here). Thus, manifestness is never a property of the violation in itself but forms a relation between the violation and its observers. This observer, whom the threshold tacitly invokes, has a culturally dominant perception and recognizes as “evident” and “easy to notice” only what the prevailing consensus has already conditioned them to see. What falls outside the consensus is, by the same standard, not manifest. It fails the threshold not because it is less severe, but because it is less obvious to the majoritarian gaze. The values at stake, human dignity, equality, and respect for human rights, including the rights of persons belonging to minorities, are anchored, in their very rationale, in the dignity of the individual. Their rationale is a corrective to collective will, insisting that certain treatment is impermissible regardless of whether a majority finds it acceptable or even notices it at all. The Court’s threshold detaches these values from that anchor of individual dignity and ties them instead to the perception of the majority, thereby inverting the very logic of human dignity, equality, and the respect for human rights. This shift in theoretical foundations has practical consequences.

In the present case, the Hungarian legislator was “helpful enough” to announce the discrimination against LGBTI+ persons with legislative fanfare. But discrimination that could breach values such as equality is not always loud and open – whether it is visible or not depends on the perspective taken. Structural discrimination, for example, is by definition normalized in institutional practices and social norms, often lacking conscious intention on the part of those who perpetuate it. Yet the harm imposed on those who are affected is not lesser for being woven into the fabric of “normality”. Discrimination also operates at the intersection of several grounds at once, where the manifest and particular serious discrimination – experienced by those who stand at these crossroads, Black women being the original subjects in point – is often invisible to a majoritarian perception (see here).

Moreover, there are cases where discrimination is actively hidden behind the very language of equality and the laws that ought to oppose it (Rosalind Dixon very convincingly analysed how exclusionary agendas are being pushed by the abusive use of feminist language, see here). A threshold that asks whether a violation is manifest reproduces the disadvantages already built into the social baseline.

History’s Authority

These considerations do not just concern future cases but are already acute in the present judgment pertaining to the historical justification for Article 2 TEU’s enforceability.

In justifying the legally enforceable character of Article 2 TEU, the Court reaches for the authority of history, pointing to both the context of Article 2 TEU within the Treaty of Lisbon, and the supposed will of the Convention on the Future of Europe. While the travaux cited by the Court address Article 2 TEU explicitly only in the context of Article 7 TEU proceedings (see here, page 11), the far more acute question this historicization raises is: if Article 2 TEU has been judicially enforceable since 2009, why did earlier measures escape it? What about the pushbacks of refugees (see, for example, here), near-total abortion bans (see here and here) or other anti-LGBTI+ measures (see here)?

Taken in isolation, one might respond: better late than never. But the threshold forecloses this response. Read together, the historicization and the “manifest and particularly serious” threshold imply something else. Earlier violations were not caught because Article 2 TEU was unavailable, but because these violations did not harm “the identity of the Union as a common legal order of a society in which pluralism prevails” (see here, para. 551) in a manifest and particularly serious manner. Even if unintentionally, the retroactive rationalization of past silences casts a poor light on future cases and confirms the suspicion that Article 2 TEU protection tracks what is already politically legible, not what individual dignity demands.

Collectivist Objections

One might object that this critique misunderstands the nature of values and that values, unlike rights, are not held by individuals but by communities. They describe shared foundations of a society rather than the entitlements of its members. On this view, a majoritarian threshold seems like the logical consequence. If Article 2 TEU protects the conditions of collective coexistence rather than the individual as such, then tying its breach to what the community recognizes as a manifest violation is entirely appropriate.

Two things may be said in response. First, it is already far from clear that values, enforced through a court, are an appropriate instrument for protecting the pluralist society Article 2 TEU invokes in the first place. A pluralist society is one whose terms of coexistence remain open to contestation. It is constituted precisely by the ongoing, unfinished argument over what binds it together. Values operate mostly in the opposite direction. Indeterminate in content yet carrying an absolute claim to validity, they make a poor basis both for demanding integration into them and for opening up a healthy discourse. To invoke values in political discourse rather functions as a shortcut assertion of certain “good”, foundational assumptions whose contestation, in itself, is taken to disqualify the contester (for elaboration on values in political debate, see here).

Rightfully, mostly left-wing critics have called out Leitkultur-fantasies for demanding allegiance to a diffuse social order that was never democratically negotiated. Recourse to values ultimately operates in a similar way. One neither simply refutes a culture nor a value; one either shares it or is revealed, by one’s failure to share it, to stand outside the community it constitutes. In the case of the EU, this raises particular problems, especially given that neither the Court nor the community of Member States actually possesses the means to expel a non-compliant Member State. Unable to exclude, the Court can only declare (and financially sanction), thereby entrenching the supposed absoluteness on which the value recourse runs rather than openly examining it.

Second, even if one accepts that values serve and protect the community as such, their formulation in Article 2 TEU bears on individual rights that do not: human dignity (Article 1 of the EU Charter), other human rights of the EU Charter and equality provisions. Under the Court’s framework, manifest and particularly serious violations of these individual rights will also count as breaches of the Union’s collective values, while quieter and structural violations of the very same rights, or simply such the collective does not deem manifest and serious enough, will not. The threshold thereby sorts individual rights-violations into two tiers, creating a hierarchy of harms. Such a hierarchy is in itself harmful, announcing with the authority of the Union’s highest court that some violations of human dignity, human rights and equality are worse than others.

Notably, this is the very problem AG Ćapeta’s proposal would have avoided. If Article 2 TEU is indeed meant to protect values in their collective dimension, then her value-negation approach is the more coherent threshold (see here, paras. 237-247). Rather than asking whether a breach is manifest and particularly serious, it asks whether a measure is directed against the value itself, whether it seeks to negate the value rather than merely falling short of it. This keeps the inquiry where a collectivist reading would locate it – on the measure’s relationship to the shared value, instead of grading individual harms by their visibility.

To Go from Here

None of this is to deny the predicament the EU faces. With the political route of Article 7 TEU effectively blocked, the search for alternative routes is understandable – and the temptation to find them in the judicial enforcement of Article 2 TEU is big. And yet, for all the concerns set out above, the question must be asked whether this is the right path toward an open, integrated Europe in which the dignity of the individual, rather than the perception of the majority, remains the point of departure. I don’t have a definitive answer to this question, though it seems preferable if the Court, at least in matters of human dignity, equality, and respect for human rights – including the rights of persons belonging to minorities – confined itself to a more differentiated fundamental rights jurisprudence, attentive also to quieter forms of harm, and one in which the individual, not the majority, stands at the center.

What I can say with certainty is that a jurisprudence that protects values of human dignity, equality and human rights only where their breach is already manifest does not build such a Europe. Therefore, should the enforcement of Article 2 TEU consolidate in future case law, as seems likely, the Court should reconsider its current threshold, prone to majoritarian bias.

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One of the most pressing challenges for the new Hungarian authorities will be the future of the Constitutional Court, perceived as a captured institution. The new authorities may be tempted to use their constitutional majority to adopt amendments aimed at a complete overhaul of the Constitutional Court, although such radical actions risk being seen as a violation of judicial independence, one of the core elements of the European standards of the Rule of Law. However, in this post I will argue that sometimes radical steps in response to captured apex courts can be both justified and necessary, provided that they form part of a broader reform genuinely aimed at strengthening the institution’s independence, rather than simply re-capturing it.

European Standards and Protection of Judicial Irremovability

Judicial irremovability, as a key safeguard of judicial independence, is a crucial component of the European Rule of Law standards. In light of the ECtHR case law, removal of a judge without providing them with access to a court usually constitutes a violation of Article 6 of the Convention. Arbitrary dismissal, depending on the context of the case, may also breach other provisions of the Convention, such as Article 8 or 10.

The Venice Commission, too, has been very sceptical of removing judges ex lege, even as part of a constitutional reform. In the 2024 Opinion on Poland, it criticised the draft constitutional amendment which envisaged the removal of current judges of the Polish Constitutional Tribunal. It held that there was no pressing need to take such a step, given that the Sejm of the current term could appoint a substantive number of judges, leading to a more pluralistic composition of the Court. Moreover, the Venice Commission assessed that such a radical action could be perceived as an impermissible ad personam measure and could constitute a dangerous precedent that could be abused in the future.

The Removal of Judges and Judicial Independence

In my view, absolutisation of judicial irremovability and extending it even to the protection of judges of captured constitutional courts against measures taken as part of formally lawful constitutional reforms does not seem a justified approach.

As the Polish experiences have shown, respecting the terms of a court which is unable to carry out its duties independently and impartially serves neither the protection of the rule of law, nor strengthening the public trust in the system of constitutional review.

The current Constitutional Tribunal in Poland is not an independent protector of the Constitution – it is used by the former ruling party (PiS) as a weapon to block almost every action of the coalition aimed at restoring the rule of law. Its judgments are not based on any convincing legal reasoning but have purely instrumental character – as Wojciech Brzozowski aptly put it, the Tribunal’s interpretative approach “is best described as the cherry-picking model, with the only guiding principle being to use whatever works, whatever promises to help achieve the aims pursued”. For example, when the coalition amended the law on the National Council of the Judiciary, the Tribunal declared the reform unconstitutional. But when the coalition attempted to elect members of the NCJ under the existing law, the Tribunal issued an interim measure requesting that the Sejm halt the procedure. Similarly, when the coalition adopted a new law on the Constitutional Tribunal, the Tribunal declared it unconstitutional. But when the coalition elected judges based on the existing law, it ruled that the President is not obliged to swear in judges. Parliamentary committees investigating abuses during PiS rule were likewise declared unconstitutional (here and here), and the Act on the Tribunal of State was declared partly unconstitutional as well (here, here, and here), to block proceedings against officials appointed by PiS.

At the same time, the captured Constitutional Tribunal can no longer function as a check against the Polish government. The latter perceives it as a completely compromised institution and refuses to implement its judgments. But this often results in a situation where there is no organ which could effectively review the legality of the government’s actions.

One cannot rule out a similar scenario unfolding in Hungary. The Constitutional Court may seek to block various efforts by a new ruling coalition to restore the system after Fidesz’s rule. In response, the Hungarian government could discredit unfavourable judgments by presenting them as the work of Orbán loyalists and de facto override them by adopting new constitutional amendments, following in the footsteps of FIDESZ from the first years of their rule. Should this occur, the Constitutional Court would be marginalised and unable to function as an effective check on executive power. As a result, instead of “re-building public confidence” in the Constitutional Court, this trust could be further diminished.

Removal as Part of a Legitimate Constitutional Reform

I certainly agree that the ruling authorities cannot be given a carte blanche to purge a constitutional court and fill it with their own loyalists. Such a measure would not restore the Rule of Law but would amount merely to yet another instance of court capturing. However, the literature has recognised (here and here) that there may be exceptional situations in which court-packing could be legitimate. I believe that a complete overhaul of the constitutional court’s composition may be warranted if, rather than constituting an end in itself, it forms a part of a broader, objectively justified reform aimed at strengthening the independence and impartiality of the court.

The context of reform and the intentions of authorities are crucial for compliance with Article 6 of the ECHR. For instance, in Turkish cases concerning ex lege removal of judges of the top courts, the ECtHR took into account that the scale and character of judicial reforms implemented by the authorities were not such as to justify the dismissal of judges without providing them with access to court. However, in the case of Gyulumyan and others v. Armenia, the ECtHR reached a different conclusion.

The said case concerned the removal of Constitutional Court judges on the basis of a constitutional amendment adopted in the context of deep political changes following the so-called Armenian Revolution of 2018. The amendment changed the procedure for appointing judges of the Constitutional Court and introduced fixed terms for them. Since the new terms applied even to judges appointed before the reform took effect, several judges were removed from office. The removed judges filed applications to the ECtHR, but the Court declared them inadmissible.

There are certainly differences between the Armenian and the Polish or Hungarian context. The replacement of life tenure with fixed terms would be objectively very difficult to implement without shortening the terms of incumbent judges, and so it was easier to prove that the form was justified. In Poland and Hungary, judges already have fixed terms (though, in Hungary’s case, unusually long), so one can always argue that, rather than removing them, authorities could wait for their terms to expire.

However, the ECtHR’s reasoning in Gyulumyan and Others contains certain passages which could be interpreted more broadly, as a recognition that legitimate constitutional reforms may justify extraordinary measures, such as the removal of judges ex lege. The ECtHR paid attention to the specific role and function of constitutional courts, which make them different from ordinary courts. It also underlined that “the power of a government to undertake reforms of the judiciary cannot be called into question, on condition that any reform of the judicial system should not result in undermining the independence of the judiciary and its governing bodies”. In the ECtHR’s opinion, the legislation at stake was not targeted against this group of judges – their removal was not arbitrary but part of a broader reform aimed at strengthening, not weakening, the independence of the Armenian Constitutional Court. Moreover, given the unique nature of constitutional amendments, ensuring the right of dismissed judges to judicial review would have been difficult.

On that basis, I argue that the removal of judges of the constitutional court via constitutional amendment would not violate Article 6 ECHR if it were part of a structural reform genuinely aimed at strengthening the court’s independence and impartiality. The European institutions, including the Venice Commission, should acknowledge that domestic authorities may have a legitimate interest in reforming constitutional courts whose composition lacks necessary pluralism. As Gertrude Lübbe-Wolff convincingly argued, constitutional courts that are one-sidedly staffed lack systemic impartiality, which is key for the proper exercise of their functions.

The reform of such courts would be justified, especially if it is necessary to address the constitutional shortcomings that led to the rule of law backsliding. According to the Venice Commission, one of the goals of the rule of law restoration process should be addressing “the very flaws that allowed the regression to occur, in order to build better safeguards for the future.”

Constitutional Reset

In Poland, the idea of adopting a constitutional amendment to reform the appointment procedure for Constitutional Tribunal judges and remove the current bench is referred to as a “constitutional reset”. Recently, an increasing number of commentators have voiced their support for this approach. An interesting proposal in this regard was presented by Senator Kazimierz Michał Ujazdowski. His draft law envisages terminating the terms of the current judges of the Constitutional Tribunal and dispersing the competence to elect their successors among three organs: the Sejm, the Senate, and the President. Such a law would address one of the most serious flaws of the current Polish Constitution: that all judges of the Constitutional Tribunal are elected by the Sejm with just an absolute majority.

Unfortunately, in Poland, the chances for adopting such a reform are slim, and attempts to “zero” the Constitutional Tribunal through an ordinary parliamentary resolution would be unlawful and, instead of solving the crisis, could lead to further problems. However, in Hungary, the idea of “constitutional reset” could be effectively implemented. Similarly to Poland, the current procedure for appointing judges to the Constitutional Court is flawed, as it allows the ruling majority to unilaterally elect all the judges. In addition, during the initial phase of FIDESZ rule, the parliament changed the law, increasing the number of the Constitutional Court’s judges and limiting the opposition’s influence on the process of their election. This resulted in a situation in which the Constitutional Court lacks the necessary pluralism.

Therefore, the goal of the new authorities should be to construe the procedure so as to make the Court more resilient to political capture. This could involve, for example, increasing the transparency of the process and ensuring the involvement of non-political bodies and civil society. It is also crucial to cooperate with the parliamentary opposition to ensure the reform’s broader legitimacy. From an international perspective, consultations with the Venice Commission may be important. To lower the risk of losing a case at the ECtHR, the reform could include mechanisms to protect the rights of incumbent judges, such as a proper transitional period or a guarantee of an adequate retirement salary upon removal.

The creation of a truly independent and effective Constitutional Court, trusted and respected by society and all political actors in Hungary, would undoubtedly be a very difficult task. The scenario considered here would require TISZA to reject the possibility of capturing or marginalising the Constitutional Court and to accept limitations on its virtually unlimited power, guaranteed by a two-thirds majority. It may turn out that, politically, the most convenient solution would be simply to do nothing with the Constitutional Court. After all, as already mentioned, any problematic ruling could easily be overridden, and the risk of condemnation by European institutions for adopting the radical measures considered here would be averted. But would this really be a triumph of the rule of law?

The work was supported by the National Science Centre, Poland, under the research project “European Court of Human Rights towards violations of judicial independence in illiberal democracies”, principal investigator: Marcin Szwed, grant number: 2023/51/D/HS5/01117, SONATA 19.

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Immer häufiger tritt im Kampf gegen Rechtsextremismus ein Instrument aus dem Schattendasein hervor: das Vereinsverbot, ob zuletzt erfolgreich gegen die „Artgemeinschaft“ oder gescheitert gegen Hammerskins und Compact. In einem Landtagswahljahr, in dem man bei hohen AfD-Zustimmungswerten auch Schlüsselübergaben an AfD-Innenminister keineswegs mehr ausschließen kann, gibt dies aber auch der Kehrseite der Vereinsverbote neue Aktualität: Einem autoritär-populistischen Innenminister könnten Vereinsverbote als potentes Repressionswerkzeug gegen unliebsame Strukturen dienen. Denn sie kombinieren einen weiten Tatbestand mit freigiebigen Ermittlungsmöglichkeiten und weitreichenden Rechtsfolgen. Weit von den rechtsstaatlichen Vorkehrungen eines Parteiverbotsverfahrens entfernt, laufen im Vereinsverbot schlagkräftige Aspekte von Straf- und Verfassungsschutzrecht zusammen – verpackt im Mantel eines einfachen Verwaltungsverfahrens.

Auch Landesministerien dürfen verbieten

Das Vereinsverbot (Art. 9 Abs. 2 GG) ist nach dem Bundesverfassungsgericht zusammen mit der Grundrechtsverwirkung (Art. 18 GG) und dem Parteiverbot (Art. 21 Abs. 2 GG) besonderer Ausdruck der wehrhaften Demokratie des Grundgesetzes. Demokratiegefährdenden Strukturen soll der Staat früh das Handwerk legen können. Der Anwendungsbereich des Vereinsverbots beschränkt sich nicht auf eingetragene Vereine, sondern erstreckt sich auf „jede Vereinigung, zu der sich eine Mehrheit natürlicher oder juristischer Personen für längere Zeit zu einem gemeinsamen Zweck freiwillig zusammengeschlossen und einer organisierten Willensbildung unterworfen hat“ (§ 2 Abs. 1 Vereinsgesetz).

Die drei Verbotsgründe des § 3 Abs. 1 Vereinsgesetz ergeben sich schon aus dem Grundgesetz (Art. 9 Abs. 2 GG). Dabei stellt erst die einfachgesetzliche Regelung klar, dass die Verbotserklärung entgegen dem grundrechtlichen Wortlaut („sind verboten“) konstitutiv wirkt. Zuständig ist das Bundesinnenministerium immer dann, wenn sich die Organisation oder Tätigkeit des Vereins oder Teilvereins über das Gebiet eines Landes hinaus erstreckt. Das Bundesinnenministerium hat bislang 49 Vereinsverbote erlassen.

Daneben kann aber auch das zuständige Landesministerium, in der Regel das Innenministerium, Vereinsverbote erlassen. Dies passiert bereits regelmäßig (vgl. Baudewin, NVwZ 2021, 1021). Die Zuständigkeit erstreckt sich auf Vereine, deren erkennbare Organisation und Tätigkeit sich auf das Gebiet eines Landes beschränkt (§ 3 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 Vereinsgesetz), oder auf Teilvereine von bundesweit tätigen Vereinen, für deren Gesamtverbot das Bundesinnenministerium (BMI) zuständig wäre (§ 3 Abs. 2 S. 2 Vereinsgesetz). Im letzteren Fall muss das Landesministerium das Benehmen mit dem BMI herstellen, womit – anders als bei einem Einvernehmen – nur die Pflicht zur Anhörung gemeint ist.

Für eine autoritär-populistische Landesregierung wäre das Innenministerium einer der wichtigsten Posten: Der Innenminister verantwortet Polizei und Verfassungsschutz mitsamt bedeutenden personellen Entscheidungen. Er hat die Kommunalaufsicht inne und wacht über das Versammlungs- und Waffenrecht. Nicht zuletzt verantwortet er ausländerrechtliche Angelegenheiten. Das Vereinsverbot ergänzt also ein ohnehin schon großes administratives Instrumentarium (zu dessen allgemeinen Missbrauchsspielräumen bereits hier). Sollte es ein Innenminister ernst damit meinen, politische Gegner strategisch kleinzukriegen und in ihrer Arbeit zu stören, könnte das Vereinsrecht sogar zum Instrument der Wahl werden – und die Beobachtung durch den Verfassungsschutz ebenso wie das staatsanwaltlich geführte Ermittlungsverfahren wegen Bildung einer kriminellen Vereinigung ergänzen.

Strenge Folgen des Vereinsverbots

Schon die direkten Rechtsfolgen des Vereinsverbots sind schlagkräftig. Mit einem Vereinsverbot sind zugleich Ersatzorganisationen verboten. Das Ministerium beschlagnahmt das Vermögen und zieht es ein, der Verein wird abgewickelt. Er kann seine Räume, Vereinsmaterialien, Konten und Websites nicht mehr nutzen. Kurdische Gruppen kennen die Reichweite dieser Auswirkungen.

Die Rechtsfolgen erstrecken sich aber über die konkrete Vereinsarbeit hinaus. Das Ministerium kann in der Verbotsverfügung Kennzeichen des verbotenen Vereins festlegen, was nach § 86a Abs. 2 StGB unter anderem Fahnen, Abzeichen, Parolen und Grußformeln beinhaltet. Die Verbreitung oder öffentliche Verwendung solcher Kennzeichen ebenso wie die Herstellung oder Bevorratung entsprechender Inhalte ist nach § 86a Abs. 1 StGB strafbar.

Formell ist die Festlegung nur deklaratorisch: Strafgerichte bewerten eigenständig, ob es sich wirklich um ein Kennzeichen verbotener Organisationen handelt. Und doch hat es schon jetzt weitreichende praktische Auswirkungen, wenn ein Innenministerium Kennzeichen festlegt: Im November 2023 umfasste das Betätigungsverbot gegen die Hamas gleichzeitig den Slogan „from the river to the sea“ als Kennzeichen der Terrororganisation. Daran schließen sich Verfahren gegen Personen an, die diesen sehr verbreiteten Slogan auf Demonstrationen verwenden. Wie etwa im Fall des LG Berlin ging es dabei nicht um die Frage, ob der Spruch antisemitisch und damit volksverhetzend ist. Vielmehr führt das Hamas-Verbot dazu, dass es jetzt primär um die Kennzeichen-Eigenschaft des Slogans geht. Dabei ist nach Ansicht des BGH und BVerfG unschädlich, dass „das Kennzeichen auch unverfängliche Verwendung in anderem Zusammenhang findet“. Eine allgemeine Protestbewegung muss also hoffen, dass nicht auch eine verbotene Gruppe ihren Spruch kopiert, sondern bei ihren eigenen Parolen bleibt – sonst droht, dass ihn am Ende niemand mehr verwenden darf.

Weiter in der Kette wirkt sich das Verbot auch auf Versammlungen aus: Nimmt die Versammlungsbehörde an, dass Demonstrierende den Slogan rufen oder eine entsprechende Flagge mitführen, kommen wegen drohender Straftaten wie im Fall des VG Bremen Auflagen oder gar Verbote in Betracht. Es bleibt abzuwarten, ob diese mit Blick auf die Meinungs- und Versammlungsfreiheit extrem restriktive Rechtsprechung Bestand haben wird. Doch die Strafverfolgung greift nicht nur tief in eine genuin politische Grundrechtsausübung ein, sondern erweitert auch das Missbrauchspotenzial des Vereinsverbots. Denn durch die direkte Verknüpfung gibt ein extensiv ausgelegter Straftatbestand des § 86a StGB dem Vereinsverbot jedenfalls eine Reichweite, die sich weit über die organisatorische Zerschlagung auf ganze Protestbewegungen auswirkt.

Schleusen auf für die Verfolgung

Die Missbrauchsanfälligkeit geht nicht allein auf die weitreichenden Rechtsfolgen zurück: Schon der Tatbestand ist ähnlich dem Verfassungsschutzrecht weit gefasst, zudem gibt das Vereinsgesetz dem Ministerium schon zur Ermittlung weitreichende Befugnisse an die Hand. Während das Vereinsverbot als „kleines Parteiverbot“ (Groh) seine Funktion eigentlich im „präventiven Verfassungsschutz“ einnehmen soll, kann es schnell zu einem Instrument werden, das einer autoritär auftretenden Regierung die notwendige Beinfreiheit gibt, um unliebsame Strukturen zu unterdrücken.

Verbieten kann man einen Verein, wenn seine Zwecke oder seine Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder er sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder den Gedanken der Völkerverständigung richtet. Die Verbotsgründe des Art. 9 Abs. 2 GG und § 3 Abs. 1 Vereinsgesetz gehen deutlich über die des Parteiverbots hinaus (nochmal Groh). Abgesehen von der Frühprävention von Straftaten weisen sie eine große Nähe zu den Gründen für eine Beobachtung durch den Verfassungsschutz (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 und 4 BVerfSchG) auf: § 3 Abs. 1 Vereinsgesetz verlangt, dass sich der Verein „gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder den Gedanken der Völkerverständigung richtet“. Das Vereinsverbot baut an diesem Punkt unmittelbar auf der Beobachtung durch den Verfassungsschutz auf (dazu BVerfGE 169, 130).

Über den Maßstab des Verfassungsschutzes geht das Vereinsgesetz aber noch hinaus: Nach § 14 Vereinsgesetz kann das Ministerium sogenannte Ausländervereine, deren Mitglieder oder Leiter sämtlich oder überwiegend Ausländer sind, unter erweiterten Gründen verbieten. Dazu gehört insbesondere, dass sie die politische Willensbildung der BRD oder das „friedliche Zusammenleben von Deutschen und Ausländern“ beeinträchtigen oder nur gefährden. Gleiches gilt generalklauselartig für „sonstige erhebliche Interessen der Bundesrepublik Deutschland“. Gegen diese Ausländervereine zeigt der Staat besonders spitze Zähne, ohne viel Wert auf das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot zu legen. Die jüngsten Pläne der Bundesregierung für besondere Meldepflichten zeigen, dass Ausländervereine sich auch schon jetzt zunehmend auf eine Sonderbehandlung im Stile autoritärer Playbooks (siehe etwa Russland, Georgien und Ungarn) einstellen müssen.

Ermitteln einfach gemacht

Weitreichende Rechtsfolgen, essenzielles Instrument der wehrhaften Demokratie, tatbestandlich weit und früh ansetzend – bei dieser Mischung ließe sich ein besonders verantwortungsvolles Verfahren erwarten. Das Parteiverbotsverfahren weist das Grundgesetz gleich den obersten Verfassungsorganen des Bundes zu, einschließlich einer konstitutiven Entscheidung durch das Bundesverfassungsgericht. Das Vereinsverbot hat der Gesetzgeber dagegen dem Innenminister allein in die Hände gelegt. Gerichte oder überhaupt eine andere Instanz kommen gegebenenfalls erst dann zum Zuge, wenn der Verein schon verboten ist.

Ein Verbotsverfahren beginnt dabei – sei es gegen Ausländervereine oder andere – mit Ermittlungen. Für diese übergibt das Vereinsgesetz der Verbotsbehörde – also dem Innenministerium – in etwa die Rolle der Staatsanwaltschaft. Für das Strafverfahren hat der Verfassungsgerichtshof NRW nahegelegt, dass Staatsanwaltschaft und operativ ermittelnde Polizei schon aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten institutionell getrennt sein sollten: eine Gewaltenteilung auch innerhalb der Ermittlungsbehörden, um „Interessenkonflikten“ entgegenzuwirken. Für das rein administrativ ausgestaltete Vereinsverbot verzichtet der Gesetzgeber – insoweit folgerichtig – auf diese Differenzierung ebenso wie auf eine Anklage, einen Richtervorbehalt oder die Beteiligung des Justizministeriums.

Nach § 4 Abs. 1 Vereinsgesetz kann die Verbotsbehörde für ihre Ermittlungen die Hilfe der für die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zuständigen Behörden oder Dienststellen in Anspruch nehmen. In der Praxis führen BKA oder LKA die Ermittlungen im Wesentlichen. Häufig ermitteln die Behörden ohne offene Ermittlungsmaßnahmen und überraschen dann, indem sie auf eine Anhörung i.S.d. § 28 Abs. 1 VwVfG verzichten und Verbot und öffentlichkeitswirksame Razzia verbinden. Sie können aber auch schon früher zugreifen: Ermitteln können sie bereits dann, wenn ein Anfangsverdacht besteht, dass die weit gefassten Verbotsgründe vorliegen. Anträge auf richterliche Zeugenvernehmung, Beschlagnahmen von Beweismitteln oder Durchsuchungen stellen das BKA, LKA oder Innenministerium direkt beim Verwaltungsgericht (§ 4 Abs. 2 Vereinsgesetz), das immerhin hier beteiligt wird. Schon hier – also weit vor einem ausgesprochenen Verbot – erweitern sich beobachtende Verfassungsschutzkompetenzen aber um handfeste Eingriffsmöglichkeiten, ohne dass es einen Bezug zu Straftaten braucht.

Verlockender Aktionismus

Sollte eine Regierung das Vereinsverbot zu instrumentalisieren versuchen, könnten die Gerichte einschreiten. Das Bundesverfassungsgericht betont, dass die Verbotsgründe eng auszulegen sind, und die neueren Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts unterstreichen, dass Leipzig die Verbote jedenfalls nicht leichtfertig durchwinkt. Die Justiz ist ein entscheidendes, wenn nicht das Element der demokratischen Gewaltenteilung, um ausuferndes Regierungshandeln aufzuhalten. Doch auch hier könnten gewillte Regierungen mit dem Vereinsverbotsverfahren Schwachstellen ausnutzen, denen sich die Justiz in solchen Szenarien besonders ausgesetzt sieht: fehlende Reaktionsschnelligkeit und fehlender Justizzugang.

Ein Innenminister könnte ohne Weiteres auch auf die US-amerikanische Strategie des „move fast and break things“ setzen und das kalkulierte Risiko, vermutlich erst Jahre später gerichtlich eingehegt zu werden, in Kauf nehmen. In den USA hat Donald Trump per Executive Order die Antifa als Terrororganisation eingestuft, auch wenn einige die Folgen für überschaubar halten. Die AfD hat schon 2020 im Bundestag ein Antifa-Verbot gefordert und Trumps Vorstoß hat sie in ihrer Forderung nochmal bestärkt. Gleiches gilt für ausgemachte Feindbilder wie die Klimabewegung oder queere Strukturen. Zwar ist auch der weit gefasste Begriff der Vereinigung nicht grenzenlos: Ein Verbot „der Antifa“ oder „der LGBTIQ*-Community“, auch auf Landesebene in Sachsen-Anhalt oder Mecklenburg-Vorpommern, kommt schon mangels organisierter Willensbildung von vornherein nicht rechtmäßig in Betracht. Das muss aber einen Innenminister, der sich von der Pflicht zu rechtmäßigem Handeln nicht gebunden fühlt, weder von Ermittlungen noch vom Erlass eines Verbots abhalten. Gerade wenn gar keine organisierte Struktur betroffen ist, muss das Verbot zudem erstmal bei den Gerichten landen. Für den Verein, der keiner ist, muss sich eine Vertreter:in finden, die dazu noch eine mögliche Strafverfolgung nach § 129 StGB nicht scheut. Und eine Klagebefugnis des einzelnen Mitglieds lehnt das Bundesverwaltungsgericht in den meisten Fällen ab.

Während diese Fragen zu klären sind, läuft die Zeit zugunsten des autoritären Innenministers: Denn der ordnet in der Regel nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung des Verbots an, mit der Folge, dass eine Klage keine aufschiebende Wirkung hat. Das Bundesverfassungsgericht hat sogar bestätigt, dass die Strafbarkeit des § 20 Vereinsgesetz schon greift, sobald das Verbot vollziehbar ist, nicht erst, wenn es unanfechtbar wird. Rechtsschutz gegen einzelne Vollzugsmaßnahmen hat nach § 6 Vereinsgesetz erstmal ebenfalls keine aufschiebende Wirkung, und das Verfahren ist bis zur Entscheidung über das Verbot als solches auszusetzen. Im Hammerskins-Fall hat Letzteres über zwei Jahre gedauert. Bis dahin entfaltet das Verbot erstmal Wirkung.

Ausblick

Fristen Vereinsverbote zumindest auf Landesebene bisher ein Schattendasein, könnte ein autoritär-populistischer Landesinnenminister in den Genuss eines gefährlich weit gefassten Repressionswerkzeugs kommen. Gegen abstrakt gefasste Vereinsverbote muss sich erstmal – und schnell – eine Klägerin finden. Die Gerichte tun gut daran, in Zukunft enge Linien für das Vereinsverbot aufzuzeigen, auch wenn das Bundesverwaltungsgericht dies bisher eher in den Details als in den Grundsätzen gezeigt hat. Auf einen peinlich unprofessionellen Umgang mit Vereinsverboten sollte man bei einem autoritär regierten Innenministerium jedenfalls nicht hoffen. Der Gesetzgeber könnte nachschärfen: beim übermäßig weiten Tatbestand, dem im Innenministerium zentrierten Verbotsverfahren ohne Richtervorbehalt, dem erschwerten Rechtsschutz und den direkten Linien ins Strafgesetzbuch. In der jetzigen Ausgestaltung könnte das Vereinsverbot in den falschen Händen statt der Wehrfähigkeit des demokratischen Rechtsstaats vielmehr die Wehrlosigkeit der Betroffenen sicherstellen.

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