🍻 Selber Bier Brauen

Vereiste Sonden, fehlerhafte Flugmanöver und unvorbereitete Piloten: Vor 17 Jahren verloren 228 Menschen ihr Leben, als ein Air-France-Flug von Rio nach Paris abstürzte. Seither kämpften Verbliebene um ein Urteil.

In der Bar «Le Constellation» im Skiort Crans-Montana im Wallis ist es in der Neujahrsnacht zu einem verheerenden Brand gekommen. 41 Personen sind ums Leben gekommen. Die Ermittlungen laufen. Der Überblick über den Stand der Dinge.

Die dänische Umweltschutzbehörde bestätigte, dass es sich beim toten Buckelwal vor der dänischen Küste um den Buckelwal Timmy handelt. Ende März war er auf einer Sandbank in Schleswig-Holstein gestrandet. In einer aufwendigen Rettungsaktion hat eine private Gruppe das Tier Anfang Mai in die Nordsee gebracht.

Die afrikanische Gesundheitsbehörde meldete bis zum Donnerstag 600 Verdachtsfälle und mehr als 130 vermutete Todesfälle. Es werden weitere Infizierte erwartet. Antworten auf die drängendsten Fragen zum Ebolavirus.

Jahrelang nutzten Klimawissenschafter ein Szenario mit unplausibel hohen CO2-Emissionen. Jetzt schaffen sie es endlich ab. Dass nun die Kritiker des Klimaschutzes daraus übertriebene Schlüsse ziehen, hat sich die Forschung teilweise selbst zuzuschreiben.

As Péter Magyar and his new Tisza government took office on 9 May, ending sixteen long years of autocratic capture in Hungary, the crowds outside the Parliament danced and cheered. The new parliamentarians sang the European Anthem while the European flag was once again raised on the Parliament building. Now the new government under Prime Minister Magyar has a constitutional supermajority and a massive democratic mandate. But unlike Orbán’s supermajority, Magyar’s supermajority still has to confront veto players.

The President of Hungary must sign all laws and constitutional amendments for them to enter into force. And President Tamás Sulyok has indicated that he believes “the rule of law” (something he was not too picky about before now) means that the formal rules must be followed. Nothing becomes law without his signature – including constitutional amendments – and, as a Fidesz ally, he has suddenly become a convert to the principle of checks and balances. Amendments to the law on the presidency made in December 2025 made it nearly impossible for the Parliament to impeach the president so the obvious lawful route to removing him has been put out of reach.

Other veto points lurk beyond that. The Constitutional Court has been packed with Fidesz loyalists and they stand ready to declare unconstitutional any change to the current order. While the power to veto the substance of constitutional amendments was removed from the Constitutional Court in 2013 (though it may still review amendments for procedural flaws in their enactment), the power to declare laws unconstitutional remains in the hands of this Court. The Supreme Court (Kúria) is led by a president with extraordinary powers who has deployed them in the service of the Orbán government.

Joint control over the presidency and the peak courts therefore establishes a Fidesz wall of resistance to the dismantling of the NER, the System of National Cooperation entrenched under Orbán. And that doesn’t yet take into account Orbán’s minions who still control virtually all key government offices that would be necessary to enforce a radically new government program.

Péter Magyar understands the challenges of removing state officials with long terms of office who are supposed to be independent of government. He has therefore called for the national president, the presidents of the Supreme Court and Constitutional Court, the Prosecutor General, chief media regulator and others to step down, urging them to recognize the democratic will of the new government. So far none have resigned. It appears that Magyar will be in the unenviable position of either having to govern alongside those determined to block his electoral mandate or finding a way to remove them with a legal workaround.

What can a leader in such a position do? Magyar could prematurely fire the occupants of these veto points with statutory (and sometimes even constitutional) terms of office, claiming that their initial appointment violated the rule of law because the appointments were made in violation of Article C(2) of the Basic Law that bars anyone from acting “with the aim of . . . exclusively possessing [power].” (Of course, these Fidesz loyalists actually did dismantle constitutional government in Hungary so there is ample evidence of motive.) Alternatively, Magyar could also simply ignore the presidential signature requirement or adverse Constitutional Court decisions and declare that laws and constitutional amendments passed with his constitutional supermajority are valid anyway. Both strategies have their problems, not least with the Venice Commission which has taken a highly formalist stance on other political transitions. In a more legal route, Magyar could convene a constituent assembly outside the existing constitutional order to rewrite the constitution on a clean slate and put it to public referendum, bypassing the veto players. Time, however, is of the essence.

Rumors are swirling around Budapest about what all sides might do in this conflict. Some say that the Magyar government is planning to amend the Constitution to remove the president without his signature while rumors are that Sulyok will refer any such amendment to the Constitutional Court which will then (against its own jurisdictional limitations) declare such an amendment unconstitutional. If either event happens, Hungary would be plunged into the middle of a constitutional crisis.

The Hungarian government, however, has another speedier more lawful option to realize its democratic mandate without lurching into one of these extreme scenarios: Using European law as an interim constitution to evade the roadblocks left in place by the Orbán government.

European Law Over All: An Option for Evading National Veto Players

In its long-standing insistence that EU law has primacy over national law – even national constitutional law – the Court of Justice has created a number of tools that pro-democratic reformers could use to eliminate the veto points within their national legal orders in order to comply with EU law.

First, the ECJ has dealt with obstructionist national courts before. In its Grand Chamber decision in Eurobox Promotion, the ECJ held that decisions of the Romanian Constitutional Court must be disapplied by national authorities when those decisions violate EU law. A direct application of Eurobox to cases in Hungary where the high courts block the enforcement of EU law would allow – and, in fact, require – the new government to set aside obstructive court judgments without waiting for the court to change its mind. For example, the IS case, finding that national judges in Hungary may not be disciplined for referring cases to the ECJ, resulted in the Commission’s insistence that Hungary remove the legal barriers that stood in the way of reference cases. While Orbán government passed the relevant statute to appease the Commission, the case law of the Supreme Court (Kúria) discouraging reference cases persists. Under the Eurobox decision, these cases could and should be disapplied without first requiring the national court to overturn them. Future decisions of the packed Hungarian Constitutional Court that block the implementation of EU law can be similarly disapplied. To reinforce the point, the new government could issue an order stipulating that this is the case to put everyone on notice.

In addition, the ECJ has also addressed the problem of national officials and agencies that refuse to enforce EU law. Their decisions, too, should not have legal effect given their conflicts with EU law. As the ECJ noted in the Garda Síochána case, the obligation to disapply contrary national law applies not only to courts but also to all state officials and it applies to decisions made by bodies other than courts:

38 As the Court has repeatedly held, that duty to disapply national legislation that is contrary to EU law is owed not only by national courts, but also by all organs of the State – including administrative authorities – called upon, within the exercise of their respective powers, to apply EU law . . .

50 It follows from the principle of primacy of EU law, as interpreted by the Court . . . that bodies called upon, within the exercise of their respective powers, to apply EU law are obliged to adopt all the measures necessary to ensure that EU law is fully effective, disapplying if need be any national provisions or national case-law that are contrary to EU law. This means that those bodies, in order to ensure that EU law is fully effective, must neither request nor await the prior setting aside of such a provision or such case-law by legislative or other constitutional means.

 If the new Hungarian government now adopts measures to bring national law into alignment with EU law and the national president vetoes this law, leaving in place legal rules that violate EU law, then all other state bodies should set aside not only the offending law, but also the veto that blocks the enforcement of EU law. They should then proceed as if the new law were valid. A presidential veto that stands of the way of enforcing EU law should not have legal force.

And then of course there is the pathbreaking decision of the ECJ in the recent Commission v. Hungary case, finding among other things that Article 2 TEU may operate as a free-standing and legally enforceable principle of EU law. Though (as stated in para. 551),

. . . only manifest and particularly serious breaches of one or more values common to the Member States may give rise to a finding, in the context of an action for failure to fulfil obligations, that there has been a failure by a Member State to fulfil legally binding obligations under Article 2 TEU, . . .

Hungary under sixteen long years of the Orbán government has certainly challenged many of the Article 2 TEU principles – democracy, rule of law and rights. The new government may therefore find appeals to Article 2 TEU helpful as a framework for constitutional change that would bring the country closer to those values. And it would be a framework in which the government could disapply the vetoes that would otherwise block them.

Given this authority in EU law, it may not be necessary to unpack the Constitutional Court, remove the heads of other courts or even remove the national president immediately in order to make substantial changes in Hungary’s legal system. If the holdover loyalists of the Orbán regime persist in obstructing the alignment of Hungarian law with EU law, their vetoes can simply be ignored. Of course, this doesn’t help when it comes to vetoes of laws and constitutional amendments that are not under the European legal umbrella, which is why European law can only provide an interim constitution.

European Law as Interim Constitution

Between decisions of the European Court of Justice and the European Court of Human Rights, in addition to conditions set by the European institutions that must be met for Hungary’s EU funding to be restored, Hungary already has a long to-do list that it must tackle. If Péter Magyar were to prioritize those items, he could rely on the primacy of EU law and the binding effect of ECtHR judgments to accomplish a rewrite-in-practice of some of the worst elements of the Orbán constitutional regime.

First, fighting corruption is one of the highest priorities of the Magyar government, not least because the unfreezing of EU funds depends on establishing a credible anti-corruption framework. Magyar has indicated that Hungary will join the European Public Prosecutor’s Office and has already issued an executive order to this effect. Joining the EPPO would give the Hungarian government a spare set of prosecutors to probe the substantial corruption of the Orbán regime so that Magyar would not have to engage in immediate reform of the national prosecution service, which has persistently avoided investigating Orbán and his inner circle of increasingly wealthy friends. In fact, the EPPO might also investigate the Hungarian prosecution service.

Hungary is also in violation of EU-mandated changes to the judiciary established as part of the freezing of funds under various conditionality regimes. If the EU-mandated changes were actually enforced with regard to judicial independence, they could greatly improve the Supreme Court. For example, the EU had demanded that the Supreme Court regularize a system for the randomized assignment of cases to avoid having politically sensitive cases deliberately assigned to politically friendly judges. The Orbán government passed the relevant law but the Supreme Court has not complied with it. In addition, as mentioned above, the Supreme Court has not abolished the case law binding on the lower courts that discourage them from sending reference cases to the ECJ. The new government should insist that the Court follow the law that was already put in place to respond to EU legal requirements and disapply the cases that don’t. The new government could even announce to the bar, the NGOs and pro-democratic Hungarian judges that it welcomes reference cases.

Could Hungary use European court judgments to replace some of the key players now blocking change? Hungary remains in non-compliance with the Baka judgment of the European Court of Human Rights which found the dismissal of the then-president of the Hungarian Supreme Court to be a violation of his free speech rights since he was fired for criticizing the judicial reforms. If Baka were unlawfully fired in the first place, could he now be reinstated as the president of the Court, requiring the current president to stand aside? (He remains a judge on that court, even if not its president.) If so, he could speed enforcement of reforms at the Supreme Court.

In addition, the ECJ judgment finding that the data protection supervisor had been unlawfully fired early in Orbán’s term might be enforced by reinstating András Jóri, removing the Orbán loyalist who replaced him and who has held the office ever since. A new data protection supervisor could begin to issue opinions, backed by the ECtHR judgment in the Szabó and Vissy case which is also not enforced, dismantling Orbán’s surveillance state.

Putting good people into those offices as a result of enforcing the European courts’ decisions could begin to roll back the changes that the European courts already said were unlawful. If the people whose jobs were unlawfully terminated could not be restored, then perhaps the illegality of their ouster could justify the replacement of those who had unlawfully taken their places with someone lawfully appointed. A new president of the Supreme Court and a new data protection supervisor could both be elected by Magyar’s two-thirds parliament.

The Magyar government may well look to European law to assist it in removing other legal effects of Orbán’s democracy-destroying laws. Hungary could informally ask the Commission to bring infringement actions against Hungary covering violations that the Hungarian government would want to remedy in order for the ECJ to establish that the reforms would be required by EU law. If that fails, Article 259 TFEU allows a member state of the EU to bring another member state to the Court of Justice to enforce EU law. The Article 259 TFEU route would allow the case to proceed if the Commission fails to see the point.

As one example of how infringement actions might be used, Péter Magyar has put freeing the competition authority from political control high on his list. If the Commission (or a friendly state) brought an infringement action against Hungary complaining about the independence of its competition authority, could the Magyar government be justified in firing the current occupants and installing new ones – or perhaps establishing a parallel institution with stronger guarantees of independence – if the ECJ were to find that the present competition authority were not independent?

A European Constitutional Court for Hungary

When the last rendszerváltás (regime change) occurred in Hungary in 1989, the Constitutional Court was the most significant new institution created to guide Hungary’s transition into a new democratic order. That new court sat on top of the existing legal system to weed out old statutes not compliant with the new legal order and to ensure that all constitutional actors honored the new constitution. That Constitutional Court in Hungary has now been captured, but perhaps the new rendszerváltás could proceed in a similar way, by establishing a new court on the top of the existing legal system – including on top of the existing Constitutional Court – to bring the Hungarian legal system into compliance with both EU and ECHR law.

This new European Constitutional Court, the Európai Alkotmánybíróság, could complete the task of nullifying and removing from the books statutes, cases and decisions that fail to comply with European law. It could even restore the actio popularis jurisdiction that once allowed the original Constitutional Court to speedily review laws for compliance with the then-new constitution and that could now be used to reviews laws for compliance with European law. Of course, establishing such a national court would normally require a constitutional amendment that could be blocked by presidential veto. But if the veto stood in the way of enforcing EU law in Hungary, it could be set aside. The added value of a new court is that it could apply clear European Union and European human rights law without the long detours to Luxembourg and Strasbourg.

The details of all of these proposals would have to be worked out, as there are complicated technical questions to be considered about just how European law overrides national law and what its detailed effects are. But in attempting to comply with European law by setting aside conflicting national law, the new Magyar government would be honoring its commitments to the “rule of law writ large”, a conception of the rule of law that extends to harmonizing national law with its transnational commitments.

European law in its various forms could therefore be a useful crutch for the Magyar government to lean on as Hungary recovers from its bout of autocratic capture. It could assist in avoiding constitutional crises as the Fidesz forces dig in to thwart the Magyar government’s democratic mandate. European law could act as an immediate interim constitution, providing guidance for a new Hungarian transition until such time as the new Hungarian government can replace the Orbán constitution with one more fitting its proud place in Europe.

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Geography stands first, and it is unrelenting. The Strait of Hormuz places a fundamental constraint on U.S. and Israeli efforts to subdue Iran through overwhelming military force.

The natural chokepoint of navigation played no role, at least officially, in the outbreak of the war. It is now a key factor in ending hostilities. The future regime of navigation in Hormuz and the Persian Gulf will necessarily be part of any long-term peace settlement in the region.

Freedom of navigation is the foundational principle of public international law, as designed by the Western world in the early 17^th century. Reflecting on potential options for the post-war freedom of navigation regime in the Persian Gulf could contribute, not only to a lasting peace in the region, but also to a reconfiguration of the international legal order.

Drawing inspiration from inland water transport law, I suggest approaching the Persian Gulf and the Strait of Hormuz not only as a trade route but as a natural unity that gives rise, de facto, to a form of regional solidarity. The shift from a purely trade-oriented to a nature-based approach would align with other recent initiatives, such as the Biodiversity Beyond National Jurisdiction (BBNJ) agreement.¹⁾ It would also better address the contemporary challenges of achieving sustainable peace and development, both in the region and globally.

Geography

The Persian Gulf is a semi-enclosed sea comprising eight riparian countries (Iran, Iraq, Kuwait, Saudi Arabia, Bahrain, Qatar, United Arab Emirates, Oman). It is slightly more than 1000 km long and around 400 km wide. There is no high sea in the Gulf. Its waters are either a territorial sea or an exclusive economic zone (EEZ) of a coastal state.

To the Northwest, the Tigris and Euphrates merge, about 200 km before reaching the Persian Gulf, into the Shatt al’Arab, a vital waterway shared between Iran and Iraq. To the Southeast, the Strait of Hormuz, about 200 km long and 34 to 80 km wide, connects the Persian Gulf to the Gulf of Oman and the Indian Ocean. The Strait lies entirely within the territorial waters of its two coastal states, Iran and Oman. It is intensely used for international navigation, with 80 to 130 ships transiting every day in normal times, representing about 20% of the world’s oil and LNG supply. These figures immediately dropped to below 10 ships a day with the outbreak of the war.

The Current Freedom of Navigation Regime

In the Shatt al’Arab, navigation is governed by the 1975 Algiers agreement concluded between Iran and Iraq (Art. 7). Freedom of navigation is granted to vessels of both riparian countries, including state vessels and warships, as well as third-country merchant vessels, on an equal and non-discriminatory basis. Either of the two riparian countries can also authorise foreign warships visiting its ports to enter the Shatt al’Arab, unless these ships belong to a country in a state of belligerency with either of the two riparian countries.

In the Persian Gulf, freedom of navigation is not suspended during armed conflict, including vis-à-vis warships belonging to a country in conflict with a riparian country: the US Navy stationed in Bahrain may move freely in the Persian Gulf despite the war launched against Iran. Under the UN Convention on the Law of the Sea (UNCLOS), a coastal state may only require a foreign ship to leave its territorial sea immediately if it deems its passage is not innocent (art. 30), and suspend the innocent passage altogether, for all foreign vessels including merchant vessels, if it considers it essential for the protection of its security (art. 25(3)). Coastal states do not have these rights in the Strait of Hormuz. Transit remains unimpeded (art. 38), including in case of a “threat or use of force against the sovereignty, territorial integrity or political independence of States bordering the strait” (art. 39(1)(b)). Despite the open war with Iran, US and Israeli aircraft and warships, including submarines operating underwater, may transit the Strait of Hormuz, and commercial navigation may not be suspended.

Iran does not challenge the current freedom of navigation regime except on this specific point. When UNCLOS was adopted, Iran and Oman immediately expressed reservations about unimpeded transit in the Strait, reasserting their right to suspend transit for security reasons. Oman eventually ratified the Convention, therewith accepting all UNCLOS provisions, including on unimpeded transit. Iran did not and maintains its claim for a right to suspend transit when its security is threatened.

UNCLOS is silent about the status of the seas in time of war. During an international armed conflict, it must be read in conjunction with the applicable jus in bello. The paragraphs below refer to the San Remo Manual, an authoritative restatement of customary international law applicable to armed conflicts at sea.

Naval warfare may be conducted, not only in the belligerents’ territorial sea, EEZ and continental shelves, but also in the EEZ of neutral states (§10). Even if freedom of navigation, including innocent passage and unimpeded transit, persist pursuant to UNCLOS, warships and aircraft of the adverse party become legitimate targets. Belligerents may also establish exclusion navigation zones (§§105-107), capture and seize merchant vessels flying the flag of the enemy (§135) and intercept, visit, search, and, if necessary, divert neutral vessels or aircraft to verify their status and compliance with neutrality (§§118-147). Blockades are also authorised and regulated (§§93-104).

Inevitably, an international armed conflict profoundly disrupts freedom of navigation, regardless of the parties’ interpretation of UNCLOS rules. The swift withdrawal of war-risk coverage in the region by P&I clubs, a development that effectively paralyses maritime navigation, also illustrates this state of affairs.

That said, Iran never declared a full closure of the Strait even during armed conflict. In previous crises, Iran has at times threatened to close the Strait but has never implemented its threats. Restrictions seem to have consistently focused on aircraft and warships of a belligerent party as well as related merchant vessels.

Four Scenarios for the Post-War Regime

In my view, four scenarios may be envisaged for the future of FREEDOM OF NAVIGATION in the region.

Restoring the Status Quo Ante

Under the first scenario, freedom of navigation would be reasserted in accordance with UNCLOS. Differences of interpretation would remain. The world’s navies, acting separately or in multinational operations, would enforce the general understanding of freedom of navigation.

This enforcement role is currently fulfilled, in part, by the US Navy’s Fifth fleet, based in Bahrain, which conducts so-called Freedom of Navigation Operations, where a warship deliberately transits without asking permission. Since the tensions that followed the US unilateral withdrawal from the 2015 nuclear agreement with Iran, the International Maritime Security Construct is also present to secure and escort merchant vessels.

However, any escort involving the US Navy seems unrealistic in the immediate aftermath of this conflict unless a solid peace settlement is reached. It could otherwise be perceived by Iran as a threat to its peace and security, reinforcing, rather than reducing, the risk of attacks on merchant vessels. In the laws of war, a merchant ship escorted by an enemy warship may be attacked as a legitimate target.²⁾ The US operation “Project Freedom”, launched on 4 May to escort merchant vessels, was in fact swiftly suspended.

In the absence of US naval involvement, neutral powers would need to take over the task of protecting merchant vessels. France and the United Kingdom have launched an initiative to that end, gathering about 40 neutral countries with a genuine interest in freedom of navigation in the region. Once hostilities cease, a coalition force could be deployed to escort merchant vessels and even engage in demining operations.

Such an option, while potentially necessary, would nonetheless remain insufficient. These operations reduce the risks of attacks but do not fully eliminate them. They are very costly and eventually do not substantially lower transport costs for the shipping industry.

Unilateral Assertion of Sovereignty

Under the second scenario, Iran would assert its sovereignty over the Strait as a form of retaliation. It has diverted the Strait’s maritime routes into its territorial waters and conditioned passage to prior authorisation and the payment of a toll, allegedly imposed to ensure security. The change of operation was officialised with the adoption of a statute. This action, together with other Iranian statements, could indicate that Iran plans to maintain this regime after the war – an outcome that would, in effect, hold freedom of navigation in the Gulf hostage to the will of a single state.

External Hegemonic Control

The third scenario concerns the United States, which has expressed its intention to unilaterally take control over the Strait. This would be consistent with a broader US pattern such as its posture regarding the Panama channel, the Arctic maritime routes, and the proposed acquisition of Greenland. Were it to materialise, such a move would mark a new colonial era, with an external force imposing its hegemonic power over countries that would have no say. Far from stabilising the region, this would be a recipe for endless conflict.

Regional Cooperation Around a Shared Natural Commons

At first glance, the path of regional cooperation does not look promising. Existing multilateral structures are cracking under the impact of the war³⁾, and the positions of the riparian countries are growing increasingly divergent. The current turmoil, however, underscores an inescapable truth: the Gulf’s riparian countries share the same risks and cannot act in isolation to counter them. Aware of this interdependence, they seem to be willing to maintain relations despite mutual distrust.

The geographical reality can give rise to a de facto sense of “community” that could in turn lay the foundation for a legal system of solidarity. In such a system, the Strait of Hormuz would not only be viewed as a trade route. It would be primarily a geographical feature belonging to a wider natural unity, to be regulated as such. This regulation could encompass the technical dimensions of freedom of navigation – routing schemes and navigational aides, exclusion zones, infrastructure, and pollution management – applicable in both peacetime and wartime. It could also extend beyond navigation and cover matters related to natural resources management (fisheries and minerals), climate change mitigation and other domains in which UNCLOS already encourages regional cooperation. Even imposing a toll could be discussed in such a forum, as long as it is collectively designed, for the benefit of the Gulf. The toll could, for instance, serve to internalise external costs of pollution generated by shipping, to maintain the infrastructure in the Gulf, or to help the region transition into a green economy.

This model is not new. In the early nineteenth century, a similar governance model was imposed on the Rhine River. The first international organisation of the modern era was created on the understanding that the river is not merely a trade route but a natural and indivisible entity, giving rise to a de facto “community of interest” among riparian states. Since then, riparian countries have managed matters relating to FREEDOM OF NAVIGATION collectively through a dedicated institution. Its functions are primarily technical, and riparian states participate on an equal footing in the governance structure. This institution survived three wars, including two world wars, during which member states were enemies. The Rhine navigation has greatly contributed to the prosperity of the region, which remains one of the wealthiest in Europe.

The Gulf region deserves better than a status quo ante or short-term imperialist or nationalist options, which would all fail to ensure sustainable peace and growth in the region.

In today’s world, where the main challenges requiring international action are tied to climate change, nature should occupy a more central role in international law. Governance models structured around natural entities would constitute a step in the right direction. Such models already exist and have demonstrated their effectiveness. The Persian Gulf could provide an appropriate setting in which to revive and test this approach once again.

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Der Trend zu Kopftuchverboten erreicht den Polizeidienst. Im Januar 2026 hat das Bundesarbeitsgericht (BAG) erstmals höchstrichterliche Maßstäbe gesetzt – und einer Bewerberin als Luftsicherheitsassistentin, die wegen ihres Kopftuchs abgelehnt worden war, eine Entschädigung zugesprochen.

Das BAG orientiert sich dabei erkennbar an der Entscheidung des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zum Schulkontext von 2015, die ein pauschal-präventives Verbot gegenüber Lehrerinnen für unzulässig erklärt und stattdessen eine konkrete Gefahr für staatliche Neutralität oder Schulfrieden verlangt. Indem das BAG auch für Kopftuchverbote im Polizeidienst eine konkrete Gefahr voraussetzt, grenzt es sich zugleich von der Entscheidung des Zweiten Senats des BVerfG aus dem Jahr 2020 zum Justizkontext ab, die bereits mit dem bloßen Tragen eines Kopftuchs im Gerichtssaal die Neutralität beeinträchtigt sieht.

Die vom BAG entwickelten Maßstäbe lassen sich über die Luftsicherheitskontrolle hinaus auf andere Bereiche polizeilicher Tätigkeit übertragen. Mehr noch: Im Polizeidienst kehrt sich ein zentrales Argument des BVerfG um. Während der Zweite Senat das Argument der Funktionsfähigkeit der Rechtspflege als Rechtfertigung des Kopftuchverbots in der Justiz akzeptierte, spricht die Funktionsfähigkeit der Polizei gerade gegen pauschale Verbote. Effektive Polizeiarbeit beruht auf Vertrauen und Akzeptanz einer diversen Bevölkerung – und damit auf sichtbarer Vielfalt im Dienst.

Die Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts

Die Klägerin hatte sich als Luftsicherheitsassistentin am Hamburger Flughafen bei einem von der Bundespolizei beliehenen Unternehmen beworben. Ihre Bewerbung umfasste einen Lebenslauf samt Lichtbild, auf dem sie als kopftuchtragende Muslima erkennbar war. Die angestrebte Tätigkeit betraf Sicherheitsdienstleistungen im Bereich der Passagier- und Gepäckkontrolle. Nach Ablehnung ihrer Bewerbung machte die Klägerin einen Anspruch auf Entschädigung nach § 15 Abs. 2 des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes (AGG) wegen einer religionsbezogenen Benachteiligung im Bewerbungsverfahren geltend.

Die zuständige Bundespolizeidirektion erklärte, das Tragen eines Kopftuchs sei während der Dienstausübung in der Luftsicherheitskontrollstelle unzulässig. Das beliehene Unternehmen berief sich zur Rechtfertigung seiner Entscheidung auf das staatliche Neutralitätsgebot und argumentierte darüber hinaus, die Tätigkeit an Luftsicherheitskontrollstellen sei von angespannten und konfliktreichen Situationen geprägt, die das sichtbare Tragen religiöser Symbole – wie eines Kopftuchs – weiter verschärfen könnte.

Dem folgte das BAG im Ergebnis nicht und bestätigte die vorangegangene Entscheidung des Landesarbeitsgerichts, das der Klägerin eine Entschädigung in Höhe von 3.500 Euro zugesprochen hatte. Das BAG stellte klar, dass das Benachteiligungsverbot wegen der Religion nicht nur das forum internum – also die innere Glaubensüberzeugung – schützt, sondern auch das forum externum, die äußere Bekundung des Glaubens. Das Verbot, ein Kopftuch zu tragen, qualifizierte das Gericht als unmittelbare Benachteiligung im Sinne von § 3 Abs. 1 AGG (durchaus aufschlussreiche Ausführungen zur Abgrenzung von unmittelbarer und mittelbarer Diskriminierung finden sich in Rn. 20f. des Urteils).

Die Benachteiligung war nach Ansicht des BAG nicht gem. § 8 Abs. 1 AGG gerechtfertigt. Eine solche Rechtfertigung setze voraus, dass der Grund, an den die benachteiligende Behandlung anknüpft, „wegen der Art der auszuübenden Tätigkeit oder der Bedingungen ihrer Ausübung eine wesentliche und entscheidende berufliche Anforderung darstellt, sofern der Zweck rechtmäßig und die Anforderung angemessen ist“. Das Nichttragen eines Kopftuchs akzeptierte das BAG allerdings nicht als wesentliche und entscheidende berufliche Anforderung im Sinne der Norm: Die ordnungsgemäße Durchführung der Tätigkeit als Luftsicherheitsassistentin hänge nicht davon ab, ob die betreffende Person ein Kopftuch trage (Rn. 36). Sämtliche Kontrolltätigkeiten – die Durchsuchung von Gepäck wie von Personen – seien auch mit Kopftuch uneingeschränkt möglich.

Hieran ändere auch der Einwand nichts, dass an den Kontrollstellen im Flughafen häufig ohnehin schon angespannte und konfliktreiche Situationen vorherrschten, die ein Kopftuch verstärken könne. Die Annahme, Kontrollen durch Mitarbeiterinnen mit Kopftuch seien in der Lage, besondere Konflikte zu schüren, weist das Gericht als bloße „Mutmaßung“ zurück. Es fehle an empirischen Belegen oder sonstigen objektiven Anhaltspunkten, die eine derart konkrete Gefahr nahelegen würden (Rn. 38).

Rückkehr zum Erfordernis einer konkreten Gefahr…

Das BAG knüpft mit seiner Entscheidung erkennbar an die Maßstäbe an, die das BVerfG 2015 für den Schulbereich entwickelt hat: Ein pauschal-präventives Verbot religiöser Bekundungen ist unzulässig; vielmehr muss eine konkrete Gefahr für relevante Schutzgüter vorliegen.

Zugleich grenzt das BAG seine Entscheidung ausdrücklich von der abweichenden Rechtsprechung des BVerfG zu Kopftuchverboten im Justizbereich ab (Rn. 39ff.). Anders als im Gerichtssaal beeinträchtige das Kopftuch bei der Ausübung der streitgegenständlichen polizeilichen Befugnisse per se gerade nicht die staatliche Neutralität, denn:

„Der Staat, der bei der Sicherheitskontrolle am Flughafen durch die Beklagte und ihre Arbeitnehmer als Beliehene handelt, muss sich nicht jede bei Gelegenheit der Amtsausübung getätigte private Grundrechtsausübung seiner Amtsträger als eigene zurechnen lassen. Etwas anderes kann gelten, wenn der Staat – wie etwa bei einer Gerichtsverhandlung – auf das äußere Gepräge einer Amtshandlung besonderen Einfluss nimmt.“

Das Kopftuch muss dem Staat also zurechenbar sein – das ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Voraussetzung dafür, dass der Staat das Gebot weltanschaulich-religiöser Neutralität beeinträchtigt. Dieses Gebot ist dabei

„nicht als eine distanzierende im Sinne einer strikten Trennung von Staat und Kirche zu verstehen, sondern als eine offene und übergreifende, die Glaubensfreiheit für alle Bekenntnisse gleichermaßen fördernde Haltung.“ (Rn. 88)

Hiernach darf der Staat seine Bürger*innen nur nicht im Dienste einer bestimmten politischen, ideologischen oder weltanschaulichen Richtung gezielt beeinflussen oder sich mit einem bestimmten Glauben oder einer bestimmten Weltanschauung identifizieren, sei es ausdrücklich oder durch zurechenbare Maßnahmen. Im Justizkontext hat der Zweite Senat des BVerfG 2020 eine solche Identifikation bejaht. Er verwies auf die besonders „formalisierte Situation vor Gericht“, namentlich in Form von detaillierten Regelungen zum Verfahren während der mündlichen Verhandlung und zur Amtstracht, sowie „überkommenen Traditionen“ wie dem besonderen Eintreten des Spruchkörpers in den Sitzungssaal, dem Erheben bei wichtigen Prozesssituationen oder der Gestaltung des Gerichtssaals (Rn. 90). Diese begründeten ein Setting, in dem „Verhaltensweisen einzelner Amtsträger eher zurechenbar“ seien.

Demgegenüber nehme der Staat im Bereich der Luftsicherheitskontrolle, so das BAG, auf das äußere Gepräge einer Amtshandlung gerade keinen besonderen Einfluss. Für den streitgegenständlichen Bereich polizeilicher Tätigkeit gilt also die Feststellung, die der Erste Senat des BVerfG 2015 für den Schulkontext getroffenen hat: Mit dem bloßen Tragen eines Kopftuchs durch einzelne Amtsträgerinnen ist „keine Identifizierung des Staates mit einem bestimmten Glauben verbunden“ (Rn. 112).

… für sämtliche Bereiche polizeilicher Tätigkeit?

Es bleibt zu klären, ob diese Maßstäbe auch auf andere Bereiche polizeilicher Tätigkeit übertragbar sind – von der Schutzpolizei über die Kriminalpolizei bis hin zur Wasserschutzpolizei. Dabei stellt sich die Frage, ob die für den Justizkontext geltenden restriktiveren Maßstäbe jedenfalls für solche polizeilichen Tätigkeiten gelten sollten, die mit intensiveren hoheitlichen Eingriffen verbunden sind.

Zwar kann es auch im Bereich der Luftsicherheitskontrolle zu relevanten Beeinträchtigungen kommen, etwa wenn das Abtasten der Person oder die Durchsuchung von Gepäck und persönlichen Gegenständen zu dulden ist (Rn. 38). Bei anderen Einsatzlagen kann die Eingriffsintensität jedoch deutlich darüber hinausgehen – etwa wenn Polizist*innen unmittelbaren Zwang anwenden dürfen und das staatliche Gewaltmonopol beanspruchen.

Eine eingehende Analyse der Entscheidung von 2020 zeigt jedoch, dass das BVerfG das Neutralitätsgebot im Justizkontext – anders als im Schulkontext – nicht wegen der Intensität staatlicher Eingriffsgewalt als beeinträchtigt ansah, sondern weil religiöse Symbolik dem Staat dort leichter zugerechnet werden konnte. Diese Zurechenbarkeit leitete der Zweite Senat allein über das formalisierte Setting im Gerichtssaal her. Die entscheidende Frage lautet daher: Ist ein dem Gerichtssaal entsprechendes Maß an Formalisierung auch in bestimmten Zusammenhängen polizeilicher Arbeit zu erkennen?

Eine höhere Formalisierung als bei der Luftsicherheitskontrolle lässt sich da begründen, wo Polizeiuniform getragen wird. Zwar bestand auch im vom BAG entschiedenen Fall die Pflicht zum Tragen von Dienstkleidung; die Polizeiuniform geht jedoch darüber hinaus: Sie macht staatliche Autorität besonders sichtbar und hat eine entsprechende psychologische Wirkung.

Eine Uniformpflicht besteht für die Polizei jedoch längst nicht flächendeckend. So tragen in Berlin etwa ausschließlich Angehörige der Schutzpolizei und funktional entsprechend eingesetzte Beamt*innen Uniform, während Kriminalpolizei und Verwaltungspersonal in Zivil agieren. Vor allem aber fehlt es selbst da, wo Uniform getragen wird, an einem ritualisierten institutionellen Rahmen, wie ihn das BVerfG 2020 über die Amtstracht hinaus an symbolisch aufgeladenen Praktiken und der räumlichen Gestaltung des Gerichtssaals festmachte. Der Gerichtssaal erscheint insofern als institutionell gerahmte Bühne, deren symbolische Ordnung, Architektur und Verfahrensförmigkeit auf die Inszenierung staatlicher Autorität ausgerichtet sind. Polizeiliches Handeln vollzieht sich demgegenüber in vielfältigen, situativ geprägten Einsatzkonstellationen, ohne vergleichbare räumlich und organisatorisch gerahmte Inszenierung staatlicher Autorität. Der Staat nimmt auf „das äußere Gepräge der Amtshandlung“ (Rn. 90) hier gerade nicht in entsprechender Weise Einfluss.

Zudem ist der Polizeidienst – anders als das Gericht, das häufig durch Einzelrichter*innen besetzt ist – strukturell durch Teamarbeit gekennzeichnet. Uniformierte polizeiliche Tätigkeit vollzieht sich regelmäßig im Zusammenwirken mehrerer Amtsträger*innen. Vor diesem Hintergrund erscheint die Situation eher mit dem vom Bundesverfassungsgericht 2015 beschriebenen Schulkontext vergleichbar:

„Die Schülerinnen und Schüler werden lediglich mit der ausgeübten positiven Glaubensfreiheit der Lehrkräfte in Form einer glaubensgemäßen Bekleidung konfrontiert, was im Übrigen durch das Auftreten anderer Lehrkräfte mit anderem Glauben oder anderer Weltanschauung in aller Regel relativiert und ausgeglichen wird. Insofern spiegelt sich in der bekenntnisoffenen Gemeinschaftsschule die religiös-pluralistische Gesellschaft wider.“ (Rn. 105)

Ebenso wird bei Einsätzen polizeilicher Teams die erkennbare Religionszugehörigkeit einzelner Polizist*innen durch die gleichzeitige Präsenz anderer weltanschaulicher Positionen relativiert, was einer Identifikation des Staates mit der Religion einzelner Amtsträger*innen entgegensteht.

Funktionsfähigkeit als Argument gegen polizeiliche Kopftuchverbote

Gegenüber dem Justizkontext tritt im polizeilichen Bereich ein weiteres verfassungsrechtliches Argument hinzu – oder präziser: Es wechselt die Seite. Während das Bundesverfassungsgericht 2020 die „Funktionsfähigkeit der Rechtspflege“ als Argument für ein Kopftuchverbot in der Justiz akzeptierte (Rn. 91f.), spricht die Funktionsfähigkeit der Polizei – als wesentliche Voraussetzung effektiver Gefahrenabwehr und Strafverfolgung – gerade gegen ein Kopftuchverbot.

Das Bundesverfassungsgericht betonte 2020, die Funktionsfähigkeit der Rechtspflege setze ein hinreichendes gesellschaftliches Vertrauen in die Justiz voraus; dieses Vertrauen sei vom Staat zu „optimieren“ (Rn. 91). Schon im Justizkontext erscheint zweifelhaft, ob ein Kopftuchverbot dieses Ziel tatsächlich fördern kann. Vergegenwärtigt man sich, dass das gesellschaftliche Vertrauen in die Justiz nachweisbar gerade bei bislang unterrepräsentierten Minderheiten fehlt, scheint naheliegend, dass sichtbare (religiöse) Vielfalt auf der Richter*innenbank das Vertrauen insgesamt eher zu stärken geeignet ist.

Im polizeilichen Kontext gewinnt dieser Gedanke noch deutlich an Gewicht. Polizeiarbeit ist in besonderem Maße auf Kooperation, Akzeptanz und Vertrauen angewiesen. Vertrauen ist hier nicht nur abstrakte Voraussetzung, sondern zugleich konkrete Bedingung effektiver Gefahrenabwehr und Strafverfolgung: für die Bereitschaft, polizeilichen Anordnungen Folge zu leisten, Aussagen zu tätigen oder überhaupt erst die Polizei einzuschalten.

Gerade vor diesem Hintergrund hat sichtbare Diversität im Polizeidienst funktionale Bedeutung. Einsätze erfolgen typischerweise in gemischten Teams, deren Zusammensetzung – etwa mit Blick auf die Beteiligung weiblicher oder rassifizierter Mitarbeiter*innen – auch strategisch bestimmt wird. Unterschiedliche Kommunikationsstile, größere Anschlussfähigkeit an verschiedene Bevölkerungsgruppen und eine erhöhte Sensibilität für unterschiedliche Lebensrealitäten können Konflikte entschärfen und polizeiliches Handeln effektiver machen. Gerade in konfliktträchtigen Situationen können gemischte Teams deeskalieren und dazu beitragen, Vertrauen aufzubauen und Kooperation zu ermöglichen.

Beachtlich ist auch das Argument, das ein Polizeianwärter jüngst vor dem VG Bremen vorgetragen hat. Er wandte sich gegen das Verbot, während der Praxisphase seines Studiums im Bachelorstudiengang Polizeivollzugsdienst an der Hochschule für öffentliche Verwaltung einen Dastar zu tragen (eine traditionelle religiöse Kopfbedeckung praktizierender Sikhs): Die Funktionsfähigkeit der Polizei könne gefördert werden, „wenn diese sich sichtbar auch in religiöser Hinsicht vielfältiger zeige und so Annahmen eines strukturellen Rassismus begegnen könne.“ Aktuelle empirische Befunde stützen diese Erwägung: Die im Februar veröffentlichte Großstudie des Forschungsinstituts Gesellschaftlicher Zusammenhalt „Rassismus in deutschen Institutionen und institutioneller Rassismus in Deutschland“, die das Bundesinnenministerium initiierte, belegt die weite Verbreitung von strukturellem Rassismus in deutschen Behörden – insbesondere auch bei der Polizei. Zugleich ist erwiesen, dass entsprechende Diskriminierungserfahrungen im Kontakt mit der Polizei mit geringerem Vertrauen in die Institution einhergehen. Die Präsenz kopftuchtragender Frauen – als besonders von Diskriminierung betroffene Bevölkerungsgruppe in Deutschland – könnte insoweit sowohl die Außenwahrnehmung der Polizei positiv beeinflussen als auch organisationsintern wirksam werden: durch die Einbringung neuer Perspektiven und Erfahrungen, die zu einem besseren Verständnis unterschiedlicher Lebensrealitäten beitragen und eine diskriminierungssensiblere polizeiliche Praxis fördern können.

Die Erkenntnis, dass Diversität und Repräsentanz einen Mehrwert für die polizeiliche Arbeit bringen können, spiegelt sich bereits in polizeilichen Nachwuchsgewinnungsmaßnahmen wider: Die Polizei bemüht sich zunehmend, die gesellschaftliche Vielfalt in ihren Reihen abzubilden. Beispielsweise wirbt die Kampagne 110 Prozent Berlin mit bewusst „vielfältiger“ Bildsprache und Slogans wie „bunt, auch wenn alle die gleiche Farbe tragen“.

Für die verfassungsrechtliche Bewertung von Kopftuchverbotsregelungen im Polizeidienst lässt sich festhalten: Das Argument staatlicher Neutralität greift nicht durch, weil es an einem mit der Justiz vergleichbaren Zurechnungszusammenhang fehlt. Entsprechend überzeugen auch Äußerungen der Deutschen Polizeigewerkschaft nicht, wonach es mit ihr „keine Polizistinnen mit Kopftuch im Dienst geben“ werde, da die Neutralitätspflicht verlange, „Religion und Staat ganz streng auseinanderzuhalten“.

Gegen Kopftuchverbote im Polizeidienst streitet demgegenüber nicht nur das Argument der Funktionsfähigkeit – in die verfassungsrechtliche Abwägung einzustellen sind auch die Grundrechte der betroffenen Frauen, deren Religionsfreiheit entsprechende Verbote erheblich beschränken und die zugleich schwerwiegende Benachteiligungen erfahren (die ich hier bereits näher beschrieben habe). Somit spricht alles dafür, dass pauschale Kopftuchverbote im Polizeidienst – über den Bereich der Sicherheitskontrolle an Flughäfen hinaus – verfassungsrechtlich nicht haltbar sind.

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