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Vier Jahre nach der BVerfG-Entscheidung zum bayerischen Verfassungsschutzgesetz und der Verkündung der „Zeitenwende“, ein halbes Jahr nach Verkündung des neuen Gesetzes über den Militärischen Abschirmdienst und nachdem einige Verfassungsschutzgesetze der Länder bereits reformiert worden sind, hat die Bundesregierung einen Gesetzesentwurf zur Reform des Bundesverfassungsschutzgesetzes (BVerfSchG), des Bundesnachrichtendienstgesetzes (BNDG) und zur Schaffung eines Gesetzes über den Unabhängigen Kontrollrat (UKRatG) verabschiedet. Es ist unmöglich, den umfangreichen Gesetzesentwurf in seinen sicherheitspolitischen und verfassungsrechtlichen Feinheiten in wenigen Worten zu würdigen, da er die Rechtsgrundlagen der Nachrichtendienste tiefgreifend verändert. In der öffentlichen Debatte wurde bislang vor allem diskutiert, dass die Dienste künftig operativ aktiv werden dürfen. Der Entwurf geht jedoch deutlich weiter. Einerseits werden die Befugnisse ausgeweitet und ihre Tatbestandsvoraussetzungen neu gefasst, andererseits wird die Rechtskontrolle der nachrichtendienstlichen Maßnahmen neugestaltet. Schon jetzt steht fest, dass nicht alle Regelungen verfassungskonform sind. Umso relevanter ist das nun anstehende parlamentarische Verfahren.

Die Reform braucht Aufmerksamkeit

Ob der Fülle der Veränderungen und der Bündelung von drei Fachgesetzen besteht die Gefahr, dass die weitgehenden Neuregelungen im Detail nicht hinreichend erkannt werden. Deshalb ist es wichtig, dass die Stellungnahmen der noch anzuberaumenden Expertenanhörung im Deutschen Bundestag – dieses Mal – mit ausreichend Vorlauf eingeholt werden. Zudem dürfte es kaum möglich sein, in einer zweistündigen Expertenanhörung drei Fachgesetze zu unterschiedlichen Behörden mit ihren jeweiligen Spezifika zu beleuchten, weshalb für jedes eine gesonderte Sitzung anberaumt werden sollte.

Überfällige Neuregelung

Um die Entwürfe einordnen zu können, hilft es, sich vor Augen zu führen, warum sie entstanden sind. Hintergrund der Neufassung ist der Versuch, die Rechtsgrundlagen der Nachrichtendienste an die gestiegene Bedrohungslage anzupassen. Zudem hatte das Bundesverfassungsgericht in mehreren Entscheidungen Modifizierungen angemahnt, zuletzt in Bezug auf mehrere Regelungen des G 10 mit Frist zum Jahresende. Auch in der Literatur sind umfassende Änderungen lange gefordert worden, exemplarisch hierfür sei auf folgende pointierte Zustandsbeschreibung verwiesen: „Einem legistischen Trümmerhaufen kann man mit Flickwerk nicht beikommen. Letztlich müsste man ‚im Wesentlichen das geltende Recht wegwerfen und neu machen‘“.

Deshalb ist es begrüßenswert, dass die Bundesregierung sich der Aufgabe nun angenommen hat. Positiv hervorzuheben ist, dass die im Artikel 10-Gesetz geregelten Befugnisse in die jeweiligen Fachgesetze integriert worden sind, was die Anwenderfreundlichkeit und Übersichtlichkeit deutlich erhöht.

Maßnahmen, die selbst für die Polizei tabu sind

Im Mittelpunkt der öffentlichen Diskussion steht vor allem das Vorhaben der Bundesregierung, die Nachrichtendienste künftig auch operativ tätig werden zu lassen. Die „Schutzmaßnahmen“ gemäß §§ 59 ff. BVerfSchG und die „erweiterten nachrichtendienstliche[n] Maßnahmen“ gemäß §§ 49 ff. BNDG ermächtigen die Nachrichtendienste zur aktiven Einwirkung auf Gegenstände (nicht auf Personen). Nach dem bisher geltenden einfach-rechtlichen Trennungsgebot dürfen den Nachrichtendiensten gesetzlich keine imperativen Befugnisse verliehen werden, stattdessen sollen sie Informationen über mögliche Bedrohungen sammeln. Nur die Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungsbehörden sollen den Bürgern (erkennbar) gegenübertreten, nur aus ihrem Handeln sollen direkte Konsequenzen folgen können. Bisher dreht sich die Debatte um eine mögliche Verletzung dieses Trennungsgebots. Das Problem liegt jedoch tiefer: Die Bundesregierung will das Bundesamt für Verfassungsschutz in den §§ 59 ff. BVerfSchG zu Maßnahmen ermächtigen, die selbst die Polizei nicht vornehmen darf, worauf Matthias Bäcker zu Recht hinweist. Kein deutsches Polizeigesetz sieht entsprechende Befugnisse vor. Deshalb sind die Normen verfassungsrechtlich höchst problematisch und werfen in Bezug auf die hergebrachte deutsche Sicherheitsarchitektur grundsätzliche Fragen auf.

Unabhängig davon dürften wegen der unterschiedlichen Aufgaben der beiden Nachrichtendienste für das Bundesamt für Verfassungsschutz verfassungsrechtlich strengere Maßstäbe gelten. Daher überrascht es, dass die Voraussetzungen für Eingriffe des BND in den §§ 49 ff. enger gefasst sind als die der vergleichbaren Regelung im BVerfSchG. Denn das BNDG setzt begrenzend voraus, dass die Gefährdungen von einer „fremden Macht“ ausgehen.

Deutliche Ausweitung der Befugnisse

Aber auch die Befugnisse zur Datenerhebung und -auswertung werden deutlich ausgebaut. Künftig können die Nachrichtendienste beispielsweise Betreiber von privaten und öffentlichen Videoüberwachungsanlagen zur Übermittlung von Aufnahmen oder sogar zur Mitbenutzung ihrer Anlagen verpflichten (§ 15 BVerfSchG, wobei die Regelung in § 11 Abs. 4 BNDG auf öffentliche Einrichtungen beschränkt ist, eine vergleichbare Neuregelung im Verfassungsschutzgesetz Nordrhein-Westfalen kritisiert etwa die Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit) oder auf informationstechnische Systeme zugreifen, wenn gegen sie ein informationstechnischer Angriff stattgefunden hat (§§ 24, 12 BVerfSchG, § 36 BNDG). Zudem verpflichtet § 10 Abs. 2 BNDG das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) zur Informationsübermittlung und damit auch zur Weitergabe ihm bekannt gewordener Zero-Day-Schwachstellen. Dies wird zu Recht kritisiert, weil damit Vertrauen in das BSI als neutrale Ansprechpartnerin verloren gehen dürfte. Außerdem enthalten beide Entwürfe erstmalig Regelungen für den Spannungs- und Verteidigungsfall (§§ 76 ff. BVerfSchG, §§ 125 ff. BNDG).

Neue Schwellensystematik für die Befugnisse

Bisher konzentriert sich die Debatte weitgehend darauf, dass die Nachrichtendienste neue Befugnisse erhalten sollen. Nicht weniger bedeutend ist die Frage, unter welchen tatbestandlichen Voraussetzungen diese Befugnisse angewandt werden dürfen. Das Bundesverfassungsgericht hatte den Gesetzgeber aufgefordert, die Tatbestandsvoraussetzungen für Eingriffe der Sicherheitsbehörden differenziert zu regeln, also je nachdem, wie schwer der Grundrechtseingriff wiegt, unterschiedlich hohe Hürden vorzusehen.

Exemplarisch soll hier auf die neuen Schwellen des Bundesverfassungsschutzgesetzes eingegangen werden (§§ 2-3 BVerfSchG).  Der Entwurf der Bundesregierung differenziert auf drei Stufen nach der Gefährlichkeit des Beobachtungsobjekts in Form von „Bedrohungen“ (bzw. „Bestrebungen“), „erheblich beobachtungsbedürftigen Bedrohungen“ und „besonders erheblich beobachtungsbedürftigen Bedrohungen“. Je höher das Bedrohungspotential ist, desto intensiver dürfen die erlaubten Grundrechtseingriffe sein. Für die Online-Durchsuchung muss darüber hinaus eine „konkretisierte Gefahr“ (§ 25) und für die Wohnraumüberwachung eine „dringende Gefahr“ vorliegen (§ 26). Vereinfacht gesagt bedeutet dies, dass dem Bundesamt für Verfassungsschutz bei der Beobachtung von „Bedrohungen“ weniger Maßnahmen zur Verfügung stehen als beispielsweise bei einer „erheblich beobachtungsbedürftigen Bedrohung“.

Weil eine detaillierte Auseinandersetzung mit den Normen hier nicht möglich ist, möchte ich stattdessen auf zwei Aspekte hinweisen, die im parlamentarischen Verfahren Aufmerksamkeit verdienen.

Erstens: Sind die Stufen der Beobachtungsbedürftigkeit an sich überzeugend definiert? So ist beispielsweise nicht auf den ersten Blick ersichtlich, wieso ein „planmäßig verschleierndes“ Vorgehen (§ 3 Abs. 7 Nr. 1 d)) eine Bestrebung zu einer erheblich beobachtungsbedürftigen Bedrohung macht und zur Differenzierung taugt. Schließlich ist davon auszugehen, dass dieses zusätzliche Merkmal – das verschleiernde Vorgehen – ohnehin häufig gegeben sein wird.

Zweitens: Sind die Befugnisse der jeweiligen Stufe in verfassungskonformer Weise zugeordnet? Mein Eindruck ist, dass viele Befugnisse letztlich – trotz der umfangreichen neuen gesetzlichen Vorgaben – unter ähnlichen Voraussetzungen wie bisher eingesetzt werden können, weil sie bereits auf der ersten Stufe, also bei einer „Bedrohung“, anwendbar sind. Das bedeutet, für viele Einsatzsituationen sind „tatsächliche Anhaltspunkte im Einzelfall zur Gewinnung von Erkenntnissen“ über eine Bedrohung nach § 16 Abs. 1 BVerfSchG ausreichend. Häufig wird eine höhere Eingriffsintensität – und damit verbunden höhere Schwellen – erst für Fälle angenommen, in denen die Maßnahme besonders lange andauert. Bereits auf der ersten Stufe ist daher beispielsweise der Einsatz von Vertrauensleuten und verdeckten Ermittlern möglich, solange er nicht länger als sechs Monate dauert (§ 18 Abs. 2, § 19), ebenso Observationen mit technischen Mitteln, solange sie nicht am Stück länger als 48 Stunden oder an mehr als sechs Tagen in einem Zeitraum von 30 Tagen erfolgen (§ 20 Abs. 1), sowie technische Mittel zur Standortüberwachung, sofern diese weniger als sieben Tage durchgehend erfolgen (§ 21 Abs. 1). Zudem können sehr eingriffsintensive Maßnahmen bereits auf der zweiten Stufe, bei „erheblicher“ Beobachtungsbedürftigkeit, greifen (u.a. Zugriff auf Daten aus Videoüberwachung nach § 15). Ob der Entwurf dem Auftrag des Bundesverfassungsgerichts nach mehr Differenzierung (noch) gerecht wird, ist damit alles andere als ausgemacht. Die Stellungnahmen der Experten werden genau an diesem Punkt ansetzen müssen.

Änderung der Kontrollarchitektur

Die Bundesregierung will den Nachrichtendiensten jedoch nicht nur erweiterte Befugnisse geben, sie gestaltet auch deren Rechtskontrolle neu und möchte die Kontrolle künftig bei einem Kontrolleur, dem Unabhängigen Kontrollrat, bündeln. Verfassungsrechtlich ist die Zentralisierung bei einem Kontrolleur nicht zu beanstanden, da es dem Regelungsspielraum des Gesetzgebers obliegt, welche Kontrolleure er wählt.  Hinsichtlich der Kontrolle muss zwischen zwei Zeitpunkten differenziert werden: Es gibt zum einen die Vorabkontrolle, bei der eingriffsintensive Maßnahmen vor ihrem Einsatz von einer unabhängigen Stelle genehmigt werden und deren Ausweitung auf alle eingriffsintensiven Maßnahmen das Bundesverfassungsgericht aus Verhältnismäßigkeitsgründen gefordert hatte, und zum anderen die laufende Datenschutzkontrolle.

Die im Entwurf vorgeschlagene Lösung, die Vorabkontrolle beim gerichtsähnlichen Kontrollorgan des Unabhängigen Kontrollrats zu verorten, ist nachvollziehbar, da das Gremium bereits nach geltendem Recht für die Vorabkontrolle einiger Maßnahmen des BND zuständig ist. Die Bündelung bei einem Vorabkontrolleur hat den Vorteil, dass Kontrolllücken, die durch unterschiedliche Zuständigkeiten entstehen können, vermieden werden. Damit geht einher, dass die G 10-Kommission des Bundes aufgelöst wird. Im Gegensatz zur G 10-Kommission ist der Unabhängige Kontrollrat de lege lata mehrheitlich richterlich besetzt und seine Mitglieder sind hauptamtlich tätig, was das Bundesverfassungsgericht in Bezug auf die Kontrolle der strategischen Überwachung nach dem G 10 – die bisher bei der G 10-Komission lag – explizit gefordert hatte.

Die Entscheidung, das Administrative Kontrollorgan des Unabhängigen Kontrollrats mit der laufenden Kontrolle von eingriffsintensiven Maßnahmen zu beauftragen und den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI) insoweit zu entmachten, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, politisch allerdings brisant. Die Entscheidung hat zur Folge, dass der Kontroll-Gesamtüberblick des BfDI verloren geht, der nach geltendem Recht sowohl für die Kontrolle eingriffsintensiver Maßnahmen der Polizei als auch der Nachrichtendienste zuständig ist und deshalb zum Beispiel die Zusammenarbeit der Behörden in den Gemeinsamen Zentren effektiv kontrollieren kann. In Anbetracht der Tatsache, dass der Unabhängige Kontrollrat mit Startschwierigkeiten zu kämpfen hatte (sowohl das gerichtsähnliche als auch das administrative Kontrollorgan, dessen Personalaufbau bisher stockend verlaufen ist), stellt sich daher die Frage, ob unter dem Deckmantel der Konsolidierung womöglich (auch) die Gelegenheit genutzt wurde, sich aus den Fängen eines als allzu streng wahrgenommenen Kontrolleurs, der BfDI, zu befreien. Jedenfalls würde es Sinn ergeben, die Mitarbeiter der entsprechenden Referate des BfDI für eine Weiterbeschäftigung im Administrativen Kontrollorgan zu gewinnen, um zu verhindern, dass ihre Expertise verloren geht.

Ob der Unabhängige Kontrollrat in Zukunft die Nachrichtendienste überhaupt effektiv kontrollieren kann, hängt maßgeblich davon ab, in welchem Umfang die Tätigkeit der Nachrichtendienste dem Kontrollzugriff des Unabhängigen Kontrollrats unterliegt. § 34 BVerfSchG erfasst nicht alle eingriffsintensiven Maßnahmen, was verfassungsrechtlich nicht zulässig sein dürfte. So ist zum Beispiel eine Genehmigungspflicht teilweise erst ab der dritten Stufe („besonders erheblich eingreifend“) angeordnet. Da viele nachrichtendienstliche Befugnisse nach diesem Entwurf auf der ersten und der zweiten Stufe zu verorten sein dürften, ist davon auszugehen, dass ein Großteil der Tätigkeiten genehmigungsfrei bleiben wird.

Strategische(re) Sicherheitspolitik vonnöten

Aber selbst die umfangreichsten Befugnisausweitungen werden am Ende nur effektiv wirken können, wenn die Entscheidungsträger in der Politik die Informationen der Nachrichtendienste ausreichend würdigen und schließlich in konkrete Maßnahmen und gesetzliche Vorgaben umsetzen. Gerade hieran aber fehlt es bisher häufig. Ein Beispiel dafür sind die Warnungen zu chinesischer Spionage in deutschen Forschungseinrichtungen, die seit Jahren von den Nachrichtendiensten auch öffentlich vorgetragen worden sind, auf die die Politik aber bisher unter Verweis auf die Wissenschaftsfreiheit nicht reagieren wollte. Diesem sogenannten „warning response failure“ durch mutigere Politik Einhalt zu gebieten, dürfte sogar effektiver sein als Befugnisausweitungen. Jedenfalls aber sollte die Kritik an den vermeintlich zu restriktiven Befugnissen nicht den Blick darauf verklären, dass es in der deutschen Sicherheitspolitik häufig nicht am Wissen über Bedrohungen fehlt, sondern an der Bereitschaft, ihnen effektiv zu begegnen und dafür auch politische Risiken in Kauf zu nehmen.

Wie bereits diese überblicksartige Befassung zeigt, bedarf es noch einiger kritischer Auseinandersetzung mit den Regierungsvorschlägen durch den Gesetzgeber im Bundestag selbst. Außerdem sollten die Expertenanhörung und die darauffolgenden parlamentarischen Beratungen von der Öffentlichkeit mit der gebührenden Aufmerksamkeit begleitet werden. Denn, wo die Tätigkeit der Nachrichtendienste auch im Rechtsstaat als notwendig geheim geduldet wird, braucht es für die Aushandlung ihrer Rahmenbedingungen erst recht den (öffentlichen) Diskurs.

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Die gerichtliche Odyssee in Bezug auf die Weigerung der Bundesregierung, afghanische Migrant*innen trotz vorheriger Zusagen aufzunehmen, geht weiter. Am 22. Juli gab das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in einer für afghanische Migrant*innen nur auf den ersten Blick erfreulichen Entscheidung (2 BvR 319/26) der Verfassungsbeschwerde einer afghanischen Frau und ihrer zwei Söhne statt. Die Familie wehrte sich dagegen, dass ihre Visumsanträge abgelehnt wurden, nachdem das Bundesinnenministerium (BMI) die zuvor ausgesprochene Aufnahmeerklärung zurückgenommen hatte. Das BVerfG hatte dabei insbesondere die Frage zu klären, ob die tatsächliche Aufnahme von Personen, die in – von der Exekutive selbst eingerichteten – Aufnahmeprogrammen einbezogen worden waren, eine rein politische Entscheidung ist oder aber einer gerichtlichen Überprüfung unterliegt. Dieser Beitrag argumentiert, dass der vom BVerfG gewählte Zwischenweg über einen verkappten Willkürmaßstab im Ergebnis inkonsequent ist und wenig überzeugen kann. Das BVerfG sollte entweder eine vollständige Willkürprüfung durchführen, welche den Namen auch verdient, oder aber, überzeugender, im Rahmen von § 22 S. 2 AufenthG ganz auf eine gerichtliche Prüfung verzichten. Der bedauerlichen Inkonsistenz der Bundesregierung in außenpolitischen Fragen wird durch eine derartige gerichtliche Kontrolle schließlich kaum beizukommen sein. Dabei läge das Streben nach größerer außenpolitischer Beständigkeit im ureigenen Interesse der Bundesregierung, auf der internationalen Bühne als verlässlicher Partner wahrgenommen zu werden.

Der Beschluss des BVerfG

Im Sommer 2021 war die Bundesregierung einem erheblichen öffentlichen Druck ausgesetzt, denjenigen Personen Schutz zu gewähren, die sich in Afghanistan für deutsche Interessen eingesetzt hatten und sich nun durch die bevorstehende Machtübernahme durch die Taliban an Leib und Leben bedroht sahen. Folglich initiierte das BMI mehrere Aufnahmeprogramme für gefährdete Afghan*innen mit einer Verbindung zum deutschen Staat. Eines davon, welches nun Gegenstand der Verfassungsbeschwerde war, ist die sogenannte Menschenrechtsliste, die das BMI gemäß § 22 S. 2 AufenthG aufgesetzt hatte, wonach eine Person eine Aufenthaltserlaubnis erhält, wenn das BMI „zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland die Aufnahme erklärt hat“. Dementsprechend ließ das BMI die Beschwerdeführer*innen im Herbst 2021 über die Aufnahmeerklärung zu ihren Gunsten informieren. Aufgrund bürokratischer Hürden verzögerte sich das Verfahren jedoch erheblich. Im Frühjahr 2025 wurde schließlich eine neue Bundesregierung gewählt, die sich im Koalitionsvertrag (S. 93) darauf einigte, freiwillige Aufnahmeprogramme wenn möglich zu beenden. Infolgedessen erklärte das BMI im Dezember 2025 gegenüber dem Auswärtigen Amt, alle in Bezug auf die Menschenrechtsliste abgegebenen Aufnahmeerklärungen seien „ungültig und erloschen“, woraufhin der Antrag der Beschwerdeführer*innen auf Erteilung eines Visums abgelehnt wurde. Hiergegen zogen diese wiederum vor Gericht.

Bevor sie das BVerfG erreichten, scheiterten die Beschwerdeführer*innen sowohl vor dem VG Berlin (VG 13 L 627/25 V) als auch vor dem OVG Berlin-Brandenburg (OVG 6 S 13/26 / OVG 6 M 9/26). Letzteres entschied, die Erklärung gemäß § 22 S. 2 AufenthG sei kein Verwaltungsakt und verleihe kein subjektiv-öffentliches Recht auf die Erteilung eines Visums. Dies leite sich aus dem Telos der Vorschrift ab, die nicht dem Schutz der Rechte einzelner Ausländer*innen diene, sondern „eine politische Entscheidung [bezwecke], die Ausdruck autonomer Ausübung des außenpolitischen Spielraums des Bundes und als Angelegenheit der Bundesregierung einer gerichtlichen Überprüfung entzogen“ sei (hier, Rn. 13).¹⁾ Als rein politische Entscheidung sei die Abkehr von der ursprünglichen Aufnahmeerklärung auch nicht am Maßstab des Willkürverbots zu messen, sondern liege schlicht im freien Ermessen der Exekutive.

Hiergegen setzten sich die Beschwerdeführer*innen nun in Teilen erfolgreich vor dem BVerfG zur Wehr, das zwar ebenfalls ein etwaiges Recht auf Visumserteilung ablehnt, jedoch zu dem Ergebnis gelangt, die Abkehrerklärung des BMI aus Dezember 2025 sei nicht mit dem allgemeinen Willkürverbot aus Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar (Rn. 81). Zunächst verneint das BVerfG einen Visumsanspruch unter anderem mit der Begründung, dass die an sich bloß intern zwischen dem BMI und dem Auswärtigen Amt wirkende Aufnahmeerklärung keinen Verwaltungsakt darstelle und daher keinen verfassungsrechtlich zu beachtenden Vertrauensschutz ausgelöst habe – anders als eine Aufnahmezusage gemäß § 23 Abs. 2 S. 1 AufenthG (Rn. 46 ff.). Allerdings sei selbst in Regelungsbereichen, in denen der Exekutive wie bei § 22 S. 2 AufenthG ein Beurteilungsspielraum eingeräumt wird, dieser aufgrund des Rechtsstaatsprinzips niemals unbegrenzt und die Regierung weiterhin an allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze gebunden (Rn. 82). Wenn den betroffenen Personen die bestehende Aufnahmeerklärung einmal mitgeteilt worden ist, könne das BMI aufgrund des Willkürverbots „eine Abkehrerklärung [nicht] ohne Ansehung des Einzelfalls und ohne Berücksichtigung auch der individuellen Belange“ abgeben (Rn. 81). Entscheidend sei, dass die Exekutive den eigenen Entscheidungsspielraum selbst verengt habe, indem sie die an sich nur regierungsinterne Aufnahmeerklärung nach außen weitergegeben habe. Wenn es von dieser Erklärung abkehren wolle, verlangten die Menschenwürde und der daraus folgende Achtungsanspruch des Einzelnen, dass dessen individuelle Interessen berücksichtigt werden (Rn. 83). In anderen Worten: Das BMI kann eine Aufnahmeerklärung auch nach ihrer Mitteilung nach außen ohne Weiteres zurücknehmen, jedoch nur im Rahmen einer Einzelfallentscheidung, welche die konkrete Situation der individuell betroffenen Person angemessen würdigt. Interessanterweise erschöpfen sich die aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Erfordernisse an eine AbkehrentsPocheidung jedoch in dieser Einzelfallbetrachtung.

Die Gerichte dürften ausschließlich überprüfen, ob eine individuelle Entscheidung getroffen worden sei und sich nicht bloß pauschal das politische Interesse an der Aufnahme der Personen aus dem Aufnahmeprogramm geändert habe. Ihnen stehe es jedoch nicht zu, den Inhalt der konkreten Entscheidung zu bewerten, also, „ob jeweils die allgemeinen politischen Belange oder die Interessen des Einzelnen den Vorrang verdienen“ (Rn. 89). Diese Frage unterliege allein der politischen Kontrolle, insbesondere durch den Bundestag, sodass insofern kein Raum für eine gerichtliche Überprüfung hinsichtlich etwaiger sachfremder Erwägungen bestehe.

Das BVerfG und „Political Questions“: Eine komplizierte Beziehung

Die aktuelle Entscheidung des BVerfG unterstreicht erneut dessen Ambivalenz in der Frage, ob es im Bereich der Außenpolitik gerichtsfreie Räume geben kann. Allein im letzten Jahr sind gleich mehrere BVerfG-Entscheidungen ergangen, die in dieser Hinsicht weder in sich kohärent noch im Verhältnis zueinander kongruent erscheinen. Ein Beispiel hierfür ist die Ramstein-Entscheidung aus Juli 2025 (2 BvR 508/21), in der das Gericht zu klären hatte, ob die Bundesregierung durch die Duldung von U.S.-Drohnenangriffen im Jemen, die mithilfe der in Rheinland-Pfalz gelegenen Air Base durchgeführt wurden, eine grundrechtliche Schutzpflicht verletzt hatte. Hier verwies das Gericht zunächst darauf, dass der Bundesregierung bei der Beurteilung der Völkerrechtmäßigkeit der Maßnahmen anderer Staaten ein weiter Einschätzungsspielraum zustehe („doppelte Vertretbarkeitsprüfung“, vgl. hier, S. 269). Es beschränkte die eigene Prüfung dann aber nicht, wie es der Maßstab nahelegen würde, auf lediglich offensichtliche Argumentationsfehler, sondern nahm eine äußerst detaillierte Prüfung der Kompatibilität von U.S.-Drohnenangriffen mit dem Humanitären Völkerrecht und den Menschenrechten vor (Rn. 120 ff.). In einer weiteren Entscheidung zu möglichen Grundrechtsverletzungen durch Rüstungsexporte an Israel schien das Gericht dann jedoch selbst nicht willens, den gerade entwickelten Maßstab zu extraterritorialen Schutzpflichten tatsächlich anzuwenden. Zwar dürften die in der Ramstein-Entscheidung aufgestellten Voraussetzungen des hinreichenden Bezugs zur deutschen Staatsgewalt und der ernsthaften Gefahr der systematischen Verletzung des lebensschützenden Völkerrechts durch die deutsche Genehmigung von Rüstungsexporten und den Einsatz der betroffenen Güter im Gaza-Krieg eindeutig erfüllt gewesen sein. Wohl um sich in die emotional aufgeladene Debatte rund um Israel und Palästina nicht einzumischen, ergriff das BVerfG aber einen „Rettungsanker“ in einer scheinbaren Rolle rückwärts hin zur völligen politischen Einschätzungsfreiheit und verwies unter anderem auf den fehlenden Drittschutz der einschlägigen einfachgesetzlichen Normen, um die Verfassungsbeschwerde bereits für unzulässig zu erklären (2 BvR 1626/25; zur Kritik dazu siehe hier).

Ähnlich inkonsistent erscheint nun die Entscheidung zur Menschenrechtsliste. Erneut stellt das Gericht fest, dass der Exekutive ein politischer Entscheidungsspielraum in einer spezifischen außenpolitischen Frage zusteht – dieser drängt sich angesichts des Wortlauts von § 22 S. 2 AufenthG geradezu auf und ist vom Gesetzgeber auch so beabsichtigt (BT-Drucks. 15/420, S. 77). Dann statuiert es jedoch eine Willkürausnahme und geht weder den Weg der gerichtlichen Überprüfung anhand eines Willkürmaßstabs noch den der „politischen Frage“ konsequent zu Ende. Dogmatisch ist zunächst nicht vollständig nachvollziehbar, warum das Gericht zur Verhinderung pauschaler politischer Leitlinien, die in der Migrationspolitik ja keine Seltenheit sind, auf die Menschenwürde rekurriert, den Maßstab dann jedoch nicht auch konsequenterweise aus Art. 1 GG herleitet. Zudem erscheint die gesamte Verwendung der Willkürterminologie fragwürdig. Schließlich geht es dem Gericht hier gerade nicht darum, sachfremde Erwägungen zu verhindern. Das Gericht will damit ausschließlich sicherstellen, dass jeder Einzelfall geprüft wird, dies verkommt so aber zu einer bürokratischen Formalität. Insofern ist ebenfalls verwunderlich, dass das BVerfG keine pauschalen Abkehrerklärungen zulassen will, zur Überprüfung der Interessenabwägung im Einzelfall allerdings auf die parlamentarische Kontrolle verweist. Der Bundestag wird jedoch kaum jemals in Einzelfällen einschreiten, sondern allenfalls dann, wenn er die Beendigung ganzer Aufnahmeprogramme für falsch hält. Wenn also überhaupt eine gerichtliche Willkürkontrolle im Rahmen von § 22 S. 2 AufenthG stattfinden sollte, müsste diese auf Ebene des Einzelfalls vorgenommen werden und zwar in Bezug auf die konkrete Abwägung der betroffenen Interessen. Hier ist sie indes gesetzgeberisch nicht gewollt und auch verfassungsrechtlich, wie das BVerfG selbst zur Kenntnis nimmt, nicht geboten. Denn richtigerweise stellt das BVerfG fest, dass es nicht Aufgabe der Judikative ist, „die politische Abkehrerklärung auf etwaige Abwägungsfehler zu prüfen“ (Rn. 89). Wann das Tatbestandsmerkmal des § 22 S. 2 AufenthG, die „Wahrung der politischen Interessen“ Deutschlands, betroffen und wie es zu gewichten ist, sollten daher allein Bundestag und Bundesregierung entscheiden. Zu berücksichtigen ist schließlich, dass es sich bei der Frage über die Aufnahme in das eigene Staatsgebiet „als Ausdruck autonomer Ausübung staatlicher Souveränität“ (BT-Drucks. 15/420, S. 77) seit jeher um einen Bereich handelt, in dem die politische Prärogative besonders stark ausgeprägt ist. Überzeugender wäre es daher, würde das BVerfG in diesem eng begrenzten Bereich (ähnlich wie es das OVG gesehen hat und bei der aus dem U.S.-Recht bekannten „Political Question“-Doktrin) der Bundesregierung konsequent eine rein politische Entscheidung über die Abkehr von etwaigen Aufnahmeerklärungen zugestehen, die es ihr dann auch gestatten würde, nach einer etwaigen Neujustierung der migrationspolitischen Prioritäten ganze Aufnahmeprogramme zu beenden.

Keine juristische Lösung für außenpolitische Unzuverlässigkeit

Doch auch unabhängig von der juristischen Bewertung erscheint es außenpolitisch fragwürdig, dass die Bundesregierung im Bereich der Migration und des humanitären Schutzes immer wieder durch leere Versprechungen in rechtlich nicht fassbarer Form frei nach der Adenauer’schen Devise „Was kümmert mich mein Geschwätz von gestern?“ verfährt. Auch die parlamentarische Anerkennung des durch den sogenannten Islamischen Staat an den Jesid*innen verübten Völkermordes weckte beispielsweise später bitter enttäuschte Erwartungen. So sprach die Bundesregierung etwa noch im März 2023 von der „Unzumutbarkeit“ der Rückkehr von Angehörigen der Volksgruppe in den Irak, nur um kurz darauf mit Abschiebungen genau dorthin zu beginnen (vgl. hier). Und auch in Bezug auf Afghanistan scheint die Bundesregierung in Kauf zu nehmen, dass sich zahlreiche Personen, die sich für demokratische Werte eingesetzt haben oder sogar als Ortskräfte für Deutschland tätig waren und aufgrund diverser Aufnahmeprogramme berechtigte Hoffnungen auf ein Leben in Europa hegten, nun von Deutschland im Stich gelassen fühlen – während sie womöglich wie die Beschwerdeführer*innen seit Jahren in Pakistan auf ein deutsches Visum warten und dabei jederzeit damit rechnen müssen, nach Afghanistan abgeschoben zu werden, wo ihnen Erniedrigung oder Verfolgung durch die Taliban droht.

Die außenpolitische Unzuverlässigkeit der Bundesregierung offen zu benennen, steht keineswegs im Widerspruch dazu, ihr einen de jure bestehenden politischen Handlungsspielraum zuzuerkennen. Dass auch Gerichtsurteile das Problem der Unzuverlässigkeit (allein) nicht lösen können, zeigen nicht zuletzt solche Fälle, in denen das Auswärtige Amt sogar auf die gerichtliche Verpflichtung zur Visumserteilung für Afghan*innen mit Aufnahmezusage unter § 23 Abs. 2 S. 1 AufenthG mit bloßer Untätigkeit reagierte. In Berlin scheint deshalb ein erneuertes Bewusstsein dafür erforderlich, dass durch das wiederholte Ignorieren früherer Versprechungen eine Zusammenarbeit mit internationalen Kooperationspartnern künftig erschwert wird. Spätestens seit dem verlorenen Rennen um den nichtständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen im Juni dieses Jahres sollte dabei allseits realisiert worden sein, dass Deutschland keineswegs in allen Teilen der Welt als verlässlicher Partner wahrgenommen wird. Um dieses Problem zu lösen, muss sicherlich an vielen Stellschrauben gedreht werden, eine verlässlichere Migrationspolitik ist eine davon. Wünschenswert wäre es deshalb, dass sich die Bundesregierung selbst im Falle eines Regierungswechsels an zuvor gemachte Versprechungen gebunden fühlen würde, vorausgesetzt, die Umstände haben sich in der Zwischenzeit nicht erheblich verändert. Ohne rechtlich verbindliche Aufnahmezusagen oder einen verfassungsrechtlichen Vertrauenstatbestand bleibt es allerdings dabei: Unzuverlässigkeit in der Migrationspolitik ist ein politisches, kein juristisches Problem.

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Das Unwort des Jahres 2023 – „Remigration“ – steht im Regierungsprogramm der AfD Sachsen-Anhalt an prominenter Stelle (II). In ihrem Programm identifiziert sich die AfD explizit mit diesem Begriff, der eine rigorose Ausweisungspolitik auf der Basis eines ethnischen Volksbegriffs verfolgt. Doch während Remigration für ein verfassungsfeindliches Bestreben der AfD steht, sind zahlreiche Schritte der Remigrationspolitik denkbar, die sich bestehender rechtlicher Mittel bedienen. Über Szenarien der Remigrationspolitik nachzudenken, erlaubt auch, besser zu erkennen, wie sie rechtlich einzuhegen sind.

Remigration und der ethnische Volksbegriff

Zum Unwort des Jahres wurde „Remigration“, nachdem Correctiv über ein Treffen von Rechtsextremen berichtet hatte, bei dem unter anderem der Rechtsextremist Martin Sellner einen „Masterplan zur Remigration“ vorgestellt hatte. Daraufhin kam es im Januar 2024 zu massiven Demonstrationen gegen Rechtsextremismus. Auf ihnen wandten sich Hunderttausende Menschen entschieden gegen eine Remigrationsideologie – eine Ideologie, die Menschen aufgrund ihrer Herkunft abwertet und ein ethnisch homogenes Deutschland zum Ziel hat.

Der ethnische Volksbegriff, der solchen Remigrationsphantasien zugrunde liegt, war für die Verfassungsschutzämter zentral, um die AfD, einzelne ihrer Landesverbände und ihre Jugendorganisation zu beobachten und als rechtsextrem oder als rechtsextreme Verdachtsfälle einzustufen (siehe hier, hier und hier). Auch das kürzlich erschienene Gutachten der Gesellschaft für Freiheitsrechte setzt sich (S. 670 ff.) ausführlich mit dem ethnisch-kulturellen Volksbegriff als Element der verfassungswidrigen Agenda der AfD auseinander. Ein solcher Begriff widerspricht dem formalen Volksbegriff des Grundgesetzes und der Gleichheit aller Staatsangehörigen.

Derzeit verwenden rechtspopulistische bzw. rechtsextreme Parteien den Begriff „Remigration“ als Code für eine Politik, die einen ethnischen Volksbegriff propagiert und Menschen, die nicht nach diesem völkischen Verständnis zum Staatsvolk gehören, abschieben oder zur Ausreise veranlassen will. „Remigriert“ werden sollen diejenigen, die nicht „nach Deutschland gehören“. Unter Remigrationsprojekten oder Remigrationspolitik verstehe ich im Folgenden also politische Vorhaben, durch die zugewanderte Menschen oder rassistisch als nicht-zugehörig Markierte aus Deutschland ausgewiesen werden sollen.

Kontrollmöglichkeiten des Bundes

Die migrationspolitischen Vorhaben der AfD Sachsen-Anhalt haben Mark Niklas Cuno und Lukas Bornschein auf diesem Blog bereits eingeordnet und darauf hingewiesen, dass viele der Vorhaben rechtlich unzulässig und nicht umsetzbar sind. Hier wird man beobachten müssen, wie der Bund seine rechtlichen Möglichkeiten gegen möglicherweise rechtswidrige Landespolitik nutzen wird. Dass Landes- und Bundeskompetenzen verschränkt sind, ist ein wesentlicher Kontrollmechanismus eines wehrhaften Föderalismus (siehe dazu auch das Symposium): Nicht nur die ultima ratio des Bundeszwangs, sondern auch das praktische Zusammenwirken etwa mit der dem Bundesinnenministerium unterstehenden Bundespolizei in Angelegenheiten von Einreise und Abschiebung (vgl. § 71 Abs. 3 AufenthG) wird hoffentlich einer Remigrationspolitik dort einen Riegel vorschieben können, wo sie Rechtspflichten offen verletzt.

Problematischer als offene Rechtsbrüche sind aber die für sich genommen nicht eindeutig illegalen Schritte, die eine Landesregierung unternimmt, um ihre verfassungsfeindliche Remigrationspolitik zu verfolgen. Um klar zu sein: Das geltende Ausländerrecht erlaubt keine Remigrationspolitik. Doch um sie zu verhindern, ist es erforderlich, dass man genau hinsieht und kleinteilig gegen Ermessensüberschreitungen und das Unterlaufen von Schutzmechanismen vorgeht.

Praktische Umsetzung des Rechts

Aufenthaltsgesetz, Asylgesetz und Staatsangehörigkeitsgesetz werden allesamt durch die Länder ausgeführt. Sowohl bei Einbürgerungen als auch bei Ausweisungen und Abschiebungen haben die Länder einen erheblichen Spielraum, wie sie Bundesgesetze praktisch umsetzen – daraus folgen bereits jetzt regionale Unterschiede. Das Aufenthaltsgesetz wird durch die Aufenthaltsverordnung ergänzt. Daneben sind die bindenden Verwaltungsvorschriften eine wichtige Stellschraube, durch die die Bundesebene einhegen kann, was in der Ausführung durch die Länder passiert. Die geltende Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz stammt aus 2009. Auf neuere Entwicklungen hat das Bundesinnenministerium mit unverbindlichen Anwendungshinweisen reagiert. Hier läge eine Kontrollmöglichkeit des Bundes angesichts einer autoritär-populistischen Landesregierung: Durch verbindliche Verwaltungsvorschriften kann er klarer eingrenzen, wie die Landesverwaltungen die Bundesgesetze auslegen dürfen.

Einbürgerungspolitik

Eine Remigrationsideologie wird letztlich alle Bereiche der Migrations- und Integrationspolitik betreffen. Man kann aber zwischen Bereichen, die den rechtlichen Status von Menschen und ihren Aufenthalt betreffen, und sonstigen Bereichen – wie der Unterbringung oder dem Zugang zu Bildung – unterscheiden. Der Fokus hier liegt auf Ersteren.

Zentral in den Remigrationsphantasien ist es, auch eingebürgerte Deutsche allenfalls des Schutzes ihrer Staatsangehörigkeit berauben zu können. Diesbezüglich muss ein besonderes Augenmerk auf Rücknahmevoraussetzungen der Einbürgerung liegen. Zuständige Behörden für Einbürgerungen sind zurzeit in Sachsen-Anhalt die Landkreise und kreisfreien Städte als Träger der mittelbaren Landesverwaltung. Sie unterstehen der Fachaufsicht des Landesverwaltungsamts. Die AfD plant, die Einbürgerungsentscheidungen in einer einzigen Landesbehörde zu zentralisieren.

Grundsätzlich ist der Entzug der deutschen Staatsangehörigkeit nach Art. 16 Abs. 1 S. 1 GG unzulässig; eine Rücknahme der Einbürgerung ist aber im Zeitraum von zehn Jahren im Fall von vorsätzlich unrichtigen oder unvollständigen Angaben (§ 35 Abs. 1, 3 StAG) möglich. Insgesamt haben diese Rücknahmepraktiken zugenommen (siehe auch hier). Es wäre zu befürchten, dass insbesondere bei den Bekenntnissen aus § 10 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 Hs. 1 und § 10 Abs. 1 S. 1 Nr. 1a StAG eine uferlose Auslegung durch Einbürgerungsbehörden stattfindet. Wenn Behörden Meinungsäußerungen in sozialen Medien heranziehen können, um Rücknahmen von Einbürgerungen zu rechtfertigen, und zugleich der Inhalt der Bekenntnisse sehr vage ist, dann gewährt das den Behörden weitreichende Spielräume. Es ist nicht schwer, sich auszumalen, wie diese Spielräume zur gezielten Ausgrenzung genutzt werden. Die Rücknahme der Einbürgerung würde so zu einem mächtigen Instrument in der Hand von Politiker:innen mit Remigrationsagenda, das letztlich das verfassungsrechtliche Verbot des Entzugs der Staatsangehörigkeit umgeht.

Derartige Auslegungen zu kontrollieren, obliegt den Gerichten, doch dies erfordert, dass die Betroffenen tätig werden, und die Gerichte können derartige Praktiken nur langsam und punktuell unterbinden. Der Bundesgesetzgeber kann die Bekenntnispflichten in § 10 StAG oder die Rücknahmebedingungen auf Gesetzesebene reformieren. Das Bundesinnenministerium kann die Verwaltungsvorschrift zum Staatsangehörigkeitsrecht aktualisieren und so sicherstellen, dass eine Landesregierung und ihre Behörden unter dem Vorwand der Rücknahme keine Ausbürgerungspolitik betreiben.

Niederlassungserlaubnis

Eine Landesregierung mit Remigrationsagenda würde vermutlich die Erteilung von Niederlassungserlaubnissen nach Kräften einschränken. Das Aufenthaltsgesetz sieht für die Erteilung mehrere Voraussetzungen vor, wobei besonders § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 AufenthG mit der relativ offenen Voraussetzung, dass keine Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung entgegenstehen, ein Einfallstor für eine restriktive Handhabung bietet. Es ist zudem denkbar, dass parallel zu missbräuchlichen Rücknahmen von Einbürgerungen auch vermehrt Rücknahmen von Niederlassungserlaubnissen stattfinden. So könnten Behörden versuchen, die Voraussetzung des § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 AufenthG ins Beliebige auszudehnen und beispielsweise zu argumentieren, dass die bei der Erteilung der Niederlassungserlaubnis nicht mitgeteilte Sympathie für eine politische oder religiöse Gruppierung im Nachhinein durch Social-Media-Posts belegt sei und somit eine Täuschung vorgelegen habe.

Verweigerung von Aufenthaltstiteln

In nahezu allen Bereichen des Aufenthaltsrechts bestehen Spielräume, die eine Remigrationspolitik in restriktiver Richtung überdehnen kann. Zu denken wäre etwa an die Auslegung der Fachkrafteigenschaft nach § 18a, § 18b, § 18 Abs. 3 AufenthG. Insgesamt gilt: Je prekärer der Aufenthaltsstatus von Personen ist, desto leichter können sie auch von einer Remigrationsagenda einer autoritär-populistischen Landesregierung getroffen werden. Eine in diesem Geiste agierende Behörde könnte etwa den § 60a Abs. 6 Nr. 1 AufenthG exzessiv anwenden, der die Erteilung einer Arbeitserlaubnis verhindert, wenn jemand eingereist ist, „um Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz zu erlangen“. Für diejenigen, die fest überzeugt sind, Einwanderung fände zur Ausbeutung der Sozialsysteme statt, wird es ein kleiner Schritt sein, dies in konkreten Fällen zu behaupten. Über § 16g Abs. 2 Nr. 1 AufenthG hat die Norm des § 60a Abs. 6 Nr. 1 AufenthG auch die Wirkung, dass Geduldeten und abgelehnten Asylbewerber:innen, die sich in einer Berufsausbildung befinden, keine Aufenthaltserlaubnis erteilt wird.

Ausweitung von Ausweisungen

Eine Remigrationsagenda wird auf allen Ebenen versuchen, die Stabilität des Aufenthaltsstatus derjenigen zu schwächen, die sie als nicht „volkszugehörig“ betrachtet. Das reicht von Rücknahmen der Einbürgerung und der Erteilung der Niederlassungserlaubnis über ausbleibende Erteilungen oder Verlängerungen von Aufenthaltserlaubnissen bis hin zur Ausweitung von Abschiebungen. Eine Schlüsselrolle kommt § 53 AufenthG mit den Vorschriften zur Ausweisung zu. Demnach kann ein „Ausländer, dessen Aufenthalt die öffentliche Sicherheit und Ordnung, die freiheitliche demokratische Grundordnung oder sonstige erhebliche Interessen der Bundesrepublik Deutschland gefährdet“, nach Abwägung von Bleibeinteresse und Ausweisungsinteresse ausgewiesen werden. Nach Sinn und Zweck ist diese Möglichkeit klar beschränkt auf erhebliche Gefährdungen, doch die offene Formulierung macht eine exzessive Anwendung denkbar. So könnte eine zentralisierte Ausländerbehörde unter einer autoritär-populistischen Landesregierung plötzlich antifaschistisches Engagement als Grund heranziehen, um von einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu sprechen.

Ermessensgrenzen der Behörden

In all diesen Bereichen wären Schritte sinnvoll, um in Kenntnis der drohenden missbräuchlichen Auslegung vorab zu konkretisieren, was Ermessensgrenzen der entscheidenden Behörden sind. Das kann den handelnden Beamt:innen Orientierung geben und die Überprüfung von missbräuchlichen Auslegungen durch Gerichte strukturieren.

Stellen der Resilienz

Insgesamt kann eine Landesregierung erheblichen Einfluss auf Landkreise und Kommunen durch den kommunalen Finanzausgleich nehmen. Über die Zuweisung von Mitteln kann sie kommunale Projekte fördern oder austrocknen. Dennoch liegt in der föderalen Kompetenzverteilung auch ein Mechanismus der rechtsstaatlichen Resilienz. Kommunen bleiben entscheidend in der unmittelbaren Versorgung von Menschen. Umgekehrt hat die Bundesebene verschiedene Einflussmöglichkeiten auf eine Landesregierung mit Remigrationsagenda. Die Bundesregierung kann im Extremfall mit Zustimmung des Bundesrats nach Art. 37 Abs. 1 GG „die notwendigen Maßnahmen treffen, um das Land im Wege des Bundeszwangs zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten“. Doch wahrscheinlicher als die Anwendung des Bundeszwangs ist, dass sich das Verhindern von Remigrationspolitik in der kleinteiligen Verteidigung von rechtsstaatlichen Mechanismen und der Korrektur von Ermessensüberschreitungen abspielen wird.

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