🍻 Selber Bier Brauen

Die Verfassungsresilienz – die Fähigkeit der Verfassung, demokratische Prinzipien und Verfahren vor Angriffen zu schützen – ist in aller Munde (dazu auch hier). Spätestens seit der letzten Bundestagswahl: Weil sich damals schwierige parlamentarische Mehrheitsverhältnisse abzeichneten, änderte der Bundestag Ende 2024 das Grundgesetz, um einige Organisationselemente des Gerichts in Verfassungsrang zu heben, und richtete einfachgesetzlich (§ 7a BVerfGG) einen Ersatzwahlmechanismus für frei werdende Richterstellen ein (kritisch dazu etwa Willaschek). Im September 2024 geriet die konstituierende Sitzung des Thüringer Landtags trotz vorheriger Warnungen zum Eklat, bei dem letztlich sogar der Verfassungsgerichtshof einschreiten musste. Jüngst brachte Berlin eine Verfassungsänderung zum Schutz des Verfassungsgerichtshofs auf den Weg (dazu hier und hier).

Nun reiht sich auch Sachsen-Anhalt ein – die Landtagsfraktionen der CDU, Linken, SPD, FDP und Grünen haben einen Gesetzentwurf (LT-Drs. 8/6653) vorgelegt, der viele Lehren aus der Resilienzdebatte zieht. Vor dem Hintergrund aktueller Umfragen sollen noch vor der Landtagswahl im September Vorkehrungen getroffen werden, ehe Gesetzesvorhaben schwierig und Verfassungsänderungen so gut wie unmöglich werden. Der Entwurf für ein „Gesetz zur Parlamentsreform 2026“ will gleich über mehrere Stellschrauben die freiheitlich-demokratische Ordnung im Land sichern und vor Zersetzung und Blockaden schützen. Das ist ambitioniert, gelingt an vielen Stellen, bleibt an anderen aber auch lückenhaft und birgt Obstruktionsrisiken.

Die (fast schon altbekannte) Absicherung des Verfassungsgerichts

Wie etwa in Berlin soll auch in Sachsen-Anhalt das Verfassungsgericht in der Verfassung ausdrücklich als Verfassungsorgan benannt werden. Diese Änderung hat vorrangig deklaratorischen Charakter, unterstreicht aber die Autonomie des Verfassungsgerichtshofs gegenüber den anderen Verfassungsorganen (so für Berlin bereits Walter und Fetscher). In fast schon gewohnter Manier sollen die Amtszeit der Mitglieder des Verfassungsgerichts sowie deren Wiederwahl von der einfachgesetzlichen auf die verfassungsrechtliche Ebene hochgezont werden. Gleiches gilt für die kommissarische Weiterführung der Geschäfte, wenn die Nachwahl von Mitgliedern blockiert ist.

Um solche Blockaden von vornherein zu verhindern, sieht der Gesetzentwurf ein Ersatzvorschlagsrecht für das Gericht selbst in der Verfassung vor, das im LVerfGG weiter ausgeformt werden soll. Für diese Vorschläge reicht dann statt der Zweidrittel- die absolute Mehrheit im Landtag. Ob auf diese Weise gewählte Richter*innen weniger demokratisch legitimiert sind, ist eine Debatte, die mit Blick auf das Bundesverfassungsgericht geführt wurde und hier nicht zu wiederholen ist (siehe hier oder hier). Die nun vorgeschlagene Wahl durch eine einfache Mehrheit ist der dauerhaften geschäftsführenden Weiterführung der Amtsgeschäfte oder – im schlimmsten Fall – einer Lähmung des Gerichts jedenfalls vorzuziehen.

Auch die Entscheidungen des Verfassungsgerichts sollen verfassungsrechtlich aufgewertet werden. Wie üblich (z.B. § 31 BVerfGG) binden die Entscheidungen des Landesverfassungsgerichts die Verfassungsorgane sowie alle Gerichte und Behörden des Landes. In Verfahren der abstrakten und der konkreten Normkontrolle sowie bei Individual- und bei Kommunalverfassungsbeschwerden haben sie Gesetzeskraft, zumindest, soweit die Entscheidung ein Gesetz als mit der Landesverfassung unvereinbar oder für nichtig erklärt. Die bislang allein im LVerfGG verankerte Rechtswirkung soll nun auch in den Verfassungsrang gehoben werden. Diese Ausdrücklichkeit ist verfassungsrechtlich zwar kein Novum (vgl. etwa Art. 65 Abs. 5 S. 2 HmbVerf). Sie unterstreicht aber die Stellung des Verfassungsgerichts bei der Auslegung der Landesverfassung und setzt der Volksvertretung, insbesondere aber auch einer „gekaperten“ Exekutive, Grenzen.

Kein Thüringen 2.0 im Landtag

Auch für das Parlament sind Änderungen geplant. Bislang bestimmt § 4 Abs. 2 S. 1 der Geschäftsordnung des Landtags, dass nur die stärkste Fraktion einen Kandidaten für das Amt des Landtagspräsidenten zur Wahl stellen darf. Genau diese Regelung führte in Erfurt seinerzeit zu Streit. Der Gesetzesentwurf ist von diesen Erfahrungen der konstituierenden Sitzung des Thüringer Landtags im September 2024 explizit getragen und soll eine solche Situation in Magdeburg im Herbst dieses Jahres verhindern. Daher ist vorgesehen, dass die stärkste Fraktion das Vorschlagsrecht für den Posten des*der Landtagspräsident*in nur im ersten Wahlgang innehat. Danach können alle Fraktionen Abgeordnete des Landtages für diese Funktion vorschlagen.

Damit bewegt sich der Landesgesetzgeber auf verfassungsrechtlich sicherem Terrain. Denn die Landesverfassung sieht in Art. 49 Abs. 1 lediglich vor, dass der Landtag seinen Präsidenten und seine Vizepräsidenten wählt. Ein ausschließliches Vorschlagsrecht der stärksten Fraktion für die Wahl oder gar ein Anspruch darauf, dass eine von ihr vorgeschlagene Person gewählt wird, ergibt sich weder aus dem Wortlaut noch aus dem Sinn der Verfassung (ausführlich dazu der Thüringer Verfassungsgerichtshof, Rn. 92 ff.). Dies wäre mit dem freien Mandat der Abgeordneten unvereinbar. Dass ein*e Abgeordnete*r der stärksten Fraktion den Landtag vertreten muss, ist schließlich auch insofern nicht zwingend, als der*die Präsident*in zur unparteiischen Amtsführung verpflichtet ist (Bundesverfassungsgericht, Rn. 132).

Damit auch der Weg zur Wahl des*der Landtagspräsident*in vor politischer Inszenierung geschützt ist, wird die ohnehin bloß „dienende“ Funktion des*der Alterspräsident*in (d.h. des dienst-, nicht des lebensältesten Mitglieds) zur Herstellung der Handlungs- und Arbeitsfähigkeit des neu gewählten Parlaments (Thüringer Verfassungsgerichtshof, Rn. 64) eingehegt. Nicht er*sie benennt zwei weitere Abgeordnete für den vorläufigen Sitzungsvorstand, sondern die zwei altersmäßig jüngsten Mitglieder des Landtages bilden diesen gemeinsam mit dem*der Alterspräsident*in. Dass der Sitzungsvorstand aber dennoch gekapert werden kann, hat der Fall Thüringen gezeigt. Die AfD könnte nämlich junge Parteigänger*innen strategisch auf erfolgversprechende Listen- oder Wahlkreisvorschläge setzen, um dem*der Alterspräsident*in zwei ihrer Abgeordneten an die Seite zu stellen. Damit könnte sie abermals eine konstituierende Sitzung als politisches Theater für sich inszenieren. Hier sollte der Gesetzgeber nochmals nachjustieren.

Ob die geplanten Änderungen der parlamentarischen Geschäftsordnung aber tatsächlich einen echten Mehrwert bringen, ist mehr als zweifelhaft. Denn bevor mit der Wahl des*der Parlamentspräsident*in die eigentliche parlamentarische Arbeit aufgenommen wird, soll – so stellt eine vorgeschlagene Änderung klar – „eine Entscheidung über die unveränderte oder veränderte Übernahme der Geschäftsordnung des vorhergehenden Landtages“ getroffen werden. Die bestehende Geschäftsordnung des vorherigen Parlaments hat zweifellos eine gewisse Indizwirkung. Sie unterliegt aber vollständig der parlamentarischen Diskontinuität (Bundesverfassungsgericht, Rn. 21; Thüringer Verfassungsgerichtshof, Rn. 68; instruktiv Michl) und kann in jedem Punkt auch vor der Wahl des*der Landtagspräsident*in durch die Abgeordneten geändert werden (Thüringer Verfassungsgerichtshof, Rn. 76 ff.). Hier sollte der Gesetzgeber überlegen, wesentliche Punkte, etwa zur Funktion des*der Alterspräsident*in oder zur Wahl des*der Landtagspräsident*in, ebenfalls in der Verfassung zu verankern, um potenzielle Konflikte zu entschärfen.

Absicherung der (Medien-)Staatsverträge

Artikel 69 Abs. 2 der Verfassung von Sachsen-Anhalt (VerfLSA) regelt, dass Staatsverträge durch den Ministerpräsidenten nur geschlossen werden dürfen, nachdem der Landtag zugestimmt hat. Die Kündigung von Staatsverträgen regelt die Norm allerdings nicht. Insofern entspricht die Regelung Sachsen-Anhalts bislang der aller anderen Landesverfassungen. In der Wissenschaft ist umstritten, ob ein Staatsvertrag – als actus contrarius – ebenfalls nur gekündigt werden darf, nachdem der Landtag zugestimmt hat, oder ob die Exekutive dies allein bewirken könnte. Dass eine solche wissenschaftliche Debatte einen möglichen AfD-Ministerpräsidenten nicht interessieren dürfte, zeigt die Ablehnung der Partei des Medienstaatsvertrags. In Thüringen und in Sachsen-Anhalt fordert die AfD offen, den Medienstaatsvertrag oder den MDR-Staatsvertrag zu kündigen, und hat dies für den Fall einer Regierungsübernahme auch schon angekündigt. An die Stelle der alten Rundfunkanstalten soll ein „Grundfunk“ treten, bei dem man wenig Fantasie benötigt, um sich darunter auch einen parteipolitisch gefärbten Propagandasender vorzustellen.

Ob ein solcher europa- und verfassungsrechtlich überhaupt möglich wäre (dazu Bovermann und Stowasser), sei hier dahingestellt. Ein Experiment sollte man daraus aufgrund der Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für die öffentliche Meinungsbildung lieber nicht machen. Um solche Alleingänge des Ministerpräsidenten künftig zu verhindern oder zumindest zu erschweren, soll nun auch die Kündigung von Staatsverträgen unter Parlamentsvorbehalt gestellt werden. Dies wäre ein verfassungsrechtliches Novum, politisch aber in jedem Fall geboten (zur Debatte auch Mast und Laude). Natürlich könnten Staatsverträge weiterhin gekündigt werden, wenn sich eine parlamentarische Mehrheit dafür ausspricht. Die Debatte darüber würde zumindest aber öffentlich geführt.

Kaum Schutz für die Landeszentrale für politische Bildung

Eher unscheinbar kommt die vorgeschlagene Ergänzung des Erwachsenenbildungsgesetzes daher. Ihm soll ein neuer Abschnitt mit einer einzigen, kurzen Bestimmung unter der Überschrift „Bestandsgarantie“ hinzugefügt werden: „Die Landesregierung ist verpflichtet, eine Landeszentrale für politische Bildung zu unterhalten.“ Die Landeszentralen und die Bundeszentrale für politische Bildung tragen jeweils auf ihren Gebieten entscheidend zur unabhängigen und überparteilichen Demokratiebildung bei. Umso erstaunlicher ist es, dass bis zum heutigen Tage die Landeszentrale bloß auf einem Beschluss der Landesregierung beruht, der Rechtsform, Behördenstruktur, Aufgaben und inhaltliche Schwerpunkte der Arbeit der Landeszentrale definiert. Damit ist Sachsen-Anhalt aber bei weitem nicht allein, denn nur in Bayern, Berlin, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein existiert eine gesetzliche Verankerung der jeweiligen Landeszentrale. In den übrigen Ländern und im Bund wird die jeweilige Zentrale durch Organisationserlass errichtet (siehe dazu Gundling).

Die vorgeschlagene Änderung hat allerdings kaum einen Mehrwert. Zwar setzen demokratische und rechtsstaatliche Grundsätze auch dem Handeln der Landeszentrale als staatlicher Behörde gewisse Grenzen (siehe etwa Bundesverfassungsgericht, Rn. 23). Der bloß auf einfachgesetzlicher Ebene verankerte Fortbestand der Landeszentrale verhindert aber nicht, dass über eine Änderung des Regierungserlasses ihr Auftrag verzerrt wird. Ebenso wenig schließt er aus, dass das sie begleitende Kuratorium tendenziös besetzt wird. Dieses Kuratorium soll eigentlich die parteipolitische Ausgewogenheit der Arbeit sichern. Der Vorschlag verhindert also nicht, dass die Landeszentrale in ein politisch einseitiges Sprachrohr der Regierung verwandelt wird, während andere Angebote der Demokratiebildung oder Extremismusprävention hingegen eingestellt werden. Vielmehr sollte sich der Magdeburger Gesetzgeber an Nordrhein-Westfalen orientieren, das im vergangenen Jahr expertengestützt ein eigenes LpB-Gesetz erlassen hat. Da Sachsen-Anhalt mit den geplanten Verfassungsänderungen teilweise ohnehin neue Wege beschreitet, könnte man auch darüber nachdenken, zumindest die Existenz der Landeszentrale und ihren unabhängigen und überparteilichen Bildungsauftrag ebenfalls in der Landesverfassung zu verankern (thematisch passend etwa in Art. 30 VerfLSA zur Erwachsenenbildung). Sachsen-Anhalt wäre damit das erste Bundesland, das dieser Institution Verfassungsrang einräumen würde. Die „Exotik“ dieses Vorschlags relativiert sich, wenn man bedenkt, dass selbst der Landesbeauftragte für den Datenschutz nebst der Garantie seiner Unabhängigkeit Platz in der Verfassung gefunden hat.

Fazit

Der vorgelegte Gesetzentwurf soll die Demokratie vor ihren Feinden schützen. Kaum zufällig enthält das Gesetz zur Parlamentsreform auch eine Änderung des Feiertagsgesetzes. Sie soll den 8. Mai als Tag der Befreiung vom Nationalsozialismus und Ende des Zweiten Weltkrieges und den 17. Juni, der an den Volksaufstand von 1953 in der DDR erinnert und symbolisch für den Widerstand gegen Unfreiheit und Diktatur steht, zu Gedenktagen machen. Tatsächlich enthält der Vorschlag einige wichtige Punkte, die zur Resilienz der Landesverfassung und der freiheitlich-demokratischen Grundordnung des Landes beitragen. Weitere Punkte könnten ebenfalls verfassungsrechtlich hochgezont werden. Dabei muss der Gesetzgeber aber die Balance wahren: Einerseits sollte er natürlich die Verfassung nicht mit Detailregelungen überfrachten, denn die Änderungsfestigkeit gilt sowohl in absichernder als auch in möglicherweise hindernder Richtung. Jede verfassungsrechtliche Festschreibung engt den Handlungsspielraum des einfachen Gesetzgebers ein Stück weit ein. Andererseits nützt eine bloß einfachgesetzliche Normierung nichts, wenn diejenigen, vor denen man damit die freiheitlich-demokratische Ordnung schützen möchte, nach der Landtagswahl eine gesetzesändernde Mehrheit organisieren können.

Natürlich spielt auch Zeit eine Rolle. Die verfassungsrechtliche Stärkung des Bundesverfassungsgerichts ist seinerzeit in drei Monaten über die Bühne gegangen. Bis zur parlamentarischen Sommerpause des Magdeburger Landtags sind es nur noch vier Monate. Bis zum Zusammentritt des neuen Landtages, der spätestens Anfang Oktober geschehen muss (Art. 45 Abs. 1 S. 2 VerfLSA), bleibt allerdings der jetzige Landtag im Amt (Art. 43 S. 2 VerfLSA) und kann Beschlüsse fassen. Dass das in rechtlich unbedenklicher (politisch gleichwohl höchst umstrittener) Weise auch Verfassungsänderungen umfassen kann, hat der (Alt-)Bundestag im Frühjahr 2025 eindrücklich gezeigt: Er hat nach der Wahl des neuen Bundestages, aber vor dessen Zusammentritt, in einer Sondersitzung im Zuge der Grundgesetzänderung die Schuldenbremse gelockert und ein Sondervermögen Infrastruktur beschlossen. In jedem Fall sollte der Gesetzgeber die verbleibende Zeit nutzen, um die geplante Verbesserung der Verfassungsresilienz klug umzusetzen.

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On April 11, 2025, the Italian far-right Executive approved a sweeping reform of the criminal justice system through a decree-law, commonly referred to as the “Security Decree”, which was later converted into law by Parliament. At the time, concerns were raised by NGOs, criminal and constitutional law scholars, associations of criminal defense lawyers and magistrates, and international bodies including the Council of Europe Commissioner for Human Rights and the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights. They warned that this securitarian measure could mark the first step toward a broader illiberal and possibly authoritarian project to reshape Italian criminal law. Those concerns now seem justified.

On February 5, 2026, the Executive adopted a second decree-law, commonly referred to as the “2026 Security Decree”. Published in the Official Gazette only on February 24 for alleged budgetary reasons, the act introduces additional measures to strengthen public order and security, once again with potentially far-reaching consequences for fundamental freedoms.

The two Security Decrees differ in content and together amount to a wide-ranging reform of the Italian criminal justice system. Yet, despite their apparent heterogeneity, they share a number of features that point to a common securitarian and illiberal approach.

Emergency as a method

From a procedural point of view, both measures were adopted through decree-laws, an exceptional legislative instrument that the Constitution reserves for “extraordinary cases of necessity and urgency”. Decree-laws enter into force immediately but must be converted by Parliament within 60 days, a timeframe that significantly limits the scope of parliamentary debate. In criminal matters – subject to strict legality requirements and parliamentary competence – recourse to this tool demands particular caution.

In these cases, the choice of this instrument appears hard to justify by reference to any genuine emergency. Instead, it indicates a deliberate attempt by the Executive to normalize emergency as a method of political governance that bypasses ordinary parliamentary scrutiny and minimizes the risk that public debate might delay or dilute the reforms (see the criticisms expressed within the Italian Association of Constitutionalists).

Public Security First

Substantively, the two Decrees are heterogeneous, both in relation to each other and internally, further undermining their adoption as decree-laws. They intervene across multiple areas of the criminal justice system, from prison law to the regulation of bladed weapons, while introducing numerous new offenses and aggravating circumstances.

Yet they are driven by a shared premise: that “security” and “public order” are autonomous Rechtsgüter that justify expansive penal intervention, even at the expense of constitutional freedoms (Mongillo, 2025). Under this logic, criminal law comes to serve as the primary tool of a punitive approach to social control, one that places the protection of public authority first, suppresses even non-violent forms of dissent, and relies on punishment to govern social marginality. Militancy, poverty and social distress, rather than being addressed through dialogue and welfare policies, are increasingly securitized (Wæver, 1995) and, thus, penalized (Wacquant, 2001).

The 2025 Security Decree

The 2025 Security Decree (No. 48 of 2025) was widely criticized as an example of illiberal, symbolic, and authoritarian criminal policy, with many of its provisions suspected of being unconstitutional (see the special issue of Questione Giustizia).

For analytical clarity, its intervention in substantive criminal law can be grouped around four main guidelines.

First, the Decree targets dissent, whether violent or peaceful. It criminalizes the obstruction of traffic on roads or railways by one’s own body, a form of nonviolent protest frequently used by striking workers and environmental activists in recent years. It also introduces the offense of “riot within a prison,” extended to irregular migrants detained in repatriation centers. Participation in a riot is punishable when it involves violence, threats, or resistance, including mere “passive resistance”. This extension is particularly troubling. Detainees are structurally vulnerable and exposed to potential abuse and inadequate conditions. Restricting their ability to protest peacefully risks silencing one of the few means available to make their suffering visible. Criminalization thus becomes a tool to discipline collective expression within detention spaces.

Second, the Decree strengthens protections for law enforcement authorities. It provides a financial contribution of up to €10,000 per stage of proceedings to cover the legal expenses of officers investigated for service-related acts. It allows public security agents to carry firearms – other than their service weapon – off duty without a license. Crucially, it extends the offenses of non-compliance and resistance or violence against Financial Police vessels when they are engaged in the prevention of irregular migration. Although formally general, this measure operates within Italy’s broader crimmigration framework. By criminalizing even non-compliance in migration operations, the Decree narrows the space for humanitarian search and rescue activities at sea and reinforces a punitive model of border governance. It closes the legal gap that, a few years ago, led to the acquittal of the captain of Sea-Watch 3, who docked in Lampedusa despite orders issued by the Financial Police.

Third, the Decree criminalizes behaviors associated with poverty and social marginality. It expands begging-related offenses and introduces a new offense of “arbitrary occupation of property intended as another person’s residence”, coupled with a reinstatement procedure that, in certain circumstances, allows police intervention without prior judicial authorization. Poverty and social vulnerability are thus treated primarily as matters for criminal law rather than social policy.

Finally, the Decree intensifies repression of terrorism and certain ordinary crimes. It further anticipates criminal liability for terrorism-related offenses, extending it to preparatory conduct such as obtaining or possessing instructional material on weapons or violent techniques “for the purpose of terrorism”. It also increases penalties for offenses committed on trains or in stations and for fraud targeting vulnerable victims, particularly the elderly.

The 2026 Security Decree

If the 2025 Decree marked a turning point, the 2026 Security Decree (No. 23 of 2026) consolidates and deepens this punitive and illiberal trajectory, despite amendments to some of its most extreme provisions following concerns raised by the President of the Republic.

Among its main objectives, the Decree seeks to address juvenile deviance, especially by tightening weapons regulations. It criminalizes the carrying of bladed weapons without a license, introduces administrative sanctions for parents of minors who violate this ban, and prohibits the sale to minors of pointed or cutting instruments capable of inflicting injury, including “improper” weapons such as scissors and kitchen knives. It also expands the list of offenses for which the Questore (a police commissioner) may issue warnings to children aged 12 to 14.

Even more significant are the new privileges granted to law enforcement authorities. The Decree creates a special register, separate from the ordinary investigations register, for reports of offenses “clearly” committed under a legal justification – including the lawful use of weapons by public officials or the performance of official duties – and shortens investigative time limits in such cases. It also introduces a new offense applicable to drivers who fail to comply with a police order to stop and flee in a manner that endangers public or private safety.

The most troubling innovations, however, concern public space and demonstrations. A particularly worrisome measure is the introduction of a form of “preventive detention”. During public gatherings, police may detain individuals for up to 12 hours when, based on specific circumstances – such as wearing helmets or having a relevant criminal record – they are suspected of posing a concrete danger to the peaceful course of the demonstration. No prior judicial authorization is required; the prosecutor is merely informed and may order the person’s release if those circumstances are not met. Deprivation of liberty is thus grounded not in a committed offense or an imminent and concrete threat, but in an assessment of presumed dangerousness.

Beyond this move toward anticipatory repression, the Decree contains additional restrictions affecting access to public spaces and the right to protest. It introduces a judicial ban on participation in public assemblies for individuals convicted – even by a non-final judgment – of certain offenses, including injury to a public officer. It also expands on-the-spot search powers during demonstrations in cases of immediate security concerns. It authorizes the Prefetto (local government representative) to designate specific “red areas” from which individuals merely accused of certain crimes – including property offenses – and engaged in harassing or threatening conduct may be removed. Finally, it extends the prohibition on access to certain public places (“Daspo urbano”) to individuals convicted, even by a non-final decision, within the previous five years of specific crimes committed during public demonstrations.

Interestingly, the Decree decriminalizes several offenses related to public gatherings, including failure to give advance notice, non-compliance with a ban, violations of time and place restrictions, and refusal to obey an order to disperse. Although this may appear to ease repression, the reform aims to accelerate enforcement and increase financial penalties. Previously classified as misdemeanors punishable by short prison terms – under 1 year and thus often suspended – and modest fines generally below €500, these offenses are now subject to administrative fines imposed by the Prefetto ranging from €1,000 to €20,000. The Decree also introduces additional administrative offenses for violating movement restrictions or disrupting public gatherings and public order services.

Overall, these measures transform the legal framework that governs public spaces and gatherings. Assembly and demonstrations are subject to strict surveillance and deterrence, steadily narrowing the space for political action and likely having a chilling effect on core democratic freedoms.

From Populism to Illiberalism

The two Security Decrees must be situated within the broader criminal justice agenda of the current Italian Executive, which in recent years has adopted a series of decree-laws signaling a clear punitive shift in social governance. These include the “Rave Decree” (No. 162 of 2022), which created a new offense for the arbitrary occupation of public or private land or buildings to hold unauthorized musical events deemed dangerous to public safety; the “Cutro Decree” (No. 20 of 2023), which introduced stricter measures against irregular immigration, including harsher penalties and new criminal offenses; and the “Caivano Decree” (No. 123 of 2023), which significantly toughened the juvenile justice system. These are only the emergency measures. Additional crimes, aggravating circumstances, and repressive tools have been enacted through ordinary legislative procedures. As part of the same legislative package as the 2026 Security Decree, the Executive also introduced a bill further tightening punitive measures aimed at combating irregular immigration.

Moreover, the far-right parliamentary majority has approved a constitutional reform – soon to be submitted to referendum – separating the careers of public prosecutors and judges. Although expert opinion remains divided – for example, criminal procedure scholars have expressed both supportive and critical views –, the reform has raised concerns about the future balance between the judiciary and political power (Daniele, 2025).

If two coincidences suggest a clue and three amount to proof, this accumulation of punitive measures leaves little room for doubt about a deliberate political and legal agenda.

What emerges is a vision of the criminal justice system that has evolved from a more traditional hyper-punitive and populist model, exemplified by the “Rave Decree”, toward a more explicit illiberal and authoritarian project. Criminal law is not used merely as a tool of political propaganda or as a catch-all solution to social problems; instead, it is employed to chill and progressively erode crucial democratic freedoms, including freedom of expression and assembly and the right to strike, while extending privileges to law enforcement authorities through expanded penal protection and broader forms of impunity. In this context, specific groups such as (irregular) migrants, environmental activists, political opponents, detainees, and more generally vulnerable communities associated with “deviance”, are treated as presumed enemies of public order and social decorum. All of this unfolds through the normalization of executive emergency powers and the marginalization of Parliament.

Overall, the result is not the formal dismantling of the Constitution’s social-democratic project, but rather its gradual erosion and de facto marginalization. Here, penal power is no longer constrained by, nor does it serve to protect, fundamental rights; instead, it is instrumentalized to advance an ideology of public order and security that criminalizes social marginality, silences dissent, and restricts democratic freedoms, thereby limiting the space for collective political expression and action.

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Nun diskutiert auch Deutschland über ein Mindestalter für die Nutzung sozialer Medien. Die SPD-Bundestagsfraktion schlägt vor, eine altersgestufte Regelung für die Nutzung von sozialen Medien einzuführen, die CDU hat mit einem eigenen Vorschlag nachgezogen. Andere Länder sind da schon weiter: Frankreichs Nationalversammlung hat Ende Januar einen entsprechenden Gesetzesentwurf verabschiedet. Sollte der Senat zustimmen, könnte das Social-Media-Verbot schon ab September 2026 gelten. Juristisch besonders interessant ist ein Gutachten des französischen Staatsrates, das zum ursprünglichen französischen Gesetzesentwurf ergangen ist. In dieser rechtlich nicht bindenden Stellungnahme hat der Staatsrat treffend einige verfassungs- und unionsrechtliche Spannungslagen herausgearbeitet, die auch für die deutsche Debatte Orientierung bieten können. In vergleichender Sicht legt die Stellungnahme durch ihre flexible Handhabung der Verhältnismäßigkeitsprüfung zudem einige blinde Flecken der deutlich rigideren deutschen Verhältnismäßigkeitsdogmatik offen.

Die französische Debatte

Der ursprüngliche, vom Staatsrat begutachtete Gesetzesentwurf sah u.a. eine Verpflichtung für Anbieter sozialer Medien vor, die Anmeldung von Kindern und Jugendlichen unter 15 Jahren zu unterbinden und für Jugendliche zwischen 15 und 18 Jahren u.a. eine nächtliche Sperre zwischen 22 Uhr und 8 Uhr morgens einzurichten. Der Staatsrat erkennt darin zunächst einen Eingriff in die Meinungs- und Informationsfreiheit der betroffenen Minderjährigen aus Art. 11 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789 (Rn. 18), deren Einschränkung auf Grundlage von Art. 34 der Verfassung der V. Republik von 1958 möglich ist (Rn. 19).

Als legitimes Ziel dieser Einschränkung arbeitet der Staatsrat den Schutz des Kindeswohls, den er im Einklang mit der Rechtsprechung des Verfassungsrates (n° 2018-768 und n° 2011-119) aus den Absätzen 10 und 11 der Präambel der Verfassung der IV. Republik von 1946 herleitet, heraus. Überdies sichert er diese Verpflichtung völker-, konventions- und unionsrechtlich ab (Rn. 20 ff.). Auch in Deutschland gilt der gesetzliche Schutz von Minderjährigen als Wahrnehmung einer verfassungsrechtlichen Schutzverantwortung, die das Bundesverfassungsgericht in Art. 2 Abs. 1 GG verortet. Diese Schutzverantwortung erstreckt sich auf alle für die Persönlichkeitsentwicklung von Kindern wesentlichen Lebensbedingungen (vgl. BVerfGE 159, 355 <381 f Rn. 46>; 166, 1 <57 Rn. 127>). In dieser Hinsicht stützt sich der Staatsrat auf Studien zu den Gefahren, die die Nutzung sozialer Medien für Kinder und Jugendliche birgt (Rn. 23). Die Studienlage ist jedoch komplex – während schwerwiegende Risiken einiger Nutzungsarten von sozialen Medien wohl gut dokumentiert sind, gilt dies nicht gleichermaßen für alle denkbaren Erscheinungsformen von sozialen Medien. Wäre eine allgemeine Verbotsregelung damit nicht allzu pauschal und unverhältnismäßig?

Kreative Vorschläge nach einer umsichtigen Verhältnismäßigkeitsprüfung

Der Staatsrat reagiert auf diese Problematik zweifach: Zunächst schlägt er vor, die Begriffsdefinitionen für „Online-Plattform“ und „Online-Dienst eines sozialen Netzwerks“ aus Art. 3 lit. i) des Gesetzes über Digitale Dienste (DSA) bzw. Art. 2 Nr. 7 des Gesetzes über Digitale Märkte (DMA) zu entnehmen. Dies präzisiert nicht nur den Anwendungsbereich, sondern nimmt auch solche Dienste aus, die nur akzessorisch mit sozialen Medien vergleichbare Funktionen anbieten. Dies mindert auch die Eingriffsintensität der Maßnahme (Rn. 24) und findet sich auch im verabschiedeten Entwurf. Sodann schlägt der Staatsrat vor, dass die Regierung – nach Konsultation der zuständigen Aufsichtsbehörde – per Dekret festsetzen kann, für welche konkreten Dienste absolute Nutzungsverbote für Jugendliche bis 15 Jahre gelten sollen (Rn. 27 f.). Dies gilt insbesondere für diejenigen Dienste, die aufgrund ihres Empfehlungssystems eine besondere Gefahr für Kinder und Jugendliche darstellen. Statt einer one-size-fits-all-Lösung soll ein umfassendes Nutzungsverbot also nur für Dienste gelten, die sich nach hinreichend sicherer Grundlage tatsächlich schädlich auf Minderjährige auswirken. Der Vorschlag hat sich bisher im französischen Gesetzgebungsverfahren nicht durchgesetzt, doch eine solche Konstruktion wäre in Deutschland problemlos denkbar: So könnte die Regierung etwa die konkret betroffenen Dienste durch Verordnung festlegen, nachdem sie die Bundesnetzagentur und den Bundesdatenschutzbeauftragten konsultiert hat.

Für alle anderen nicht absolut verbotenen Dienste schlägt der Staatsrat vor, die Erziehungsberechtigten stärker einzubeziehen. Ihnen sei die Möglichkeit einzuräumen, der Nutzung – ggf. in zeitlich oder auf bestimmte Funktionen begrenzt – zuzustimmen. Damit begegnet der Staatsrat dem Problem, dass die starren Altersgrenzen und die festen zeitlichen Grenzen für die Nutzung durch Jugendliche zwischen 22 Uhr und 8 Uhr weder hinreichend empirisch abgesichert waren, noch der individuellen Reife der Kinder oder den Elternrechten hinreichend Rechnung tragen (Rn. 27 f.). Dieser Vorschlag soll den grundsätzlichen Vorrang der elterlichen Erziehungsautonomie mit staatlichen Schutzpflichten in Einklang bringen – jenseits von empirisch belegten Gefährdungen des Kindeswohls soll es den Eltern obliegen, Nutzungszeiten und -modalitäten festzulegen. Auf die Rechtslage in Deutschland übertragen ist damit das Problem angesprochen, wie stark die Eingriffe in die Meinungs- und Informationsfreiheit der Minderjährigen aus Art. 5 Abs. 1 GG und in das Elternrecht aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG abzumildern sind, damit sie auf Grundlage der staatlichen Schutzpflicht gegenüber Minderjährigen nach Art. 2 Abs. 1 GG zu rechtfertigen sind. Zum Umgang mit derlei Spannungslagen kann die Entscheidung zur Masernimpfpflicht (BVerfGE 162, 378) zumindest teilweise Inspiration sein. Gleichwohl erkennt der Staatsrat an, dass diese Regelung ggf. weniger effektiv wäre als die ursprünglich vorgeschlagenen strikten Verbote (Rn. 28). Auch diesem Vorschlag ist die Nationalversammlung jedoch nicht gefolgt.

Blinde Flecken der deutschen Verhältnismäßigkeitsdogmatik

Trotzdem erinnern die Vorschläge des Staatsrats daran, dass Social-Media-Verbote komplexe Grundrechtskonstellationen betreffen. In verfassungsvergleichender Perspektive zeigen die Vorschläge aber auch auf, dass die hier relevanten Probleme von überschießenden Regelungstendenzen und sachdienlichen, aber ggf. nicht gänzlich gleich effektiven Alternativmaßnahmen nach deutschem Verhältnismäßigkeitsverständnis nur schwer auf den Begriff zu bringen sind. Das Bundesverfassungsgericht führt die Geeignetheits- und Erforderlichkeitsprüfung nämlich zunehmend eng und verlagert auch diese Aspekte in die Angemessenheitsprüfung, was gerade den vom Staatsrat aufgegriffenen Problemen nicht unbedingt gerecht wird.

Ob etwa eine Maßnahme auch dort in Grundrechte eingreift, wo sie das Ziel nicht fördert, ist in Deutschland meist Teil der Angemessenheitsprüfung (z.B. in BVerfGE 117, 202 <229 f.>; 121, 30 <64>; 128, 109 <130 ff.>). Das hat den Nachteil, solche überschießenden Tendenzen letztlich zur Abwägungsmasse zu machen, statt sie als nicht mehr vom Maßnahmenziel gedeckte Überreaktionen zu qualifizieren. Stattdessen stellt sich dann die Frage, ob die verfolgten Zwecke und das Maß ihrer Verwirklichung bedeutend genug sind, um auch solche Kollateralschäden hinzunehmen. Obwohl diese Frage tendenziell empirischer Natur ist, wird sie im Rahmen einer besonders in multipolaren Grundrechtsverhältnissen schwer rationalisierbaren Güterabwägung verhandelt. Denn in der deutschen Geeignetheitsprüfung scheiden nur Maßnahmen aus, wenn sie die Erreichung des Gesetzeszwecks in keiner Weise fördern können oder sich gegenteilig auswirken (vgl. BVerfGE 158, 282 <336 Rn. 131>), was bei Maßnahmen mit überschießenden Tendenzen aber in der Regel nicht das Problem ist. Zwar beansprucht das BVerfG, die empirischen Grundlagen einer gesetzgeberischen Gefahrenprognose zu kontrollieren. Doch auch diese Kontrolle prüft nicht, ob die Gefahreneinschätzung mit dem Lösungsvorschlag übereinstimmt. Denn sie zielt allein darauf ab, die Einschätzung des Gesetzgebers zur Gefahr und die Zuverlässigkeit der hierfür herangezogenen Grundlagen zu kontrollieren und betrifft damit primär das verfassungslegitime Ziel (vgl. BVerfGE 119, 59 <83>; 153, 182 <272 Rn. 237> ; 159, 223 <298 Rn. 170 ff.>; 163, 107 <139 f.>). Ob die auf Grundlage einer grundsätzlich korrekten Gefahrenprognose ergriffenen Maßnahmen auch in Situationen greifen könnten, in denen diese Gefahr grundsätzlich nicht besteht, wird davon nicht erfasst.

Mittlerweile geht das Bundesverfassungsgericht bei der Erforderlichkeitsprüfung davon aus, dass eine grundrechtsschonendere Alternativmaßnahme nur dann in Betracht kommt, wenn ihre Gleichwertigkeit zur Zweckerreichung „in jeder Hinsicht eindeutig“ feststeht (vgl. BVerfGE 163, 107 <150>). Dieser strenge Maßstab gibt dem Gesetzgeber keinen Anreiz dafür, eine weniger eingriffsintensive Maßnahme zu wählen, die das Regelungsziel noch immer sachdienlich erreicht. Denn solange der Gesetzgeber einen hinreichend gewichtigen Allgemeinwohlbelang auf effektive Weise verfolgt, kann auch ein Totalverbot weiterhin die Angemessenheitsprüfung bestehen. Wieder leistet damit eine offene Güterabwägung die meiste Arbeit. Sicherlich würde eine Erforderlichkeitsprüfung, die auch weniger effektive Alternativen in den Blick nimmt, nicht ohne Wertungen auskommen. Doch diese wären spezifischer auf die Frage der hinreichenden Sachdienlichkeit einer weniger belastenden Alternativmaßnahme beschränkt. Die Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Belastung, dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe (vgl. BVerfGE 152, 68 <137 Rn 183>) geht weit darüber hinaus.

Unionsrechtliche Bedenken

Jenseits dieser komplexen verfassungsrechtlichen Fragen ist offen, inwieweit die Pläne für eine Altersgrenze für soziale Netzwerke mit dem Unionsrecht vereinbar sind.

Zunächst stellt sich die Frage, ob die Mitgliedstaaten neben dem DSA überhaupt noch tätig werden können oder ob dieser die Sperrwirkung des Art. 2 Abs. 2 AEUV auslöst. Diese Sperrwirkung für die Ausübung konkurrierender Zuständigkeit ist komplex. Das Protokoll (Nr. 25) über die Ausübung der geteilten Zuständigkeit legt fest, dass sich die Ausübung einer geteilten Zuständigkeit „nur auf die durch den entsprechenden Rechtsakt der Union geregelten Elemente und nicht auf den gesamten Bereich“ erstreckt. Die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten ist folglich nur so weit gesperrt, wie die konkreten Regelungen eines bestimmten Rechtsakts reichen. Es kommt also auf die Auslegung des Rechtsakts im Einzelfall an, wobei sowohl der konkrete Regelungsgehalt als auch der Wille des Gesetzgebers zum Harmonisierungsgrad eine Rolle spielen.

Insofern lässt sich dem DSA zwar entnehmen, dass mitgliedstaatliche Regeln für die vom DSA erfassten Vermittlungsdienste ausgeschlossen sein sollen, da der DSA die Vorschriften für diese Vermittlungsdienste vollständig harmonisiert (Erwägungsgrund 9). Eine konkrete Vorgabe im DSA, mit der ein mitgliedstaatliches Mindestalter unvereinbar wäre, ist aber nicht ersichtlich. Die Vorgaben zum Onlineschutz aus Art. 28 DSA setzen nicht erkennbar voraus, dass (alle) Minderjährige Zugang zu diesen Plattformen haben müssen. Sie verfolgen mit dem Minderjährigenschutz vielmehr dasselbe Ziel wie mitgliedstaatliche Altersbeschränkungen. Auch die Leitlinien für Maßnahmen zur Gewährleistung eines hohen Maßes an Privatsphäre, Sicherheit und Schutz von Minderjährigen im Internet gemäß Artikel 28 Absatz 4 DSA gehen in Nr. 37 d) davon aus, dass

„Zugangsbeschränkungen […] geeignete und verhältnismäßige Maßnahme[n] [darstellen] […] [w]enn das Unionsrecht oder das nationale Recht im Einklang mit dem Unionsrecht ein Mindestalter für den Zugang zu bestimmten Produkten oder Diensten vorschreibt, die auf einer Online-Plattform angeboten und/oder in irgendeiner Weise dargeboten werden“ (Hervorhebung nur hier).

Nach Ansicht der EU-Kommission passt das wie folgt zusammen: Die Mitgliedstaaten können sozialpolitische Maßnahmen zum Mindestalter für den Zugang festlegen, jedoch keine über den DSA hinausgehenden zusätzlichen Verpflichtungen für Online-Plattformen, da der DSA deren Verpflichtungen abschließend regelt.

Anders als der Vorschlag der SPD-Fraktion berücksichtigt der Staatsrat in seiner Stellungnahme diese Vorgabe. Anstatt die Anbieter zu verpflichten, Minderjährigen den Zugang zu ihren Diensten zu versperren, soll es vielmehr nun den Minderjährigen selbst grundsätzlich verboten werden, diese Plattformen zu nutzen (Rn. 16). Dem hat sich die Nationalversammlung in ihrem überarbeiteten Gesetzesentwurf angeschlossen. Auch die vom Staatsrat vorgeschlagene – letztlich nicht in den Gesetzesentwurf übernommene – elterliche Erlaubnis zur Nutzung bestimmter sozialer Medien sollte nicht gegenüber den Plattformen abgegeben und von ihnen durchgesetzt werden. Stattdessen sollten die Eltern ihre Zustimmung gegenüber den Internetanbietern abgeben, die schon jetzt in Frankreich gesetzlich verpflichtet sind, leicht zu bedienende Kinderschutzfunktionen für Router bereitzustellen (Rn. 28). Allerdings ist zweifelhaft, ob diese oder ähnliche zuständigkeitskonforme Konstruktionen tatsächlich noch hinreichend effektiv das mit ihnen verfolgte Ziel erreichen.

Schließlich stellt sich bei Regelungen einzelner Mitgliedstaaten noch die Frage, wie sie sich mit dem Herkunftslandprinzip vertragen (Art. 3 Abs. 1 und 2 der E-Commerce-Richtlinie bzw. Art. 3 Abs. 1 Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste). Danach gelten für einen in einem EU-Mitgliedstaat niedergelassenen Anbieter grundsätzlich nur die Vorgaben dieses Mitgliedstaats. Andere EU-Mitgliedstaaten können einem Anbieter aus dem EU-Ausland im sog. „koordinierten Bereich“ im Sinne von Art. 2 lit. h) E-Commerce-Richtlinie, vorbehaltlich der Ausnahmen aus Art. 3 Abs. 4 E-Commerce-Richtlinie, keine weiteren Vorgaben auferlegen. Die in Art. 3 Abs. 4 lit. b) in dieser Hinsicht normierten Notifizierungspflichten nimmt der EuGH erkennbar ernst (C-390/18, Airbnb Ireland, Rn. 85 ff.). Ferner wissen wir aus der Rechtsprechung des EuGH (C-376/22, Google Ireland, Rn. 60), dass nach Art. 3 Abs. 4 E-Commerce-Richtlinie zulässige Maßnahmen sich nicht generell abstrakt auf eine allgemein umschriebene Kategorie bestimmter Dienste der Informationsgesellschaft beziehen und unterschiedslos für alle Anbieter dieser Kategorie gelten dürfen.

Diese Vorgabe dürfte sich aber auch als Chance erweisen, auf die jeweiligen Risiken bestimmter Dienste abgestimmte Regelungen zu erlassen und damit zugleich grundrechtsschonend vorzugehen. Ferner nimmt der EuGH eine ernsthafte Prüfung vor, ob die fragliche Maßnahme zum Schutz der in Art. 3 Abs. 4 lit. a) genannten Gründe, zu denen auch der Jugendschutz zählt, notwendig ist (vgl. C-662/22, Airbnb Ireland, Rn. 72 ff.). Diese Maßstäbe dürfte der Gerichtshof in nächster Zeit weiter konkretisieren: Im Verfahren Kommission/Ungarn geht es u.a. um die Frage, ob die streitgegenständlichen Zugangsbeschränkungen zu Inhalten mit LGBTQI-Bezug gegen die E-Commerce Richtlinie verstoßen. Und in zwei weiteren Rechtssachen wird sich der Gerichtshof mit französischen Regelungen beschäftigen: In WebGroup Czech Republic geht es um Regelungen, die Minderjährigen Zugang zu pornografischen Websites verbieten und die Betreiber solcher Websites verpflichten, technische Vorkehrungen zu treffen, um dies zu verhindern; in Coyote um Einschränkungen für Fahrassistenzdienste, die mit Geolokalisierung arbeiten. Wie der Gerichtshof in diesen Verfahren insbesondere mit Blick auf den Jugendschutz und die Durchsetzung des nationalen Strafrechts die Abweichungsmöglichkeiten vom Herkunftslandprinzip konturiert, wird wichtige Hinweise dafür geben, ob und wie sich eine nationale Altersgrenze für soziale Medien mit der E-Commerce-Richtlinie vereinbaren ließe.

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