🍻 Selber Bier Brauen

Zwei grosse Studien aus diesem Jahr zeigen, dass Bewegung Depressionen bekämpfen kann. Wie das möglich ist und wie man die Sportart findet, die zu den eigenen Bedürfnissen passt.

Durch den Klimawandel sind die Häufigkeit und die Intensität von Hitzewellen gestiegen. Doch er ist nicht der einzige Grund für das extreme Wetter.

Anfang August hat eine zurückgelassene Falcon-9-Rakete dem Mond einen neuen Krater verpasst. Geplant war das nicht.

Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) hat den Gesundheitsnotstand ausgerufen. Die Infektionszahlen steigen weiterhin an. Hier sind die wichtigsten Antworten zum Ebola-Virus zu finden.

Forscher sind auf einen rätselhaften Zusammenhang gestossen – Menschen mit einer Krebsdiagnose scheinen seltener an Demenz zu erkranken – und umgekehrt. Sie hoffen, eine Erklärung für das Phänomen könnte Ansätze für neue Therapien liefern.

Bei dem aktuellen Entwurf des Reformgesetzes zum Nachrichtendienstrecht stehen die Aufweichung des Trennungsgebots und die beabsichtigten aktionellen Befugnisse der Dienste sowie Sonderregelungen für den Spannungs- und Verteidigungsfall im Fokus (siehe den Beitrag von Anna Höning). Der Entwurf enthält aber noch in anderer Hinsicht Grundsätzliches: eine Neuordnung der nachrichtendienstlichen Kontrollarchitektur durch den Ausbau der Zuständigkeit des Unabhängigen Kontrollrats. Diese erweiterte verfahrensrechtliche Sicherung kann aber nur zum Teil die Erweiterungen der Befugnisse für die Nachrichtendienste kompensieren, die in vielerlei Hinsicht einen Paradigmenwechsel darstellen. Ob diese starke verfahrensrechtliche Komponente ausreichend ist, um dem Entwurf zur Verfassungskonformität zu verhelfen, ist daher fraglich.

Deutschland hat eine komplexe nachrichtendienstliche Kontrollarchitektur

An der Kontrolle der Nachrichtendienste sind in Deutschland zahlreiche Akteure mit sich zum Teil überschneidenden Zuständigkeiten beteiligt. Unternimmt man den Versuch einer systematischen Gliederung, kann man vier Säulen unterscheiden: die exekutive, die parlamentarische, die gerichtliche und quasi-gerichtliche sowie die öffentliche Kontrolle (näher hierzu Löffelmann/Zöller, Nachrichtendienstrecht, 2. Auflage 2025, S. 284 ff.).

Exekutive Kontrolle wird durch die den Diensten übergeordneten Fachressorts im Wege der Fach-, Dienst- und Rechtsaufsicht vor allem durch den Erlass von Dienstvorschriften, Weisungen, in Gestalt von Berichtspflichten und im Falle des BND durch das Auftragsprofil der Bundesregierung ausgeübt. Es handelt sich um ein sehr engmaschiges, im öffentlichen und sicherheitspolitischen Diskurs stark unterschätztes Kontrollinstrument. Als Bundesoberbehörden fallen die Dienste zudem in die Zuständigkeit der Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit.

Parlamentarisch werden die Nachrichtendienste in erster Linie durch legislative Aktivität kontrolliert: Mithilfe von Gesetzen soll nachrichtendienstliches Handeln eingehegt werden. Außerdem ist dort zentraler Akteur das Parlamentarische Kontrollgremium, welches nicht unmittelbar das operative Handeln der Nachrichtendienste, sondern die politische Verantwortlichkeit der Bundesregierung für dieses kontrolliert (vgl. Art. 45d Abs. 1 GG, § 1 Abs. 1 PKGrG). Nachrichtendienstliches Handeln kann ferner durch die davon betroffenen Personen im Wege vorbeugenden und nachträglichen Rechtsschutzes vor den Verwaltungsgerichten angegriffen werden und ist gelegentlich auch Gegenstand von Straf- und Zivilverfahren. Aufgrund der klandestinen Natur solchen Handelns und eingeschränkter Benachrichtigungspflichten stößt diese Form der Kontrolle an faktische Grenzen. Für Maßnahmen der Telekommunikationsüberwachung nach dem G 10 ist der Rechtsweg vor einer Benachrichtigung der überwachten Personen ausdrücklich ausgeschlossen (§ 13 G 10). Hinzu kommt die unabhängige Vorabkontrolle.

Der öffentlichen Kontrolle dienen unter anderem presserechtliche und archivrechtliche sowie datenschutzrechtliche Auskunftsansprüche (§ 15 BVerfSchG, § 9 BNDG, § 50 MADG). Bei einer Gesamtbetrachtung gibt es bei den deutschen Nachrichtendiensten – auch im Verhältnis zu anderen Bereichen des Sicherheitsrechts und im internationalen Vergleich – kaum ein Zuwenig an Kontrolle. Das Problem ist die Unübersichtlichkeit der Kontrollarchitektur, dazu später mehr.

Die unabhängige Vorabkontrolle als verfassungsrechtliches Gebot bei schweren Grundrechtseingriffen

Angesichts der nur eingeschränkten nachträglichen Rechtsschutzmöglichkeiten ist das wichtigste Kontrollinstrument die Vorabkontrolle eingriffsintensiver Maßnahmen durch eine unabhängige und neutrale Instanz. Vorbild hierfür ist der Richtervorbehalt, der für Eingriffe in das Wohnungsgrundrecht verfassungsunmittelbar verankert ist. Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Gedanken sukzessive aus Verhältnismäßigkeitserwägungen abgeleitet auf schwere Eingriffe in andere Grundrechte übertragen. Es fordert dabei nicht zwingend eine gerichtliche, aber doch gerichtsähnliche Kontrolle (ausf. zur Thematik Höning 2024). Für Eingriffe in das Fernmeldegeheimnis nach Art. 10 GG stellen die G 10-Kommissionen auf Bundes- und Länderebene ein solches Instrument der Vorabkontrolle dar. Ihre verfassungsrechtliche Verankerung in Art. 10 Abs. 2 S. 2 GG war ursprünglich Surrogat für den expliziten Ausschluss des regulären Zugangs zu den Fachgerichten bei G 10-Maßnahmen. Unter anderem weil die Mitglieder der G 10-Kommissionen nur auf ehrenamtlicher Basis tätig sind, wurde in der Vergangenheit Kritik an der Professionalität und Effektivität ihrer Kontrolltätigkeit geübt. Für Maßnahmen der strategischen Ausland-Fernmeldeaufklärung des BND entwickelte das Bundesverfassungsgericht zudem in seiner Entscheidung vom 19. Mai 2020 nach dem Vorbild des britischen Kontrollsystems dezidierte Vorgaben zu einer lückenlosen Vorab- und Verlaufskontrolle durch ein unabhängiges und neutrales Organ (BVerfG, 1 BvR 2835/17, Rn. 272 ff.). Der Gesetzgeber setzte die Vorgaben des Gerichts um, indem er 2021 den Unabhängigen Kontrollrat etablierte (§§ 40 ff. BNDG): Dabei ging der Gesetzgeber gleich in mehrfacher Hinsicht – etwa bei der hochrangigen Besetzung durch sechs vormalige Bundesrichter – über die verfassungsgerichtlichen Vorgaben hinaus. Der Unabhängige Kontrollrat besteht aus zwei komplementären Teilorganen, dem gerichtsähnlichen und dem administrativen Kontrollorgan, die gemeinsam eine umfassende Kontrolle der technischen Aufklärungsmaßnahmen des BND gewährleisten sollen. Das gerichtsähnliche Teilorgan muss Maßnahmen der technischen Aufklärung vorab genehmigen, das administrative Teilorgan überwacht unter datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten die Rechtmäßigkeit der weiteren Verarbeitung der erlangten Daten. Als oberste Bundesbehörde ist der Kontrollrat dem BND über- und den aufsichtführenden Ressorts gleichgeordnet und verfügt über einen eigenen Haushalt. Der Kontrollrat gilt nicht als dritte Stelle im Sinne der Third Party Rule und besitzt gegenüber dem BND umfassende Informationsrechte.

Doppelzuständigkeiten, Kompetenzkonflikte und Verantwortungsdiffusion

An der aktuellen Kontrollarchitektur wird kritisiert, dass die Vielzahl der zuständigen Kontrolleure Doppelzuständigkeiten, Kompetenzkonflikte und Verantwortungsdiffusion hervorrufe. Besonders deutlich wird das im Verhältnis von G 10-Kommission, Unabhängigem Kontrollrat und Bundesbeauftragter für den Datenschutz. Für die G 10-Kommission des Bundes stellte der Gesetzgeber mit der Einfügung des § 28 Abs. 2 S. 2 BVerfSchG (§ 26a Abs. 2 S. 2 BVerfSchG a.F.) deren vorrangige Zuständigkeit klar. Ein anderes prominentes Beispiel für solche Konflikte ist eine Klage der Bundesbeauftragten für Datenschutz gegen den BND auf Einsichtnahme in Daten zu Aufklärungsmaßnahmen, die der Unabhängige Kontrollrat genehmigt hatte. Das Bundesverwaltungsgericht wies mit seiner Entscheidung vom 4. März 2026 diese Klage ab (BVerwG, 6 A 2.24). Zuständigkeitskollisionen gibt es auch bei der strategischen Fernmeldeaufklärung des BND. Für Maßnahmen der Inland-Ausland-Aufklärung nach § 5 G 10 ist die G 10-Kommission zuständig, für solche der Ausland-Ausland-Aufklärung nach §§ 19 ff. BNDG der Unabhängige Kontrollrat, obwohl beide Maßnahmen in technischer Hinsicht eng miteinander verknüpft sind – ihre Behandlung in separaten Regelungsregimen lässt sich nur historisch erklären. Rechtlich problematisch ist aber auch der Zuschnitt der G 10-Kommissionen. In seiner Entscheidung zu strategischen Überwachungsmaßnahmen des BND vom 8. Oktober 2024 griff das Bundesverfassungsgericht die erwähnte Kritik an der G 10-Kommission auf und monierte, dass der Kommission der nötige gerichtsähnliche Zuschnitt fehle (BVerfG, 1 BvR 1743/16 u.a., Rn. 170 ff.). Auch das war ein Anlass für die aktuelle Reform. Der Gesetzgeber hätte die G 10-Kommission freilich alternativ ertüchtigen können. Kritisiert wurden in der Vergangenheit ferner die hochrangige personelle Ausstattung des Unabhängigen Kontrollrats und das dortige aufwändige Verfahren bei zugleich begrenzten Prüfungskompetenzen. Zum Vergleich: In den meisten anderen Bereichen des Sicherheitsrechts werden eingriffsintensive Überwachungsmaßnahmen von Richtern der Richtereingangsbesoldungsstufe R 1 überprüft. Rein statusmäßig stellt allein das gerichtsähnliche Organ des Unabhängigen Kontrollrats ein vierundvierzigmal potenteres (und kostspieligeres) Instrument dar. Hinzu kommen zahlreiche Initiativen zur Stärkung der parlamentarischen Kontrolle (vgl. etwa BT-Drs. 19/19502, 19/19509, 19/26221, 19/26120; Dietrich, ZRP 2014, 205 ff.). Bei alledem zeigt sich ein breiter gesetzgeberischer Spielraum für die Ausgestaltung der Kontrollarchitektur.

Der aktuelle Gesetzentwurf stellt den Kontrollrat in den Mittelpunkt der Vorabkontrolle

Der aktuelle Gesetzentwurf unternimmt den begrüßenswerten Versuch, die unübersichtliche Kontrolllandschaft in Teilen zu glätten. Dem Unabhängigen Kontrollrat kommt dabei eine integrative Funktion zu. De lege ferenda soll er für die präventive Kontrolle aller in besonderem Maße eingriffsintensiven Überwachungsmaßnahmen sowohl des BND (§ 97 Abs. 1 BNDG-E) als auch des BfV (§ 34 BVerfSchG-E) zuständig sein. Zur Vermeidung von Kompetenzkonflikten wird die Alleinzuständigkeit des Kontrollrats für die operativen Maßnahmen dieser Dienste klargestellt (§ 3 Abs. 1 UKRatG-E); die Bundesbeauftragte bleibt zuständig für deren administrative Datenhaltung (§ 69 Abs. 2 Nr. 2 BVerfSchG-E, § 98 Abs. 2 BNDG-E). Die G 10-Kommission wird abgeschafft (Artikel 23 Ziff. 3). Außerdem ist der Kontrollrat unter anderem einzubinden bei der Erprobung unbenannter nachrichtendienstlicher Mittel (§ 16 Abs. 4 S. 4 BVerfSchG-E, § 97 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 19 BNDG-E), der Fassung des Katalogs nachrichtendienstlicher Mittel in der entsprechenden Dienstvorschrift des BND (§ 97 Abs. 3 Nr. 6 BNDG-E), bei Ausnahmen von der Benachrichtigung Betroffener (§ 35 Abs. 5 BVerfSchG-E, § 100 Abs. 4 S. 2, § 101 Abs. 2 BNDG-E) sowie bei den neuen „Schutzmaßnahmen“ des BfV (§ 60 Abs. 2, 4 S. 2 BVerfSchG-E) und „erweiterten nachrichtendienstlichen Mitteln“ des BND (§ 97 Abs. 2 i.V.m. § 50 BNDG-E). Im Spannungs- und Verteidigungsfall ist die Kontrolldichte eingeschränkt, so entfällt zum Beispiel im Verteidigungsfall die Vorabkontrolle beim BND (§ 132 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 BNDG-E); Benachrichtigungspflichten werden bereits im Spannungsfall ausgesetzt (§ 132 Abs. 5 S. 1 Nr. 1 BNDG-E, § 75 Abs. 4 BVerfSchG-E). Die bislang in den §§ 40 bis 58 BNDG enthaltenen Regelungen zur institutionellen Verfassung des Unabhängigen Kontrollrats werden weiter ausgebaut und in ein eigenes Gesetz, das UKRatG, überführt (Artikel 3). Die Besetzung des gerichtsähnlichen Kontrollorgans wird auf neun Mitglieder erweitert (§ 14 Abs. 1 S. 1 UKRatG-E). Künftig können nicht nur Bundesrichter, sondern auch Bundesanwälte, Beamte einer obersten Bundesbehörde der Besoldungsgruppe B 6 und ehemalige Mitglieder der G 10-Kommision des Bundes zu Kontrollbeauftragten bestellt werden (§ 14 Abs. 2 UKRatG). Die Verankerung der letztgenannten Lex G 10 dürfte mit politischen und personellen Kompromissen bei der Abschaffung der G 10-Kommission zu tun haben. Die originäre gerichtliche ex post-Kontrolle wird bei Telekommunikationsüberwachungsmaßnahmen des BND ausgeschlossen (§ 103 BNDG-E). Die Benachrichtigung betroffener Personen ist für den BND generell nur bei einem Inlandsbezug erforderlich (§ 100 Abs. 3 BNDG-E). Bei den Auskunftsrechten betroffener Personen geht das Ersatzauskunftsrecht von der Bundesbeauftragten auf den Kontrollrat über (§ 70 Abs. 4 BVerfSchG-E, § 102 Abs. 5 BNDG-E). Neu hinzu kommt zudem ein Beschwerderecht zum Kontrollrat (§ 69 Abs. 1 und 2 BVerfSchG-E, § 38 UKRatG-E).

Reicht die Stärkung der Vorabkontrolle?

Für sich betrachtet ist die Reform der Kontrollarchitektur schlüssig und dürfte auch mit Blick auf die einzelnen Kontrollgegenstände verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sein. Dass nach der grundsätzlichen Weichenstellung mit der Etablierung des Unabhängigen Kontrollrats 2021 dieser die Aufgaben der Vorabkontrolle übernimmt, macht viel Sinn. Eine ressourcenschonendere und zugleich legitimationsstarke Lösung wäre allerdings auch ein klassischer Richtervorbehalt gewesen. Diesen Weg geht weiterhin (mit Ausnahme der Telekommunikationsüberwachung, Artikel 5 Ziff. 5 lit. b, Ziff. 6 lit. b) das bereits 2025 novellierte MADG, das die Tätigkeit des Militärischen Abschirmdienstes – des Verfassungsschutzes der Bundeswehr – regelt. Die Länder verfolgen ganz unterschiedliche Kontrollansätze, von einer Ertüchtigung der G 10-Kommissionen über gerichtliche Zuständigkeiten und unabhängige Gremien bis hin zu hybriden Modellen. Das fundamentale Problem der Fragmentierung des Nachrichtendienstrechts wird also durch den Umbau der Kontrolle auf Bundesebene nur teilweise gelöst. Die zentrale Problematik des gegenständlichen Entwurfs ist allerdings nicht die Kontrollarchitektur, sondern der in vielerlei Hinsicht paradigmatische Befugniszuwachs der Dienste. Mit der umfangreichen Etablierung aktioneller Befugnisse wird das Trennungsgebot aufgeweicht und verfassungsrechtliches Neuland betreten. Denn der Umstand, dass die Dienste über keine „operativen Anschlussbefugnisse“ verfügen, war bisher ein maßgeblicher Grund dafür, ihnen weitreichende Aufklärungsbefugnisse im Gefahrenvorfeld zuzugestehen. Der Zuwachs solcher und anderer Befugnisse kann zwar durch die Stärkung verfahrensrechtlicher Sicherungen, wie sie der Entwurf verfolgt, teilweise abgefedert werden. Allerdings liegt darin ein erhebliches verfassungs- und konventionsrechtliches Risiko. Problematisch sind zudem die Öffnungsklauseln: Sie erlauben den Einsatz von Befugnissen, die das Gesetz nicht benennt, und schwächen damit die parlamentarische Definitionsmacht über das rechtliche Korsett der Dienste. Nach § 16 Abs. 4 BVerfSchG-E und § 19 Abs. 1 BNDG-E dürfen gesetzlich nicht geregelte nachrichtendienstliche Mittel für eine Dauer von bis zu vier Jahren erprobt werden. Das ist – trotz der erforderlichen Einbindung des Kontrollrats – eine Selbstermächtigung der Exekutive unter Umgehung des Parlaments. Aus einer pragmatischen Perspektive ist die dadurch erreichte Flexibilität durchaus wünschenswert. Parlamentarische Legitimation sollte aber nicht auf dem Altar der Pragmatik geopfert werden.

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In August 2026, the Hungarian Constitutional Court (CC) rejected (here and here) the petitions challenging the Sixteenth and Seventeenth Amendments to the Fundamental Law. The petitions concerned the dismantling of the public-interest asset management foundations performing public duty, the termination of the mandate of the President of the Republic, the introduction of an age limit affecting sitting CC judges, and limits on eligibility for parliamentary office. In each case, the Court held that the petition, although framed in terms of procedural or public-law invalidity, in substance sought a prohibited substantive review of a constitutional amendment. The decisions prompted extensive separate opinions. The dissenters developed arguments closely aligned with those of the petitioners, while several concurring judges accepted the Court’s restrictive understanding of its powers but nevertheless expressed substantive objections to the reconstruction measures.

An earlier analysis of the petitions showed how Fidesz, after losing constitutional power, strategically reconfigured constitutional doctrine and authorities previously used against its own autocratization as constraints on democratic reconstruction. The four CC decisions show a positional reversal within constitutional adjudication, although it appears differently across the majority and dissenting opinions. In the majority decisions (rejection) of the CC, which has been described as servants of the interests of the Orbán regime, the doctrine remains unchanged, but its effect reverses: restrictions on the review of constitutional amendments introduced by Fidesz now prevent the review of constitutional amendments adopted by the new Tisza constitutional majority. The dissenting opinions reveal the positional reversal more directly. They revive the logic of the CC’s 2012 decision, developed as creative resistance to abusive constitutional practices of the Fidesz majority, and combine it with later doctrines to argue for admitting petitions against the new majority’s constitutional amendments. The concurring opinions do not follow this move: several judges criticize the reconstruction measures substantively while maintaining the Court’s restrictive 2013 understanding of its powers and, therefore, agreeing with the rejection of the petitions.

The Court’s Doctrinal Trajectory Before 2026

The significance of this positional reversal becomes clearer against the Court’s earlier case law, which counts four key decisions.

Decision 61/2011. (VII. 13.) is a warning and procedural opening, while maintaining the feasibility of the procedural review of constitutional amendments. The case arose from constitutional amendments adopted in connection with the retroactive 98 percent tax and the restriction of the CC’s jurisdiction. While maintaining that it lacked competence to review constitutional amendments substantively, it has identified the danger of abusive constitutionalism. The Court articulated strong warnings about constitutional amendment in light of constitutional values and Hungary’s international obligations and laid out doctrinal arguments on which a more demanding approach towards constitutional amendments could later build. Nevertheless, it only accepted review of constitutional amendments on procedural grounds (public-law invalidity).

Decision 45/2012. (XII. 29.) is a decision of creative resistance against abusive constitutionalism of Fidesz. The case concerned the Transitional Provisions of the Fundamental Law (TP FL), adopted separately from the FL but declared to form part of it. This decision developed doctrine creatively to defend constraints against Fidesz’s emerging illiberal constitutional project. The Court refused to allow Parliament’s formal classification of the TP FL as “part of the Fundamental Law” to determine its constitutional status as constitutional text and examined whether it fell within the constitutional authorization under which it had been adopted. If the CC considered the self-declaration of the TP FL, it could not have reviewed and annulled parts of it because it lacked competence to review the constitution and its amendments on substantive grounds, as established in its earlier case law.

Decision 12/2013. (V. 24.) signals the self-limiting turn and accommodation of democratic backsliding. The Fourth Amendment to the FL responded to Decision 45/2012 by incorporating many contested provisions of the TP FL into the Fundamental Law and expressly limiting the CC’s review of constitutional amendments to procedural requirements. When the Fourth Amendment itself was challenged, the majority of the CC accepted this new restriction as the applicable standard in the case (which concerned its own constitutionality) and refused substantive review. Nevertheless, the majority decision added that fundamental rights, EU obligations, and international law continued to constrain constitutional and legislative action, but emphasized that this signaling position did not create an enforceable substantive limit on constitutional amendment.

The dissenting opinions maintained that another doctrinal route was nevertheless available and could have been chosen. András Bragyova argued that the validity of the Fourth Amendment should be assessed under the FL as it stood when the amendment was adopted, which contained no rules on reviewing constitutional amendments. He recalled that substantive review had previously remained an interpretive question. László Kiss likewise argued that the majority had abandoned doctrinal resources available in decisions 61/2011 and 45/2012.

Decision 22/2016 (XII. 5) means a creative facilitation of the entrenchment of backsliding. Shortly after an unsuccessful attempt to constitutionalize constitutional identity, the CC developed constitutional identity judicially in the context of EU law. This concept was subsequently incorporated into the FL. This decision therefore represents a very different use of judicial creativity from 45/2012. The Decision 45/2012 resisted the emerging illiberal constitutional project, whereas Decision 22/2016 contributed to its constitutional entrenchment.

The Majority and Concurring Opinions of the 2026 Decisions: Restrictive Continuity, Reversed Effect

The four 2026 decisions reaffirm the restrictive position consolidated in 12/2013. The CC reads Articles S(3) and 24(5) of the Fundamental Law as permitting review of constitutional amendments only for violations of the procedural requirements governing their adoption and promulgation. The petitioners argued that the Court had first to determine whether the challenged provisions were genuinely constitutional norms and thus capable of being adopted through the constitutional amendment procedure. The CC rejected this distinction. Assessing the normativity, generality, purpose, temporal effects or permissible subject matter of the challenged provisions would, in its view, require an examination of their content and therefore amount to prohibited substantive review.

The majority opinion places this conclusion within the restrictive line described above. It regards decisions 61/2011, 45/2012 and 12/2013 insofar as they support the conclusion that, after the Fourth Amendment, the scope of review is confined to procedural requirements. It does not engage with the different constitutional functions of these decisions or with the line of reasoning, emerging in 61/2011 and still visible in 12/2013, concerning substantive constitutional standards that might constrain constitutional power. Instead, it stresses that the FL contains no such binding standard that would allow the Court to conduct substantive amendment review.

This is also the safer doctrinal route for the majority. Taking the alternative suggested most clearly by Péter Polt would have required the CC to engage seriously with the petitions and to develop its doctrine creatively, as it had done in 45/2012. The paradox is evident. The CC would then have had to exercise a form of “creative resistance against abusive constitutionalism”, where abusive constitutionalism refers to measures adopted as part of democratic reconstruction. A Court that, as a body, has accommodated the Orbán regime’s illiberal constitutional project since at least 2016 would have had to confront difficult questions about the nature of that regime, the position of the new Tisza constitutional majority, the purposes of reconstruction, and the constitutional implications of the political change following the April 2026 elections. Instead, the CC chose an interpretative approach that appears more convenient in August 2026 and easier to defend.

The concurring opinions make the convenience of this position particularly visible. Several judges accept the rejection of the petitions for lack of competence while criticizing the reconstruction measures substantively. András Patyi expressly distinguishes between his position as a scholar, from which perspective some of the amendments are constitutionally doubtful, and his position as a judge, in which he accepts that the CC lacks competence to review them. Balázs Schanda similarly criticizes particular reconstruction measures, including the restriction of passive suffrage and the treatment of sitting CC judges, while accepting the same jurisdictional limitation. Ildikó Marosi Hörcherné invokes 45/2012’s criticism of the Fidesz majority’s amendment practices in 2011 and draws a parallel with the rapid adoption of the Sixteenth and Seventeenth Amendments by the Tisza majority. She also refers to the need for constitutional culture and to a constitutional and European minimum that a constitutional majority should not cross, implying that the new majority’s measures are raising precisely these concerns. These opinions thus place the constitutional excesses of the Orbán period and the reconstruction measures of the new majority on a similar plane, without addressing the difference between an illiberal constitutional project and measures aimed at dismantling its institutional legacy.

The Dissenting Opinions of the 2026 Decisions: Positional Reversal

The positional reversal becomes most visible in dissenting opinions. They recover doctrinal resources through which the CC could reopen the possibility of reviewing constitutional amendments, with the potential effect of preventing some of the reconstruction efforts.

Their principal resource, as in the petitions, is Decision 45/2012. The dissenting opinions argue in different ways that formal adoption as a constitutional amendment does not necessarily settle whether the challenged provisions are genuinely constitutional norms and, consequently, whether Article 24(5) excludes their review. This revives the central move of 45/2012 (creative resistance against Fidesz’s abusive constitutionalism): the Court may first examine the legal character of an act despite its formal constitutional designation. In 2012, the Court used that reasoning against the Fidesz constitutional majority; in 2026, it is invoked in support of Fidesz’s challenge to the reconstruction majority.

Péter Polt develops the reversal most clearly. He accepts that the majority’s restrictive reading of Article 24(5) is possible but argues that the CC must first determine whether the challenged provisions genuinely constitute exercises of constitution-amending power. More importantly, he places 45/2012, a decision resisting abusive constitutionalism, alongside 22/2016, which creatively facilitated authoritarian entrenchment, as examples of the CC adapting its doctrine when new constitutional circumstances required effective constitutional protection. Even though the two decisions had very different functions, Polt, like the majority opinion, disregard that difference and presents both as part of a single tradition of creative constitutional guardianship. On this reading, the CC should innovate again in 2026 – this time in a way that would protect the illiberal constitutional order against reconstruction.

Attila Horváth follows a different route. He regards the limits of Parliament’s amending competence as reviewable under Article 24(5) and goes further by invoking the historical constitution, the Holy Crown doctrine and 22/2016 constitutional identity as sources of limits on the amending power. His use of decision 22/2016 therefore differs from Polt’s: Polt uses the decision to justify renewed judicial creativity, while Horváth uses the doctrine developed in it as part of the constitutional constraints binding the new majority. In this sense, Horváth most directly carries the CC’s illiberal-era jurisprudence into the new reconstruction setting.

The positional reversal lies in the changed constitutional function of familiar arguments. Formal constitutional status should not be conclusive; jurisdiction should not be interpreted narrowly when constitutional protection is at stake; and the CC should be prepared to develop doctrine in response to a new constitutional threat. In 2011 and 2012, such arguments were deployed to preserve constitutional-democratic constraints against the Fidesz majority. In 2026, they are redeployed to constrain measures aimed at dismantling the constitutional order that Fidesz subsequently built.

The 2026 decisions reveal two forms of positional reversal. The majority leaves the restrictive 2013 doctrine intact, but its effect reverses, while the concurring opinions show how convenient that continuity is: judges can criticize reconstruction without reopening the question of jurisdiction or confronting the difference between illiberal entrenchment and democratic reconstruction. The dissenting opinions go further by reviving and recombining doctrines once used to resist Fidesz in order to argue for broader review of the new constitutional majority’s reconstruction measures.

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The Fidesz-KDNP parliamentary group submitted petitions to the Constitutional Court in July 2026 challenging Hungary’s newly adopted Sixteenth and Seventeenth Amendments to the Fundamental Law as the first constitutional steps in its regime change and constitutional reconstruction. The petitions challenging the constitutionality of the amendments to the Fundamental Law demonstrate how constitutional doctrine can be strategically reconfigured when political actors move from exercising constitutional power to challenging its exercise by others. The case contributes to debates on the use and abuse of constitutional ideas and documents a backlash against democratic front-sliding: after losing control of constitutional power, a former governing party, Fidesz, strategically reconfigures elements of domestic doctrine that had been used to resist its own autocratization and redeploys international and supranational authorities, including standards and judgments previously invoked against its conduct, as constraints on democratic reconstruction.

The 16^th and the 17^th Amendments of the Hungarian Fundamental Law

The Sixteenth Amendment introduced immediate constitutional reforms by limiting the Prime Minister’s tenure, creating the constitutional framework for dismantling the public-interest asset management foundations performing public duty, and ensuring the recovery of public assets. The Seventeenth Amendment complemented these immediate reforms through a broader package of institutional changes, including the removal of the President of the Republic, reforms concerning the Constitutional Court, including the reintroduction of a retirement age affecting 5 judges in 2026, the removal process of the President of the Curia, term limits for Members of Parliament, and reduction of the number of cardinal laws. It expressly presented itself as creating the constitutional framework for restoring constitutional democracy until the adoption of a new constitution through an inclusive constitution-making process.

The Petitions

According to the website of the CC, in July 2026, members of the Fidesz-KDNP parliamentary group submitted four petitions challenging provisions of the Sixteenth and Seventeenth Amendments on procedural grounds (in addition to challenging the implementing legislation thereof). The petitions concern the termination of the President’s mandate, the dismantling of the public-interest asset management foundation system, parliamentary term limits, and the application of a newly introduced retirement age to five sitting Constitutional Court (CC) judges. The petitioners seek the annulment of the challenged provisions, generally with retroactive effect, on a procedural ground, based on Article S) of the FL. Two petitions also request a preliminary reference to the Court of Justice of the European Union concerning democracy, the rule of law, and legality under EU law, also in light of rule of law restoration.

The Reasoning of Fidesz-KDNP: The Strategic Reconfiguration of Doctrine and its Weaknesses

As the CC does not have the power to conduct substantive review of constitutional amendments, the petitioners are explicit in their intention not to ask the Court to perform it. They repeatedly emphasize that they accept the CC’s limited jurisdiction and instead argue that the challenged provisions are not genuine constitutional amendments at all. The petitions challenging the constitutional amendments rely on the same conceptual argument, which is as follows. Article S) FL does not authorize every two-thirds political decision, and constitutional amendments must have normative constitutional content. That is why, according to the petitioners, one-off measures directed at identifiable persons are outside the material scope of a constitutional amendment.

The following five features of their argument reveal how Fidesz has reconfigured constitutional doctrine after moving from exercising constitutional power to challenging its exercise by others.

Who Holds the Constituent Power

First, citing Hungarian scholarship, the petitioners argue that the constitutional amending power is a distinct power from the constituent power. They conceptualize the constitutional amending power as a legally limited power with its own material scope. This departs from Fidesz’s earlier treatment of constitutional amendment as an exercise of constituent power, under which compliance with the formal constitutional requirements was sufficient to produce a valid amendment. Each amendment adopted during its period in government presented Parliament as acting in that capacity, beginning with the formula: “Parliament, acting as the constituent power …”.

The Extent of the Procedural Review

Second, the petitioners maintain that self-classification does not determine the constitutional status of a legal instrument. The petitions argue that the Sixteenth and Seventeenth Amendments cannot qualify as genuine constitutional amendments merely because Parliament adopted them in that form. Their constitutional status depends on the nature of the rules they contain. Provisions terminating individual mandates as proposed without reforming the institutions to which those mandates belong back, according to the petitioners, the required normative constitutional character.

This argument directly contradicts the position taken by Fidesz when it adopted the Transitional Provisions of the Fundamental Law (TP FL). This legal instrument contained important elements of the emerging illiberalism and was strongly criticized. It was not a constitutional amendment but “part of the Fundamental Law” (as it declared itself) and entered into force together with the FL on 1 January 2012. Fidesz argued that this declaration – “part of the Fundamental Law” – and the adoption process – 2/3 parliamentary majority – were sufficient to establish its constitutional status. In Decision 45/2012, the still not yet fully compromised CC rejected that position: an instrument’s self-classification could not determine its place in the hierarchy of legal sources. The Court held that the instrument’s self-classification was insufficient, annulled the provisions that lacked genuinely transitional character, and required provisions intended to form “part of” the Fundamental Law to be incorporated into its text. The decision came in 2012, shortly after constitutional measures had restricted the Court’s review competence, increased the number of its judges, and changed the appointment process. At that point, the Court was still able to fight back.

To reach its conclusion, and keeping in mind that the constitutional context indicated that the TP FL is indeed part of the FL, the CC had to move beyond its existing doctrine. Review and potential annulment of provisions forming part of the constitution would thus have amounted to substantive constitutional review for which neither the constitution nor the CC has established any competence. That is why, in 2012, the CC took an innovative step, claiming that the TP FL, notwithstanding its self-classification and the adoption process, does not constitute part of the constitution because it comprises different types of norms and is not incorporated into the text of the FL. This classificatory move enabled the Court to scrutinize the substantive nature of the provisions and annul those it considered non-transitional while presenting the exercise as review of public-law validity rather than substantive review of the constitution. It is important to note here that the TP FL, including rules annulled in the CC’s Decision 45/2012, was subsequently incorporated into the FL through the harshly criticized Fourth Amendment to the FL (2013). That amendment, among others, expressly confined the CC’s review of constitutional amendments to procedural requirements, seeking to foreclose the possibility of substantive review that the Court had tentatively left open in response to repeated abusive amendments.

Decision 45/2012 created a difficulty for the governing Fidesz majority, which it overcame by incorporating the relevant provisions into the FL. Fidesz now relies on and further develops the reasoning used by the Court in that decision against its own TP FL. It seeks to place the constitutional challenge within procedural review, although determining the legal nature of the rules contained in a constitutional amendment requires an examination of their substantive characteristics. This weakness of the argument, of course, results from the review framework that Fidesz itself created through the Fourth Amendment: having confined the review of constitutional amendments to procedural requirements, it must now formulate its challenge to the new majority’s amendments within that limitation.

The Purpose of the Amendments

Third, the petitioners address the purpose of restoring the rule of law selectively. They invoke this purpose in relation to the Sixteenth Amendment, although that amendment does not expressly identify rule-of-law restoration as its objective. They do not give the Seventeenth Amendment’s expressly stated restoration purpose a comparable interpretative role. Article R) requires the Fundamental Law to be interpreted in accordance with its purposes. The Seventeenth Amendment states its purpose in its text, and its legislative materials elaborate upon it. Taking that purpose into account would have placed the challenged provisions within the broader project of constitutional reconstruction. It would also have supplied a legitimate objective against which their character as allegedly individualized public-law decisions could be assessed. The petitioners avoid this contextual analysis, which reveals the selectivity of their reasoning.

Selectivity of Legal Sources

Fourth, the petitioners display the same selectivity in their use of legal authorities. They rely on CC decisions adopted before the FL entered into force, although Fidesz itself used the Fourth Amendment to declare that decisions delivered before 1 January 2012 had lost their force. This is still doctrinally permissible under Decision 13/2013, but only one petition expressly relies on that methodology. The significance lies in Fidesz’s extensive use of doctrinal propositions originating in that jurisprudence once they become useful for constraining its successors.

They also invoke supranational and international hard and soft law concerning judicial independence and the constitutional position of the head of state – standards to which Fidesz attached little significance during its sixteen years in power. The authorities cited include Baka v Hungary, which arose from the premature termination of András Baka’s mandate as the President of the then Supreme Court under the Fidesz government and resulted in findings that Hungary had violated the European Convention on Human Rights.

Their selection of international sources is also temporally selective. The petitions cite numerous Venice Commission opinions but do not engage with its recent opinion on Poland and its Updated Rule of Law Checklist. Both recognize the particular challenges of restoring the rule of law, including within the judiciary, and provide a directly relevant framework for evaluating measures affecting judicial officeholders. The petitioners’ silence on these recent sources allows them to invoke European standards without confronting their application to democratic reconstruction – which they challenge in these petitions.

Preliminary Reference Proceeding

Lastly, the petitioners also request preliminary references to the Court of Justice of the European Union. This is significant in the Hungarian context, where the captured Constitutional Court has so far declined to initiate it, even in cases involving constitutional identity issues, which usually prompted other constitutional courts to enter into direct judicial dialogue with the CJEU. The petitions now ask the Court to seek an interpretation of EU values, particularly democracy, the rule of law, and legality.

Doctrine and Politics: Who Serves Whom?

The case reveals the positional character of constitutional doctrine: its content changes with the political actor’s relationship to constitutional power. After losing constitutional power, Fidesz invokes a restricted conception of the constitutional amending power, earlier Constitutional Court reasoning, European standards, and judicial dialogue with the CJEU as constraints on democratic reconstruction, repurposing authorities previously used against its own autocratization. The petitions thus document a legal backlash against democratic front-sliding: doctrine and standards used to obstruct and criticize Fidesz’s autocratization are reworked by Fidesz to obstruct the dismantling of the resulting autocratic system.

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