🍻 Selber Bier Brauen

Zimbabwe is on its way to amend its 2013 constitution for the third time. One of the amendment’s aims is to undermine the term limit provision for the incumbent president Mnangagwa, whose second and final five-year term is due to end in 2028. Such an attempt is not unprecedented on the African continent with its “presidents for life” culture. However, since the Zimbabwean constitution has established a specific and almost unique safeguard to protect this provision, such an amendment would even formally contravene the constitution – and exceed current practices in Africa.

The Never-Ending Battle for Effective Term Limit Provisions in Africa

After the fall of the Berlin Wall, the so-called “third wave of democratization” triggered considerable constitutional reforms in many regions around the globe. Africa has been no exception to this trend, and new or substantially revised constitutions were adopted that aimed to end the culture of “presidents for life”. Consequently, presidential term limits have become a defining feature of modern African constitutions. In the decades that followed, few other constitutional provisions provoked more political contestation than term limit arrangements. Incumbent presidents have sought to extend their tenure beyond the limits originally established when they assumed office, employing a wide array of constitutional and quasi-legal strategies. As the violation of term limit provisions is easy to detect and difficult to justify, they are rarely silently ignored or openly disrespected. Rather, a president’s bid for a third term is working through, not around, formal institutional channels. Versteeg et al. observed that “none of the twenty-first century’s evasion attempts involved ignoring the constitution outright […], but showed nominal respect” and Wiebusch and Murray noticed for Africa that “[a]ll the presidential term limit changes have followed the procedure set out in the constitution if this is measured purely formally”.

Constitution-makers in Africa have, in turn, sought to strengthen the constitutional framework to protect term limits, predominantly by further entrenching these provisions to prevent amendment. However, less ambiguous language, special supermajorities, additional referenda, and/or immutable clauses have not had the desired effect. In authoritarian systems, the required majorities or referendum results were obtained through reprisals (e.g. Rwanda, 2015); or compliant judges consented to an additional term by resetting the term limit clock after an amendment (e.g. Senegal, 2012) or an entirely new constitution was enacted to overcome eternity clauses (Republic of Congo, 2015).

Tackling the Problem at Its Root

One design option took a different approach: it tackles the problem at its root by recognising that all attacks on presidential term limits were carried out at the behest of the incumbent presidents to serve their short-term interests in staying in power. This approach includes a built-in restraint on abuse by rendering such an amendment ineffective for the incumbents themselves and is occasionally referred to as “no-benefit-rule”. So far, it has only been applied in two African countries: Liberia and Zimbabwe. While it held in the former for 40 years, it is currently under attack in the latter as part of the Constitution Amendment Bill No. 3 (CAB3), introduced in February 2026.

President Mnangagwa’s Agenda for an Extended Term in Zimbabwe

President Mnangagwa came to power in 2017. A military “palace coup” resolved the internal tensions within the ruling ZANU-PF party regarding succession to 93-year-old President Mugabe, resulting in his removal from office and the appointment of Emmerson Mnangagwa as both the new party leader and the interim president. Mnangagwa also won the subsequent – and contested – presidential elections in 2018 and 2023.

He promised a Second Republic, distinct from Mugabe’s reign, and announced far-reaching reform programs to be achieved by 2030. From early on, this announcement was met with scepticism regarding an implicit suggestion to disregard the final term limit in 2028. And indeed, the intention was made explicit at the 21st ZANU-PF conference in 2024:

“The Excellency, Cde. Dr E. D. Mnangagwa’s term of office as the President of the Republic of Zimbabwe and the First Secretary of ZANU PF be extended beyond 2028 to 2030. The Party and Government should, therefore, set in motion the necessary amendments to the National Constitution so as to give effect to this resolution.”

The 22nd conference in 2025 confirmed and further specified this intention. Words were followed by action: on February 16, the constitutional amendment bill was gazetted, followed by an allegedly manipulated 90-day consultation process required by the Constitution [Arts 328(3) and (4)]. The draft bill is currently before Parliament for consideration, and given the current composition of both houses, it is likely to be passed by respective two-thirds majorities of members.

The Amendment Clauses and Their Effect

Like most other provisions in the Constitution of Zimbabwe, the provision regarding the President’s term of office may also be amended by a two-thirds majority of the members of the National Assembly and the Senate, pursuant to Article 328.

However, Article 328(7) stipulates that “an amendment to a term-limit provision, the effect of which is to extend the length of time that a person may hold or occupy any public office, does not apply in relation to any person who held or occupied that office, or an equivalent office, at any time before the amendment”. Pursuant to Article 328(1), “‘term-limit provision’ means a provision of this Constitution which limits the length of time that a person may hold or occupy a public office”.

The purpose of Art. 328(7) is obvious: it is intended to prevent the incumbents from changing the rules of the game in their own favour while the game is still being played.

The Poison Pill Clause of Art. 328(8) and (9)

Zimbabwe’s constitution-makers anticipated the vulnerability of the no-benefit-rule and built in an additional layer of protection, borrowing a concept from corporate law: the poison pill. This concept refers to a defensive strategy that does not preclude a hostile takeover but rather makes it excessively complicated, time-consuming, and expensive. Art. 328(8) and (9) apply the same logic to the no-benefit rule. This works as follows: First, Art. 328 itself can only be amended under the stricter conditions of Art. 328(6), i.e., through an additional referendum. Crucially, Art. 328(8) further stipulates that a change to these stricter amendment conditions cannot occur simultaneously with the repeal of Art. 328 (7), but rather two successive constitutional amendments would be required.

As such, permitting the incumbent president to remain in office beyond 2028 would first require the repeal of Article 328(7), which can only be achieved through an amendment procedure that includes a referendum. Only then, in a subsequent constitutional amendment, could his term of office be extended. Collapsing these two steps into one is constitutionally impermissible – and that, by design, is precisely the point of the poison pill.

An Attempted Constitutional Coup

The poison pill clause did have an effect, albeit not the desired one: CAB3 does not attempt to take the first step in the constitutionally required chain: no referendum is sought, no successive amendment process initiated. Evidently calculating that such an approach would entail significant risks even for the current authoritarian regime, the government has opted for an unconstitutional shortcut – one that circumvents not only the poison pill clause but also explicitly disrespects Art. 328(7).

CAB3 amends Article 95 in two steps. It extends the presidential term from five to seven years and inserts a new subsection stating that this extension applies to the incumbent president “notwithstanding Article 328(7)”. The “notwithstanding” formulation says that this is not an attempt to work within the constitution but to ignore it. Amending Article 95 in this manner constitutes a constitutional coup and is a blatant disregard for the carefully drafted amendment provision. This is a rare occurrence that circumvents presidential term limits and breaks with the otherwise prevalent African tradition of manipulating term limits through formal procedures. The only precedent was Egypt in 2019.

Before the end of Egypt’s President Sisi’s second term in 2022, a constitutional amendment was introduced that, among other things, extended the terms from four to six years and added a new transitional provision that granted Sisi an additional two years on his then-current term (until 2024 instead of 2022) and allowed him to serve a third term afterwards. It was passed by referendum in accordance with the ordinary amendment procedures, even though term limit provisions had been made immutable (Art. 226). This coup remained unchallenged. This was because at the national level, the relevant Egyptian court deemed itself unable to review constitutional amendments approved by referendum, and because, at the continental level, Egypt never signed and ratified the African Charter on Democracy, Elections and Governance (ACDEG). The latter’s Art. 23(5) prohibits any constitutional amendment that infringes the principles of democratic change of government, thereby offering the legal grounds for an AU intervention.

Zimbabwe is different on both counts. Its Constitutional Court has previously reviewed the formal constitutionality of constitutional amendments and even ruled in favour of the plaintiffs. And unlike Egypt, Zimbabwe also ratified the ACDEG in 2022. In this respect, the poison pill and the no-benefit rule may yet prove effective – not by preventing the attempt, but by providing the legal grounds to strike it down.

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Hungary’s democratic renewal cannot succeed through constitutional restoration alone. The durability of the Orbán regime stemmed not only from formal institutional capture, but from deeply embedded informal power throughout society. Rebuilding democracy therefore needs more than legal repair: it requires institutionalized participation, decentralized power, and directly embedded civil society into governance.

For years, Hungary’s democratic backsliding was primarily analysed through formal legal categories in the literature: constitutional amendments, court packing, media capture, and the gradual hollowing out of institutional checks and balances. These dynamics were real and consequential. As Kim Lane Scheppele famously argued, Hungary became a paradigmatic case of “autocratic legalism”, the use of law itself to entrench authoritarian power.

Yet legal transformation and constitutional engineering alone cannot explain the 16 years durability of the Orbán regime. Its resilience rested on a much broader architecture of informal power. It created a dense web of political and economic dependency linking local authorities, vulnerable citizens, economic actors, and access to public resources to political loyalty. Formal democratic institutions continued to exist, but the playing field became systematically tilted through clientelist corruption and electoral clientelism.

This system functioned as a self-reinforcing infrastructure of dependencies across Hungarian society, where economic survival increasingly depended on political loyalty. Local governments lost meaningful autonomy and became financially subordinated to the central state. Public resources were reallocated toward politically loyal actors, and feudal structures have penetrated everyday life through electoral clientelism. Informal power reproduced itself because dependence itself became institutionalised. Transitional justice therefore cannot be reduced to constitutional restoration or elite replacement. It must also address the underlying social logic of authoritarian governance.

Decentralisation and Mutual Engagement as Democratic Infrastructure

The first task of democratic renewal is therefore decentralisation. Under the Orbán regime, one of the achievements of Hungary’s 1989 democratic transition – strong local autonomy – was systematically dismantled. Local governments controlled by the opposition were fiscally drained, others functioned as an extension of central political control.

This centralisation served an authoritarian goal; by monopolising resources and decision-making power, the regime transformed local dependency into a mechanism of political discipline. Reversing this process requires more than technocratic administrative reform. Restoring fiscal autonomy and political independence to municipalities is essential precisely because decentralisation disrupts the concentration of informal power.

Yet decentralisation alone is still insufficient. Without democratic safeguards, informal networks may simply relocate to the local level. Democratic resilience therefore depends not only on dispersing power, but on embedding civic oversight within governance itself – and this is where civil society becomes the key. In Hungary’s case, strengthening civil society is also a practical anti-corruption strategy.

The key challenge is institutionalising mutual engagement between local authorities, organised civil society, and citizens in ways that become self-reinforcing over time. Poland demonstrates an important comparative lesson in this regard. During PiS rule, democratic resistance did not survive solely through national opposition politics. Strong local governments and embedded civic networks functioned as “pockets of democracy” preserving autonomous political spaces despite broader democratic erosion. Local authorities cooperated with NGOs, grassroots initiatives, and civic organisations to maintain forms of democratic participation and accountability even under increasingly hostile political conditions.

Hungary recently possesses the early foundations of a similar model. The emergence of the so-called “Tisza Islands” during the recent election cycle illustrates the democratic potential of locally embedded civic mobilisation. While they are connected to the broader Tisza movement, these groups remain formally independent from the party itself. Their significance lies in hybridity: they combine central political mobilisation with bottom-up social embeddedness. Importantly, they should not be understood merely as campaign infrastructure. These locally integrated groups have the potential to function as connective tissue between society and politics. During the campaign they created spaces for participation, democratic dialogue, political education, and collective problem-solving in communities where engagement had long been weakened by apathy, dependency, and lack of trust and efficacy.

This is important because hybrid regimes do not hollow out institutions only, they also reshape political culture. Over sixteen years, many Hungarians believed that political participation was meaningless, that loyalty produced benefits, and that power remained distant and unaccountable. Democratic renewal must therefore also become a cultural transformation as well.

From Episodic Mobilisation to Systemic Resilience

The latest Hungarian election also demonstrated how civil society and informal activism can constrain informal power in practice. Economic coercion, vote-buying and intimidation have long featured Hungarian elections, particularly in economically vulnerable rural communities. Formal institutions and external monitoring bodies often proved unable or unwilling to address these dynamics in practice.

A huge novelty of this election was the emergence of grassroots monitoring networks. Civil society initiatives such as the De! action group deployed around 2,100 local “guardians” into vulnerable communities. These volunteers possessed no formal authority. Yet because they were socially embedded, they could identify coercive practices, disrupt intimidation, and raise the political cost of electoral manipulation. Their effectiveness derives primarily from local trust, social presence, and community knowledge. In several districts, their activity likely influenced electoral outcomes directly. Tisza also deployed around 2,250 poll watcher volunteers who have been largely contributing to mitigate electoral fraud. Democracy was defended through local civic engagement capable of interrupting informal mechanisms of control.

The challenge now is how to make resilience permanent, since much of these mechanisms are still informal and ad hoc. Without institutionalisation, such engagement can easily fade away once the immediate urgency of political transition is gone.

Participatory Chains and Democratic Renewal

This is where recent research on democratic innovation becomes particularly relevant. In our recent work on “participatory chains” we argue that democratic renewal cannot rely on isolated participatory experiments detached from actual governance processes. Contemporary democracies suffer from what may be best described as democratic “stagflation”, when participation becomes simultaneously more costly and less impactful. Citizens are repeatedly invited to participate in consultations or deliberative exercises, but without real political impact. The result is declining trust, growing disengagement, and participatory fatigue within society.

Participatory chains seek to address this problem by linking different forms of participation across time and governance levels into a coherent democratic ecosystem. Rather than treating citizens’ assemblies, consultations, civic monitoring, and policy deliberation as isolated instruments, participatory chains should connect them into feedback loops. This way, democratic innovations can become mutually reinforcing components of a broader ecosystem, where engagement travels across institutions, communities, and levels of governance. In other words, participation itself becomes institutionalised rather than episodic.

This approach is particularly relevant for Hungary because informal power thrives precisely where participation remains fragmented, temporary, and politically disconnected. Continuous democratic engagement helps rebuild political efficacy, social trust, and accountability from below. Moreover, participatory chains can provide a way to reconnect younger generations to democratic politics in the long run. Most young citizens across Europe increasingly distrust formal institutions while remaining highly active in protest movements and informal activism. Democratic renewal therefore requires creating participatory structures capable of translating this energy into sustained institutional engagement.

Crucially, participatory chains should not be understood simply as a collection of democratic innovations, simply put on top of one another. Their effectiveness depends on careful sequencing, institutional embeddedness, and continuity between participatory stages. Deliberation without political follow-up risks frustration, and participation without accountability might end up as symbolic politics. Therefore, the challenge is creating participatory ecosystems capable of connecting local engagement, national policymaking, and sustained democratic oversight into coherent governance structures.

Beyond Constitutional Restoration

The collapse of the Orbán regime is a historic opportunity to move from a political system of multiple dependencies toward democratic agency. Long-term success will depend less on constitutional engineering, but rather on the Magyar government’s ability to institutionalise participation, decentralise power, and embed civil society directly into governance. This is precisely why the Tisza government’s initiative, the Institute for a Functional and Humane Hungary could play an important long-term role.

Instead of approaching democratic renewal primarily through legal, technocratic reform, this institute should become a research laboratory for participatory governance itself. It should develop durable mechanisms linking local governments, civil society organisations and democratic innovations into coherent participatory chains. In doing so, it could help institutionalise democratic resilience within the everyday social infrastructure of post-Orbán democracy.

However, effectiveness will depend on whether the institute can maintain genuine independence from partisan control and short-term governmental interests. Equally important is the question of political follow-through. Participatory governance cannot function if public recommendations disappear into administrative or symbolic consultation processes. Ministries, parliamentary committees, and relevant public institutions should face formal obligations to publicly respond to, evaluate, and implement recommendations emerging from participatory processes designed by the institute.

Most importantly, participation itself must become substantively connected to decision-making. As we argue in our article, democratic “stagflation” emerges precisely when citizens are invited to participate without meaningful political consequences from their engagement. Participatory mechanisms therefore need to be plugged into agenda-setting, policymaking, implementation, and oversight processes via feedback loops linking civil society, local and national governments. This would evolve participation from an episodic consultation into a durable democratic infrastructure that can rebuild long-term political trust.

Democratic renewal after Viktor Orbán’s hybrid regimes cannot stop at institutional repair alone. It must rewire the social foundations of democracy as a whole.

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„Die AfD in Sachsen-Anhalt plant, nach der Regierungsübernahme 200 Beamte zu entlassen.“ So oder so ähnlich konnte man es zuletzt in zahlreichen Überschriften lesen und sich dann fragen, ob das denn überhaupt möglich wäre. Meist hat man in den dazugehörigen Artikeln dann erfahren, dass es für die AfD in Sachsen-Anhalt nicht so einfach wäre, 200 Beamt*innen mal eben so zu entlassen. Diese Antwort lässt aber aus, dass es neben Entlassungen auch andere Wege gibt, um Beamt*innen loszuwerden: eine Änderung des Beamtenrechts und den Rechtsbruch. Außerdem verdeckt die Antwort, was die AfD mit dieser Ankündigung tatsächlich bezweckt. Es geht ihr nicht um konkrete Maßnahmen im Falle einer Regierungsübernahme. Vielmehr will sie ein Signal an die Beschäftigten in der Landesverwaltung senden, eine vorausgeschickte Androhung von Konsequenzen bei Widerstand gegen die Arbeit einer AfD-geführten Landesregierung. Das Ziel ist Einschüchterung und dadurch Kontrolle über den Verwaltungsapparat.

Tatsächlich einfach entlassen könnte die AfD nur die politischen Beamt*innen, indem sie sie in den einstweiligen Ruhestand versetzt. Das sind in Sachsen-Anhalt die Staatssekretär*innen und vier weitere Spitzenbeamt*innen. Keine zwanzig Personen. Alle anderen sind, von ein paar Anwärter*innen, Auszubildenden und befristet Beschäftigten abgesehen, Beamt*innen mit einer Ernennung auf Lebenszeit oder Tarifbeschäftigte mit umfassendem Kündigungsschutz. Das muss die AfD aber nicht davon abhalten, nicht auch andere Wege auszuprobieren, um Verwaltungsmitarbeiter*innen loszuwerden.

Änderung der Rechtslage

Sollte die AfD eine absolute Mehrheit erringen oder einen Koalitionspartner finden, der diesen Weg mitgeht, steht einer Änderung des Beamtenrechts nichts im Wege. Das ist seit der Föderalismusreform 2006 überwiegend Ländersache. Mit einfacher Mehrheit könnte die Landesregierung den Kreis der politischen Beamt*innen massiv ausweiten und die Betroffenen dann umfassend in den einstweiligen Ruhestand versetzen. Ähnlich hat das auch die aktuelle Trump-Regierung in den USA gemacht. Schedule F heißt das Verfahren dort, mit dem man auf einen Schlag 8.000 zusätzliche Beschäftigte in einen Status überführt hat, aus dem heraus sie sehr einfach entlassen werden können. Das Ausweiten ermöglichte umfassende Versetzungen von Beamt*innen in den Ruhestand, die zuvor von derartiger politischer Einflussnahme ausgeschlossen waren. An welchem Punkt die Ausweitung der politischen Beamten auf Abteilungsleiter*innen, Unterabteilungsleiter*innen, Behördenleiter*innen oder Referatsleiter*innen – also die mittlere und untere Führungsebene – gegen die vom Grundgesetz geschützten „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ verstößt, wäre dann eine Frage, die letztlich vom Bundesverfassungsgericht zu klären wäre. Dieses hat zwar in der Vergangenheit klargestellt, dass politische Beamt*innen nur in engen Grenzen zulässig sind, hat aber auch betont, dass dies im Einzelfall zu prüfen sei. Die wesentlich umfangreichere Liste von politischen Beamt*innen auf Bundesebene, die zusätzlich unter anderem die Abteilungsleiter*innen der Ministerien einschließt, hat es bisher allerdings nicht für problematisch erachtet. Bis zu einem Urteil wäre unabhängig von der Bewertung des Bundesverfassungsgerichts der Schaden auch längst entstanden. Das Verfahren um die Frage, ob ein Polizeipräsident als politischer Beamter eingestuft werden kann, hat allein vor dem Bundesverfassungsgericht knapp zweieinhalb Jahre gedauert.

Rechtsbruch

Das führt uns zum zweiten Weg: schlichter Rechtsbruch. Dieser Weg schließt dann auch die Tarifbeschäftigten wieder ein, die wir bis hierhin ausgeklammert hatten, weil der Landesgesetzgeber den Tarifvertrag nicht einfach ändern kann. Der Weg könnte zum Beispiel über unrechtmäßige Disziplinarverfahren führen. Aus dem angeblichen Versuch, die Arbeit der Landesregierung „zu blockieren“, wird dann eine Verletzung der Treuepflicht der Beamt*innen konstruiert. Auch unliebsame, öffentliche oder nicht so öffentliche Meinungsäußerungen könnten unter Missbrauch des Neutralitäts- und Mäßigungsgebots der Beamt*innen infrage kommen. Außerdem wären einfache Versetzungen in den Ruhestand mit fadenscheiniger Rechtsgrundlage möglich. Bei den Tarifbeschäftigten wären hier die äquivalenten arbeitsrechtlichen Instrumente bis zur außerordentlichen Kündigung möglich.

Die eigentliche Intention

Hier lohnt es sich, den Blick zu weiten: weg vom juristisch Machbaren, hin zu dem, was die AfD eigentlich bezweckt. Schließlich könnte man an dieser Stelle einwenden, dass die Gerichte offensichtlich rechtswidrige Maßnahmen wie die beschriebenen stoppen würden. Das ist aber nur dann von Bedeutung, wenn das Ziel der AfD wäre, in Sachsen-Anhalt tatsächlich 200 Beschäftigte zu entlassen. Die entlassenen Personen müssten gegebenenfalls nach den Urteilen wieder eingestellt werden. Darum geht es der AfD aber nicht. Ihr Ziel ist es, Widerstand aus der Landesverwaltung möglichst frühzeitig einzudämmen oder zu unterbinden. Das wird deutlich, wenn man sich die ganze Aussage des AfD-Spitzenkandidaten Ulrich Siegmund anschaut, der es so formuliert: Man reiche „jedem die Hand, egal welcher politischen Couleur. […] Außer wenn versucht wird, unsere Arbeit aktiv zu blockieren. Dann greifen sicherlich verwaltungsrechtliche Maßnahmen.“ Sprich: Wer uns in die Quere kommt, wer unsere Politik nicht uneingeschränkt unterstützt, wer auf dem Recht beharrt, wer Sachgründe anbringt, die unserer Politik widersprechen, für den wird es ungemütlich. Sehr ungemütlich.

Für die Wirkung kommt es auf die Rechtmäßigkeit nicht an

Dabei ist die Rechtmäßigkeit der Maßnahmen letztlich zweitrangig, wie ein Blick in die USA zeigt. Unter der Leitung von Elon Musk hat das sogenannte Department of Government Efficiency (DOGE) massenhaft öffentliche Bedienstete entlassen oder zu Kündigungen motiviert bis genötigt. 322.000 Beschäftigte haben die Bundesverwaltung im vergangenen Jahr verlassen. Später gefällte Gerichtsurteile haben mehrfach festgestellt, dass viele der Kündigungen illegal waren. Doch der Schaden war bereits angerichtet. Viele waren schon auf der Suche nach neuen Stellen und den Verbleibenden war klar, was ihnen blühen würde, wenn sie sich gegen die Regierung stellten.

Nun sind die USA nicht Deutschland. Justizsystem und Struktur des öffentlichen Dienstes unterscheiden sich substanziell. Doch die Logik bleibt dieselbe. Um bei der Masse der Beschäftigten Wirkung zu erzielen, kommt es kaum darauf an, ob die Aktionen der Regierung legal sind oder nicht. Selbst wenn die Betroffenen am Ende Recht bekommen, dauert es Monate bis Jahre. Sie mussten persönliches Vermögen einsetzen, haben in Ungewissheit über ihre berufliche Zukunft gelebt und den Stress der juristischen Verfahren gegen einen ungleichen Gegner erfahren. Das Signal kommt unabhängig von der Rechtmäßigkeit an: Wer sich gegen uns stellt – sei das Verhalten des/der Einzelnen noch so sehr durch Beamtenrecht, Arbeitsrecht oder das Grundgesetz geschützt –, riskiert sehr große Probleme.

Einschüchterung und Versetzung

Eine AfD-Regierung muss daher gar nicht zwingend unkooperative Verwaltungsmitarbeiter*innen entlassen, um den Verwaltungsapparat „auf Linie“ zu bringen. Das zeigen auch Erfahrungen mit verschiedenen Autokratien. Vielfach ist die Androhung negativer Konsequenzen, sind Einschüchterungen ausreichend. Diese können nicht nur die Form von Kündigungsandrohungen annehmen. Es gibt vielfältige Möglichkeiten, den Arbeitsalltag von Beschäftigten sehr unangenehm zu gestalten. Potenziellen „Bremsern“ wird klar gemacht, dass Widerstand gegen die neue Regierung das Ende der eigenen Karriere bedeuten kann. Zwar keine Entlassung, aber eben auch keine Beförderung. Plötzlich fallen Beurteilungen negativ aus. Der Aufstieg in ein höheres Amt wird verwehrt. Stellen werden durch andere – gefügigere – Kolleg*innen besetzt.

Das Beamtenrecht ermöglicht auch problemlos die Versetzung von Beschäftigten. Schnell sind unliebsame Beschäftigte in einzelnen Bereichen der Verwaltung konzentriert, wo sie keinen Schaden anrichten können. Zum Beispiel im – nach der Übernahme durch die AfD – weitgehend befugnislosen Umweltamt. Auch die geografische Distanz zur Macht sowie zum Wohnort spielt plötzlich eine Rolle. Dienstposten liegen nicht mehr in Halle oder Magdeburg, sondern weit verstreut in der Provinz. Vor der Wahl Donald Trumps hat der Kopf des handlungsleitenden „Project 2025“ und jetzige Chef des Office of Management and Budget, Russell Vought, es so zusammengefasst: „When they [the public servants] wake up in the morning, we want them to not want to go to work, because they are increasingly viewed as the villains. […] We want to put them in trauma.“ Wer in der Verwaltung ist bereit, diese negativen Konsequenzen auf sich zu nehmen? Was bringt der Widerstand eines/einer Einzelnen? Wo verläuft die Grenze des Ertragbaren?

Beamtentum als Schutz der Demokratie?

Die Väter und Mütter des Grundgesetzes setzten große Hoffnungen in das Beamtentum als Schutz der freiheitlich-demokratischen Grundordnung. Auch das Bundesverfassungsgericht hat das kürzlich noch einmal betont: „Das Berufsbeamtentum ist damit zum Garanten für eine demokratisch und rechtsstaatlich rückgebundene Verwaltung geworden und sichert durch die Dauerhaftigkeit dieser Rückbindung das Prinzip der freiheitlichen Demokratie gegen Übergriffe zusätzlich ab.“ Unsere eigene Geschichte und die Erfahrungen anderer Länder zeigen aber, dass der öffentliche Dienst, dass das Beamtentum per se, keinen wirksamen Schutz gegen umfassende autoritäre Bestrebungen darstellt. Wenn eine autoritäre Bewegung mit demokratischen Mitteln an die Macht gelangt, können Staatsdiener*innen den Abbau der Demokratie und des Rechtsstaats nur sehr schwer allein aufhalten.

Die verwaltungswissenschaftliche Forschung liefert hierzu inzwischen einige Erkenntnisse. Israelische Forscher*innen haben beispielsweise untersucht, wie Beschäftigte der öffentlichen Verwaltung in Israel auf Netanyahus Justizreform reagierten, die die Befugnisse des Obersten Gerichtshofs und dessen Unabhängigkeit einschränken sollte. Ihre Studie zeigt, dass diejenigen, die in der Reform einen Angriff auf den Rechtsstaat und die Demokratie sahen, nicht mit Widerstand reagierten. Stattdessen berichten sie von verstärkten Bemühungen, die Verwaltung zu verlassen oder schlicht ihre Arbeitsleistung zu reduzieren. Dass es sich lohnen kann, gezielt Führungskräfte zu versetzen oder zum Verlassen ihrer Stellen zu bewegen, zeigt eine aktuelle Studie aus Norwegen. Forscher*innen aus Bergen und Aarhus haben gezeigt, dass die Reaktion von Beschäftigten auf Versuche zur Einschränkung bürgerlicher und demokratischer Rechte stark von ihren Vorgesetzten abhängt.

Ein Platz für Verlierer*innen

Darüber hinaus ist es gar nicht notwendig, die Landesverwaltung flächendeckend mit getreuen Gefolgsleuten zu besetzen. Es reicht, sich an diejenigen zu wenden, deren Karrieren ins Stocken geraten sind – weil sie nicht die fähigsten Beschäftigten sind oder sich etwas zuschulden kommen lassen haben. Die beiden Politikwissenschaftler Christian Gläßel und Adam Scharpf haben dies jüngst eindrucksvoll in ihrem Buch „Making a Career in Dictatorship“ aufgezeigt. Ihre Forschung zur argentinischen Militärdiktatur in den 1970er- und 1980er-Jahren, zu Stalins Sowjetunion und zum Nationalsozialismus zeigt ein überraschendes, aber konsistentes Muster. Autoritäre Regime bedienen sich nicht der radikalsten und ideologisch gefestigtsten Anhänger*innen, um die „Drecksarbeit“ für das Regime zu erledigen, sondern – überspitzt formuliert – der Verlierer*innen. Für die Betroffenen bietet sich die Chance, sich zu beweisen und vielleicht doch noch Karriere zu machen. Je größer der Karrieredruck, desto höher die Bereitschaft, alles für das neue Regime zu geben.

Die Mitglieder des Aufklärungsbataillons 601 des argentinischen Militärgeheimdienstes – die Geheimpolizei, zuständig für die Verfolgung angeblicher Oppositioneller – waren keine fanatischen Anhänger des Regimes. Es waren die unfähigsten Offiziere ihres jeweiligen Jahrgangs – die mit den schlechtesten Karriereaussichten. Auch unter den Kommandeuren der SS-Einsatzgruppen, die in Osteuropa hunderttausende Zivilist*innen töteten, waren erstaunlich viele, deren Karrieren ins Stocken geraten waren oder die sich aufgrund früheren Fehlverhaltens beweisen mussten. Völkermord aus Karrieredruck. So erschreckend banal können Beweggründe für die Unterstützung eines Regimes sein.

Wie Gläßel und Scharpf in einem Beitrag darlegen, zeigt sich genau dieses Muster auch im Vorgehen der amerikanischen Abschiebebehörde ICE unter Donald Trump. Da werden Anforderungen an Fitness, Intelligenz und Vorbildung massiv abgesenkt und Sicherheitsüberprüfungen unterlassen. Gezielt werden diejenigen rekrutiert, die in anderen Sicherheitsorganen niemals Karriere machen würden.

Und jetzt in Sachsen-Anhalt?

Auch einer AfD-geführten Landesregierung stünde dieser Weg offen. Keine umfassenden Entlassungen, sondern Einschüchterung und Karrieredruck. Wer mit der Linie der Regierung nicht einverstanden ist und die Möglichkeit dazu hat, wird die Landesverwaltung verlassen. Wer nicht weg kann, sei es aus persönlichen Gründen oder weil es keine andere Möglichkeit gibt, muss sich mit der neuen Regierung arrangieren. Manche werden darin eine Chance sehen, ihre Karrieren unter neuen Vorzeichen wieder in Fahrt zu bringen.

Die Öffentlichkeit sollte sich also nicht davon beruhigen lassen, dass es einer AfD-geführten Landesregierung kaum möglich wäre, tatsächlich 200 Beamt*innen zu entlassen. Das ist vermutlich selbst der AfD nicht wichtig. Stattdessen sollte viel stärker darauf aufmerksam gemacht werden, dass einer autoritären Partei vielfältige Mittel zur Verfügung stehen, die Verwaltung des Landes unter ihre Kontrolle zu bringen und den Widerstand gegen ihre Politik zu minimieren. Dafür sind keine Entlassungen nötig und auch keine umfassende Besetzung der Verwaltung mit getreuem Personal. Die Androhung vielfältiger negativer Konsequenzen und der Druck auf viele Karrieren werden hierzu vermutlich ausreichen. Das Berufsbeamtentum wird, trotz gegenläufiger Hoffnungen, die Demokratie nicht retten. Dies muss im demokratischen Prozess geschehen.

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