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Darf bald eine KI mitentscheiden, wer in Deutschland bleiben darf? Am 29. Juli 2026 verabschiedete das Bundeskabinett den Entwurf des neuen KI-Migrationsverwaltungsgesetzes (KIMVG). Der Entwurf sieht vor, das BAMF, die kommunalen Ausländerbehörden und das Auswärtige Amt mit der Befugnis auszustatten, erhobene Antragsdaten sowie personenbezogene Daten vergangener Verfahren für die Entwicklung neuer, KI-basierter Modelle zu nutzen. Technologie rückt damit weiter aus der Rolle des bloßen Regulierungsobjekts in die eines eigenständigen Regulierungsinstruments. Diese Entwicklung ist nicht risikolos – dem Entwurf mangelt es unter anderem an einem tragfähigen Konzept rechtsstaatlicher Kontrolle für die neuen Befugnisse. Das KIMVG zieht in seinen Ansätzen dennoch konsequente Schlüsse aus einer Rechtspraxis, die sich nicht mehr in ein vortechnisches Zeitalter zurückführen lässt.

Dreifache Automatisierung

Konkret schafft der Entwurf drei neue Instrumente, die künftig die Vorschriften des Asyl- und des Aufenthaltsgesetzes ergänzen sollen: eine Verarbeitungsbefugnis zum Trainieren, Validieren und Testen von KI-Systemen und anderen automatisierten Anwendungen, ein automatisiertes Verfahrensmonitoring zur Auswertung abgeschlossener Verfahren und bisheriger Entscheidungsmuster sowie einen automatisierten Abgleich entscheidungserheblicher Angaben mit öffentlich zugänglichen Internetdaten bei begründeten Zweifeln an deren Richtigkeit. Die Bundesregierung erhofft sich dadurch, Verwaltungsverfahren „effizienter, einheitlicher, qualitativ hochwertiger und sicherer“ zu gestalten. Unterschiedliche Verbände, darunter Pro Asyl, Caritas und AlgorithmWatch, warnen hingegen vor Diskriminierungsrisiken und mangelnden Rechtsschutzmöglichkeiten der Betroffenen. Sie fordern eine Ablehnung oder zumindest grundlegende Überarbeitung des Entwurfs im Parlament.

Hintergrund der Kritik dürften dabei eher abschreckende Beispiele aus Ländern sein, die KI-Anwendungen schon in der Migrationsverwaltung aktiv nutzen: in den USA etwa das Programm „Catch and Revoke“, das Social-Media-Aktivitäten von Visainhaber:innen mittels KI auf unerwünschte politische Positionen durchsucht, oder der vielfach kritisierte Versuch des Vereinigten Königreichs, das Alter unbegleiteter minderjähriger Asylsuchender per KI-gestützter Gesichtsanalyse zu schätzen. Der deutsche Entwurf schließt zwar die Verarbeitung biometrischer Daten für bestimmte Anwendungen aus (§ 7a Abs. 1 S. 3, § 7b Abs. 1 S. 2 AsylG; § 90d Abs. 1 S. 3, § 90e Abs. 1 S. 2 AufenthG). Gerade für die Entwicklung und das Training neuer Modelle gilt dieser Ausschluss jedoch nicht (§ 7 Abs. 2a AsylG; § 86 Abs. 2 AufenthG) – die Vagheit der Befugnis lässt hier durchaus Spielraum.

Die Diskussion um den Einsatz von Technologie im Recht folgt damit bereits gut bekannten Argumentationslinien: Aufseiten des Staates liebäugelt ein überlasteter Verwaltungsapparat mit den Verheißungen technischer Innovation, während aufseiten der Zivilgesellschaft die Sorge um deren rechtsstaatliche Kontrolle weiter wächst.

Bisherige Automationsbestrebungen im Überblick

Es handelt sich bei dem aktuellen Entwurf keinesfalls um den ersten Versuch, sogenannte „lernende“ oder „intelligente“ Systeme zur Ausübung von Hoheitsgewalt einzusetzen. Ähnlich wie im Ausland blickt man auch in Deutschland auf eine bisher wenig erfolgreiche Historie der Verwaltungsautomation im Bereich Flucht und Migration zurück. So steht die vom BAMF seit 2017 eingesetzte automatisierte Sprach- und Dialekterkennungssoftware zur Herkunftsverifizierung von Asylsuchenden („DIAS“) wegen erheblicher wissenschaftlicher Zweifel an ihrer Zuverlässigkeit seit Jahren in der medialen Kritik. Laut einem Bericht von AlgorithmWatch betreffen diese Zweifel insbesondere die Erkennung von Farsi, Dari, Pashto sowie mehrere arabische Dialekte – ausgerechnet jene Sprachen, die für einen Großteil der Asylbegehren relevant sein dürften. Auch das groß angekündigte EU-Projekt iBorderCtrl, das ab 2016 eine Art KI-gestützten „Lügendetektor“ zur Einreisekontrolle testete, geriet früh unter Druck. Schon während der Testphase bezweifelten Wissenschaftler:innen, dass sich Täuschungsabsichten der Einreisenden anhand der Auswertung sogenannter Mikrogesten – unwillkürlicher, oft nur Sekundenbruchteile andauernder Gesichtsbewegungen – zuverlässig erkennen ließen. Die Forschungsförderung der EU lief 2019 aus, ohne dass es zu einem regulären Einsatz kam. Für viele Entscheidungen setzt das BAMF hingegen auch „deterministische“, also nach festen Regeln arbeitende Systeme ein, deren Ergebnis bei gleicher Eingabe stets identisch ausfällt. So zum Beispiel bei der Erstverteilung von Geflüchteten im Bundesgebiet. Seit 1993 kommt hier das System EASY (damals noch Erstaufnahme Asyl) zum Einsatz. Es setzt weitestgehend die Verteilungsquoten des Königsteiner Schlüssels um und optimiert dabei organisatorische Zielgrößen: kurze Reisewege, geringe Reisekosten und eine gleichmäßige Auslastung der Aufnahmeeinrichtungen.

Dass das BAMF gerade an dieser Stelle noch nicht nachgebessert hat, verwundert. Mehrere Staaten erproben schon lernende, genauer gesagt probabilistische Matching-Verfahren zur Verteilung von Zuwandernden. Die Schweiz, die Niederlande und Kanada pilotieren hierfür den von der ETH Zürich und der Stanford University entwickelten Algorithmus GeoMatch. Er verarbeitet Merkmale wie Bildungsabschlüsse, Sprachkenntnisse oder regionale Arbeitsmarktbedarfe auf Basis historischer Daten. Die kapazitätsgerechte Zuweisung lässt sich so für ein beliebiges Zielmerkmal – etwa die Wahrscheinlichkeit erfolgreicher Arbeitsmarktintegration – optimieren. Nach Angaben des Forschungsteams konnte in den ersten Tests die Wahrscheinlichkeit, dass Geflüchtete eine Beschäftigung finden, fast verdoppelt werden – ein Faktor mit entscheidender rechtlicher und sozialer Bedeutung für einen langfristigen Verbleib im aufnehmenden Land. In Deutschland existiert mit dem an den Universitäten Hildesheim und Erlangen-Nürnberg entwickelten Projekt Match’In zwar ein vergleichbares Testprojekt; dieses weist jedoch einen entscheidenden Unterschied auf: Die Zuweisungskriterien werden qualitativ erarbeitet und nicht datengetrieben entwickelt.

Der Mensch als Feigenblatt der Maschine

Ermöglicht die Bundesregierung nun verschiedenen Behörden der Migrationsverwaltung den Einsatz von „KI-Systemen“ zur Auswertung sensibler Daten, ohne festzulegen, welche Systeme in welchem Rahmen vorgesehen sind, bleiben Regelungsgegenstand und Reichweite des Vorhabens zunächst unklar: Unter dem Label der „Künstlichen Intelligenz“ versammelt sich mittlerweile eine äußerst heterogene Modelllandschaft, die der europäische Gesetzgeber nur lose über die Fähigkeit verbindet, zu lernen und in gewissen Grenzen autonom zu agieren (vgl. dazu Art. 3 Nr. 1 KI-VO). „KI-Systeme“ reichen damit von vergleichsweise einfachen statistischen Analysen, die etwa auffällige Muster in Antragsdaten markieren, bis hin zu generativen Sprachmodellen, die selbstständig Falleinschätzungen vorschlagen können. Mag dem Gesetzgeber diese Pauschalisierung angesichts der kaum zu prognostizierenden Entwicklung lernender Systeme noch nachzusehen sein – das Fehlen elementarer Vorkehrungen für eine kontinuierliche Entscheidungskontrolle ist es nicht. Dabei geht es nicht bloß um die Überprüfung der Funktionsfähigkeit der eingesetzten Modelle per se, sondern darum, ob und wie die Entscheidungsergebnisse für die Betroffenen im Einzelfall kontrolliert werden können. Gerade für lernende Algorithmen stellt die Möglichkeit der Einzelfallkontrolle jedoch eine nicht zu unterschätzende Hürde dar: Moderne Informations- und Kommunikationssysteme interagieren in nicht-linearen Abläufen und erzeugen durch Rückkopplungsschleifen (feedback loops) emergente Eigenschaften, die sich weder vollständig verstehen noch auf spezifische kausale Faktoren zurückführen lassen. Diese Eigenschaft – auch als methodische Opazität bezeichnet – erschwert im Verwaltungsverfahren vor allem die Begründung automatisierter Entscheidungen.

Der Gesetzgeber ist sich zumindest eines Teils des Risikos bewusst. Um rechtliche Kontrolle zu stärken, hebt die Gesetzesbegründung den Menschen als letztinstanzlichen Entscheider hervor – eine arbeitsteilige Konstruktion, die auch als Human in the Loop bekannt ist. Der „Mensch in der Schleife“ wirkt auf den ersten Blick wie eine Art Menschenvorbehalt für automatisierte Entscheidungen. Die rechtliche Attraktivität dieser Konstruktion liegt auf der Hand: Sie erlaubt es, die Effizienzgewinne der Automatisierung mitzunehmen, ohne die etablierten Kategorien von Zurechnung, Haftung und gerichtlicher Kontrolle antasten zu müssen. Dass allein die Anwesenheit eines Menschen bereits menschliche agency garantiert, greift jedoch zu kurz – und zwar in zweifacher Hinsicht:

Zunächst zeigen experimentelle Befunde, dass Menschen von algorithmischen Prognosen derart beeinflusst werden können, dass sie von der automatisierten Empfehlung faktisch kaum abweichen. Dieses in den Verhaltenswissenschaften als automation bias bekannte Phänomen lässt sich auch in rechtlichen Entscheidungsszenarien nachweisen. Der Mensch ist hier zwar formal beteiligt, übt seinen Entscheidungsspielraum aber faktisch nicht aus. Rechtlich kann es darüber hinaus Fälle geben, in denen bereits die Automatisierung einzelner Normenteile das Handeln so weit determiniert, dass zwar formal eine menschliche Kontrolle stattfindet, die tatsächliche Entscheidungsfreiheit aber auf ein Minimum reduziert ist. In diesen Fällen bleibt dem Menschen die Ausübung seiner Kontrollfunktion verwehrt, auch wenn er sie wahrnehmen wollte.

In Anbetracht des vielschichtigen Zusammenwirkens von Mensch und Maschine hat die Datenethikkommission bereits in einem Gutachten aus dem Jahr 2019 darauf hingewiesen, dass für die Bewertung menschlicher Autonomie nicht allein bestimmend sein sollte, ob ein Mensch an der Entscheidung beteiligt ist, sondern vor allem in welchem Maße seine Beteiligung noch Einfluss auf das Entscheidungsergebnis hat. Andernfalls droht dem Menschen die Rolle eines bloßen liability sponge – eines Zurechnungsadressaten für eine Entscheidung, die algorithmisch längst determiniert ist. Die Anforderungen an die menschliche Überprüfung aus dem KIMVG greifen diese Differenzierung nicht auf. Sie sehen lediglich punktuell Personalschulungen für den Umgang mit den Systemen vor (so bspw. § 7a Abs. 5 S. 1 AsylG und § 90d Abs. 5 S. 1 AufenthG). Wie allerdings darüber hinaus eine menschliche Aufsicht ausgestaltet werden soll, die tatsächlich fehlerhafte oder potenziell diskriminierende Entscheidungen erkennen und korrigieren kann, bleibt offen.

Warum Umkehr keine Lösung ist

Die potentiellen Rechtsschutzdefizite des KIMVG sind gravierend; sie rechtfertigen aber keinen Rückzug von der Automatisierung als solcher. Dies hat nicht nur, aber auch etwas mit verfahrensökonomischen Erwägungen zu tun. Denn gerade der Verwaltungsapparat steht angesichts wachsender Staatsaufgaben unter erheblichem Produktivitätsdruck. Der dbb beamtenbund und tarifunion bezifferte die Personallücke im öffentlichen Dienst 2025 auf über 600.000 fehlende Beschäftigte – besonders betroffen seien Schulen, Pflegeeinrichtungen und die Justiz; dbb-Chef Volker Geyer warnt vor einem drohenden Staatsversagen. Im Sinne der Rechtsmaxime justice delayed is justice denied trifft dies die Migrationsverwaltung besonders schwer: Asylsuchende verbleiben, solange ihr Verfahren andauert, in einem rechtlichen Schwebezustand, der ihnen den Zugang zum Arbeitsmarkt und zu Integrationsleistungen verwehrt oder zumindest erheblich erschwert.

Wer nun schnellere Verfahren fordert, trifft in der Verwaltungsrechtswissenschaft selten auf Widerspruch. Die eigentliche Frage ist, inwieweit das Effizienzstreben das Risiko birgt, zulasten der Rechte des Einzelnen zu gehen. Gerade bei Entscheidungen, die Minderheiten betreffen, wird zu Recht vor den Diskriminierungsrisiken „undurchsichtiger“ Algorithmen gewarnt. Allerdings sind weder Diskriminierung noch Undurchsichtigkeit Eigenschaften, die exklusiv der Maschine vorbehalten wären. Die größtenteils automationsfreie Geschichte der Menschheit ist selbst eine Geschichte erheblicher Diskriminierung von Menschen gegen Menschen. Allein die Möglichkeit, diskriminierende Entscheidungen zu treffen, kann demnach nicht das ausschlaggebende Argument gegen den Einsatz lernender Systeme im Recht sein. Ähnlich verhält es sich auch mit der Opazität der eingesetzten Modelle: Eine undurchsichtige Herstellung der Entscheidung ist für die Rechtsordnung nicht unbedingt neu. Das menschliche Gehirn ist für die Kognitionsforschung bis heute in weiten Teilen eine Black-Box – womöglich eine weitaus hartnäckigere als das neuronale Netz für die Informatik. Trotzdem hat es das Recht geschafft, menschliche Entscheidungen rechtlicher Kontrolle zu unterwerfen. Warum sollte dies nicht auch im Falle der Maschine gelingen?

Hier stellen sich zweifelsohne neue Herausforderungen: In bestimmten Konstellationen mag es technisch unmöglich, normativ unzulässig oder verhaltenswissenschaftlich wenig ratsam sein, rechtliche Entscheidungen an Maschinen zu delegieren. Gleichwohl lässt sich das Entscheidungsverhalten von Algorithmen im Vergleich zum Menschen weitaus besser testen und prognostizieren. Dabei dürften lernende Systeme dennoch eine deutlich engmaschigere Begründungs- und Kontrollarchitektur erfordern, als sie menschliche Entscheidungen je gebraucht haben. Allein die Skalierbarkeit algorithmischer Entscheidungen birgt das Risiko, dass sich etwaige Fehler oder Verzerrungen in kurzer Zeit auf tausende Fälle auswirken. Die Informatik bietet bereits tragfähige Konzepte zur „Erklärbarkeit“ der eingesetzten Modelle, die eine schnelle Identifikation solcher Fehler und Verzerrungen ermöglichen und so das Skalierungsrisiko eindämmen können. Sie beantworten das Warum einer Entscheidung, ohne dem computerwissenschaftlichen Laien vertieftes Wissen über die Grundlagen maschinellen Lernens abzuverlangen. Treten sie als zusätzliche Rechtfertigungsinstrumente neben traditionelle Mechanismen der Entscheidungskontrolle hinzu, kann womöglich die Lücke zwischen System- und Einzelfallkontrolle weiter geschlossen werden. Erste experimentelle Befunde belegen zumindest, dass bestimmte algorithmische Erklärungsmodelle in rechtlichen Entscheidungskontexten (u.a. in der Erstverteilung von Geflüchteten) von ihren Adressaten als gleichwertiger Ersatz zur menschlichen Entscheidung wahrgenommen werden. Überträgt man diese Befunde auf den Einsatz in Massenverfahren der Migrationsverwaltung, bleiben wenig gute Gründe, lernende Systeme kategorisch auszuschließen.

Ein (Aus-)Blick in den Spiegel

Deutschland könnte dabei von bestehenden Erfahrungen anderer Länder profitieren. Dies gilt im Positiven wie im Negativen. Zunächst sollte von dem Einsatz „evidenzloser KI-Forschung“ (AlgorithmWatch) für die Ausübung von Hoheitsgewalt ausnahmslos abgesehen werden. Bezweifeln führende Wissenschaftler:innen einstimmig die Validität bestimmter algorithmischer Vorhersagen oder Klassifizierungen – und lässt sich dies womöglich sogar empirisch belegen –, gibt es keinen Anwendungsfall für die Übernahme staatlicher Steuerung, ganz gleich, wie ressourcenschonend diese auch sein mag. Umgekehrt kann der internationale Vergleich vielleicht auch dazu anregen, die Stellen zu identifizieren, an denen sich die Vorteile der Automatisierung besonders fruchtbar machen lassen. Dies betrifft zum Beispiel wiederkehrende Selektions- und Allokationsprobleme der öffentlichen Hand. Diese verfügen meist über einen belastbaren statistischen Hintergrund, der ein Training der Modelle überhaupt erst ermöglicht.

Das KIMVG markiert dabei den nächsten Schritt auf einer gesetzgeberischen Linie, die darauf abzielt, die rechtliche Entscheidung methodisch stärker zu öffnen. Diese Öffnung verlangt einen rechtlichen Rahmen, der die Standards rechtsstaatlicher Rechtfertigung und demokratischer Transparenz angemessen in eine algorithmische Entscheidungswelt übertragen kann. Hier hat der Entwurf ernstzunehmenden Nachbesserungsbedarf – gerade weil die Entscheidungen in Asylverfahren besonders vulnerable Gruppen betreffen. Doch sollten die aufgezeigten Probleme nicht vorschnell als Pathologie des Einsatzes algorithmischer Systeme gedeutet werden. Das Spannungsverhältnis von Recht und Technik lässt sich nicht durch Abschottung auflösen – es bedarf vielmehr einer Abwägung im Umgang mit den neuen Möglichkeiten, Recht zu gestalten. Diese Perspektive wirkt reziprok: Die Konfrontation mit der maschinellen Rationalität zwingt dazu, auch das eigene, menschliche Urteilen und Entscheiden neu zu hinterfragen. Der Blick in die Maschine wird so zum Spiegel.

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Die Pläne des Koalitionsausschusses, die Vergesellschaftung von Wohnraum auf Landesebene durch Bundesgesetz zu verbieten, sind medial breit behandelt worden. Auf diese Weise will die Bundesregierung die Berliner Initiative „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ endgültig stoppen und nach eigenen Angaben den privaten Wohnungsbau schützen. Damit wendet sich die SPD, also jene Partei, deren Vertreter sich im Parlamentarischen Rat dafür eingesetzt hatten, die Möglichkeit der Vergesellschaftung in Art. 15 GG in die Verfassung aufzunehmen, nicht nur wie bislang auf Landesebene gegen den Willen der Berlinerinnen und Berliner, sondern versucht nun auf Bundesebene, diesen aktiv zu verhindern.

Auf dem Verfassungsblog hat schon Timo Laven argumentiert, dass sich das Vorhaben nicht mit dem Grundgesetz vereinbaren lässt. Einen weiteren Beitrag legte Sebastian Lutz-Bachmann vor, in dem er sich ausführlich mit der Frage der Gesetzgebungskompetenzen befasste. Seinen Ausführungen zu Art. 72 Abs. 2 GG muss jedoch deutlich widersprochen werden.

In aller pauschalen Kürze trifft Lutz-Bachmann die implizite Feststellung, dass die im Land Berlin geplante Vergesellschaftung die Rechts- und Wirtschaftseinheit der Bundesrepublik gefährde. Dabei beweist schon die bloße Auflistung der Vergesellschaftung in Art. 72 Abs. 2 GG, dass eine Vergesellschaftung in einem Land nur ausnahmsweise die Rechts- oder Wirtschaftseinheit gefährdet – und dass dem Bund folglich die Kompetenz für ein pauschales Vergesellschaftungsverbot fehlt.

Erforderlichkeit als Kompetenzschranke

Die Frage der Vergesellschaftung ist gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG eine der konkurrierenden Gesetzgebung, die eine Ausnahme vom Grundsatz der Zuständigkeit der Länder aus Art. 70 Abs. 1 GG bildet. Nach Art. 72 Abs. 1 GG haben die Länder in diesem Bereich nur die Befugnis zur Gesetzgebung, solange der Bund selbst keine Gesetze erlassen hat. Dementsprechend plant die Koalition, die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes zu nutzen, um den Ländern die ihre abzuschneiden. Wieso ein solches bloßes Verhinderungsgesetz verfassungswidrig ist, diskutierte Timo Laven in seinem Beitrag.

Doch liegt im Falle des Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG eine besondere, eingeschränkte Form der konkurrierenden Gesetzgebung vor: Gemäß Art. 72 Abs. 2 GG hat der Bund für die dort geregelten Nummern des Katalogs in Art. 74 Abs. 1 GG, darunter dessen Nr. 15, nur „das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht“.

Der Rechtsbegriff der „Erforderlichkeit“ kann vom Bundesverfassungsgericht vollständig überprüft werden. Der Begriff ist an jenen der Erforderlichkeit aus der Verhältnismäßigkeitsprüfung angelehnt: Es dürfen somit keine landesrechtlichen Regelungen als gleich geeignetes Mittel in Betracht kommen (BVerfGE 106, 62/148ff.). Voraussetzung ist damit, dass die in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Schutzgüter ausschließlich durch Bundesgesetz gewahrt werden können (vgl. BVerfGE 111, 226/267). Eine enge Auslegung des Merkmals ergibt sich auch aus der Geschichte der Norm. Der bis 2006 geltende Art. 72 GG sah vor, dass sich die Erforderlichkeit, welche vom Bundesverfassungsgericht in seiner Altenpflegeentscheidung (BVerfGE 106, 62) streng ausgelegt wurde, auf alle Bereiche der konkurrierenden Gesetzgebung erstrecke. Aus dem Verständnis heraus, dass Bundesgesetze diese Anforderungen nur selten erfüllen konnten, wurde das Merkmal der Erforderlichkeit im Zuge der Föderalismusreform für über zwei Drittel der in Art. 74 Abs. 1 GG benannten Materie gestrichen. Das bedeutet jedoch zugleich: Für weniger als ein Drittel der Materie wurde die Voraussetzung der Erforderlichkeit bewusst beibehalten. Der Verfassungsgesetzgeber hat sich somit dazu entschieden, diese Restriktionen samt der bisherigen, strengen verfassungsrechtlichen Rechtsprechung für den Bund aufrechtzuerhalten.

Gegen die ungleichwertigen Lebensverhältnisse

Das geplante Bundesgesetz ist nach diesen Maßstäben nicht dazu erforderlich, im Bundesgebiet gleichwertige Lebensverhältnisse herzustellen. Es ist hierzu nicht einmal geeignet, sondern läuft ihnen sogar zuwider. Denn die Vergesellschaftung könnte in Berlin gerade dazu beitragen, gleichwertige Lebensverhältnisse herzustellen. Die Lebensverhältnisse, insbesondere die Wohnverhältnisse, sind nach derzeitiger Lage im Bundesgebiet nicht gleich: Während in Berlin Rekordpreise für Neuvermietungen aufgerufen werden, formulieren Kleinstädte in den neuen Bundesländern seit Jahrzehnten Rückbauziele von Wohnraum, um dem Leerstand entgegenzuwirken. Das nach Art. 72 Abs. 2 GG zu bewahrende bundesstaatliche Sozialgefüge (BVerfGE 106, 62/144) wird hiervon erheblich beeinträchtigt. Es ist gerade der Föderalismus, der an dieser Stelle für die Angleichung der Lebensverhältnisse zu sorgen gedenkt, indem er den Ländern die Möglichkeit gibt, für ihre unterschiedlichen Probleme jeweils angepasste Lösungen zu formulieren. Dass dies besonders für Wohnraum der Fall ist, wird im Mietrecht deutlich, wo der nach Art. 72 Abs. 1 GG kompetente Bundesgesetzgeber beispielsweise in § 556d Abs. 2 BGB den Ländern erlaubt, Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten durch Rechtsverordnung zu bestimmen, um dort die Entwicklung der Mietpreise zu bremsen. Eine Verhinderung der Vergesellschaftung hingegen würde die Lebensverhältnisse zunehmend ungleicher werden lassen.

Investitionsrisiken als Teil der Verfassung

Die Einheit der Wirtschaft hingegen ist dann betroffen, wenn es um „die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik durch bundeseinheitliche Rechtssetzung geht“ (BVerfGE 112, 226/248f.). Es muss sich hierbei um die institutionellen Voraussetzungen des Bundesstaats handeln und nicht um die Erreichung von materiell-politischen Zielen (BVerfGE 106, 62/145). Denn diese politischen Ziele sind im Grundsatz von den Ländern zu definieren. Der springende Punkt in der Abgrenzung zwischen materiell-politischen Zielen und institutionellen Voraussetzungen ist dabei folgender: Wenn der Bund eine von einem Land geplante Maßnahme lediglich aus (wirtschafts-)politischen Erwägungen ablehnt, dann ist dies eine materiell-politische Frage. Nur wenn mehrere Länder unterschiedliche Wirtschaftsgesetzgebung verfolgen, wenn die Befürchtung also gerade das Abweichen der Länder untereinander ist, welche die Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik gefährden soll, dann kann die Einheit der Wirtschaft im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG betroffen sein. Die Regelung der „Wirtschaftseinheit“ wurde in genau diesem Sinne aus dem alleinigen Grund wieder in den Absatz eingeführt, um eine bundeseinheitliche Berufsausbildung sicherzustellen (BVerfGE 106, 62/147f.): Es kommt nicht darauf an, welche Berufsausbildungsregeln die richtigen sind, sondern darauf, dass diese einheitlich sein müssen.

Dem Koalitionsausschuss geht es jedoch um materiell-politische Ziele und nicht um den Erhalt der institutionellen Einheit des Bundesstaats. Dies ergibt sich schon aus der Begründung im Ergebnispapier des Koalitionsausschusses. Den Ländern solle die Vergesellschaftung von Wohnraum pauschal verboten werden, um „den privaten Wohnungsbau nicht zu gefährden“. Als materielles Ergebnis soll das politische Ziel des Erhalts des privaten Wohnungsbaus erreicht werden. Dass die flächendeckende Vergesellschaftung von Wohnraum als Lösung des behaupteten Problems nicht erörtert wird, zeigt, dass das Ziel die Verhinderung von Vergesellschaftung ist und nicht die Einheitlichkeit im Bundesgebiet.

Da zudem in keinem anderen Bundesland eine Mehrheit für eine Vergesellschaftung absehbar ist, ändert sich für rationale Investoren auch nichts am Status quo. Dieser sieht seit 1949 in der Bundesrepublik die grundsätzliche Möglichkeit der Vergesellschaftung von Grund und Boden und damit dessen grundsätzliche Belastung durch Art. 15 GG vor (vgl. Ridder, Seite 137). Auf diese Weise ist Art. 15 GG bereits Teil der rechtlichen Rahmenbedingungen, deren Vorhersehbarkeit Lutz-Bachmanns vordringlichste Sorge ist. Die befürchtete rechtliche Veränderung wäre nicht die Anwendung des geltenden Verfassungsrechts, sondern deren Ausschluss durch Bundesgesetz.

Damit verbleibt die Sorge, dass Investoren künftig das Land Berlin meiden könnten. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, käme dabei allerdings die dem föderalen System zugrundeliegende Idee zum Tragen, dass den Ländern die Abwägung der Vor- und Nachteile ihrer Gesetzgebung und die Bewältigung der Folgen überlassen sei, soweit das gesetzgebende Land betroffen ist (vgl. BVerfGE 112, 226/248).

Zu beachten ist schließlich, dass Art. 15 GG nach seinem Sinn und Zweck mittelbar stets das Verschrecken von Investoren innewohnt. Der Vergesellschaftungsartikel sieht eine durch ihn zu schaffende Ordnung vor, in der bestimmte Bereiche des Wirtschaftslebens nicht mehr vom Privateigentum dominiert, sondern von der demokratischen Gesellschaft verwaltet werden. Wenn jede Anwendung des Art. 15 GG durch ein einzelnes Land zu einer Gefährdung der Wirtschaftseinheit im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG führen und so dem Bundesgesetzgeber seine Gesetzgebungskompetenz eröffnen würde, so wäre die Erwähnung der Vergesellschaftungskompetenz in diesem Absatz sinnlos. Denn dann würde faktisch immer ein Gleichlauf zu Art. 72 Abs. 1 GG bestehen. Da der Verfassungsgesetzgeber Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG jedoch in Art. 72 Abs. 2 GG aufgelistet hat, zeigt sich, dass er davon ausgegangen ist, dass die Bundeskompetenz grundsätzlich nicht durch Vergesellschaftungen auf Landesebene ausgelöst wird.

Rechtseinheit im Bundesstaat

Die Rechtseinheit ist ebenso wenig gefährdet. Einem Bundesstaat ist eine gewisse Vielfalt des Rechts immanent. Die bloße Unterschiedlichkeit von Landesrecht führt daher nicht dazu, dass eine bundeseinheitliche Regelung erforderlich ist. Es muss nach dem Bundesverfassungsgericht eine Rechtszersplitterung zu befürchten sein, die sowohl für den Bund als auch die Länder eine nicht hinnehmbare Bedrohung des Erhalts einer funktionsfähigen Rechtsgemeinschaft bedeuten würde. Dabei muss es gerade die Unterschiedlichkeit des Gesetzesrechts sein, die dazu führt, dass die Rechtsgemeinschaft funktionsunfähig zu werden droht. Das BVerfG führt hier als denkbare Beispiele von Land zu Land grundlegend unterschiedliches Verfahrensrecht vor den Gerichten, welches den Rechtsweg zu den Bundesgerichten erschweren würde, oder unterschiedliche Personenstandsregelungen, wodurch Eheschließungen oder Scheidungen nicht gegenseitig anerkannt werden könnten, an (BVerfGE 106, 62/145f.). Wie durch eine Vergesellschaftung von Wohnraum in einzelnen Bundesländern eine solche Rechtszersplitterung entstünde, müsste der Bundesgesetzgeber darlegen, was ihm aber aller Voraussicht nach nicht gelingen wird.

Zwar widerspricht Art. 15 GG nach seiner Konzeption einer von Privateigentum getragenen Marktwirtschaft. Diese ist verfassungsrechtlich indes nicht zwingend vorgesehen (BVerfGE 4, 7/17f.). Es ist gerade der Art. 15 GG, der hinter dieser Einsicht steht. Eine Rechtszersplitterung im verfassungsrechtlichen Bereich kann nicht vorliegen, wenn ein Land einen schon immer in der Verfassung angelegten Artikel anwendet.

Der Gesetzesentwurf der Initiative „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ sieht vor, den betroffenen Wohnungsunternehmen das Eigentum an bestimmten Immobilien in einem einmaligen Akt zu entziehen und es an eine Anstalt öffentlichen Rechts zu übertragen. Der bloße Entzug des Eigentums steht einer Enteignung, wie sie im gesamten Bundesgebiet Normalität ist, gleich. Auch sind Anstalten öffentlichen Rechts als Eigentümerinnen von Immobilien der deutschen Rechtspraxis nicht fremd.

Letztlich gilt für die Rechtseinheit dasselbe Argument wie für die Wirtschaftseinheit: Wenn jede Anwendung des Art. 15 GG durch ein einzelnes Land zu einer Gefährdung der Rechtseinheit im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG führen und so dem Bundesgesetzgeber seine Gesetzgebungskompetenz eröffnen würde, so würde die Auflistung in Art. 72 Abs. 2 GG in die Leere führen. Es kann also nicht die Vergesellschaftung an sich sein, die die Rechtseinheit gefährdet.

Schließlich wäre das geplante Bundesgesetz nach der strengen Handhabung des Bundesverfassungsgerichts nicht erforderlich, um die Einheit im Falle einer unterstellten Gefährdung zu wahren. Denn hierfür müsste dargelegt werden, dass als milderes Mittel auch ein koordiniertes Vorgehen mehrerer Länder nicht zur Wahrung der institutionellen Einheit führen würde (BVerfGE 106, 62/150). Ein koordiniertes Vorgehen mehrerer Länder, die vom Mangel an bezahlbarem Wohnraum betroffen sind, würde aber eben hierzu führen, weil damit die Anwendung des Art. 15 GG zur verbreiteten Verfassungsrealität würde. Diese Verfassungsrealität wiederum würde Teil der neuen Rechts- und Wirtschaftseinheit der Bundesrepublik Deutschland, sodass diese nicht länger gefährdet wäre.

Die Gefahr einer verfassungswidrigen Blockade

Unabhängig von alledem birgt eine weitere Rechtsprechungslinie des Bundesverfassungsgerichts die Gefahr, dass ein verfassungswidriger Zustand auf Jahre fortgeschrieben würde. Nach dieser würde auch ein verfassungswidriges Bundesgesetz die Sperrwirkung für Landesgesetze auslösen (BVerfGE 98, 265/318ff.; 157, 223/256 Rn. 88). Denn das BVerfG prüft bei der verfassungsgerichtlichen Kontrolle eines Landesgesetzes nicht inzident die Verfassungsmäßigkeit jenes Bundesgesetzes, das der Gesetzgebungskompetenz für das Land wegen Art. 72 GG im Wege stünde. Ein möglicherweise verfassungswidriges Bundesgesetz sperrt demnach trotzdem das ansonsten verfassungsmäßige Landesgesetz – solange es nicht in einem eigenen Verfahren für verfassungswidrig erklärt wurde (BVerfGE 98, 265/318). Somit gilt: Selbst ein verfassungswidriges Bundesgesetz entzöge dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz. Hierdurch würde das Landesgesetz seinerseits verfassungswidrig. Das Land könnte erst wieder gesetzgeberisch tätig werden, nachdem es das Bundesgesetz per abstrakter Normenkontrolle vom Verfassungsgericht für verfassungswidrig erklären ließe. Auch ein verfassungswidriges Gesetz könnte sich so als Sozialisierungsbremse auswirken.

Der hier beabsichtigte Fall könnte aber Raum bieten, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Die Entscheidung, in der das Bundesverfassungsgericht die Rechtsprechungslinie entwickelt hatte, betraf ein Bundesgesetz, das die Landeskompetenz sperrte und dessen materielle Verfassungsmäßigkeit in Frage stand. Eine mögliche Verfassungswidrigkeit aus anderen Gründen als der fehlenden Bundeskompetenz ist aber etwas anderes, als wenn der Bund von vornherein keine Kompetenz hätte und mit einem Gesetz, das gerade deswegen verfassungswidrig ist, nichts anderes bezweckt, als den eigentlich zuständigen Ländern ihre Kompetenz abzuschneiden. Hier läge ein Missbrauch des kompetenzrechtlichen Verfassungssystems durch den Bund so nahe, dass die Frage des kompetenten Gesetzgebers zum Schutz der Gesetzgebungskompetenz der Länder in der verfassungsgerichtlichen Prüfung des Landesgesetzes vollumfänglich geklärt werden sollte – einschließlich einer inzidenten Prüfung des Bundesgesetzes.

Diesen Fall hatte das Gericht bislang aber noch nicht zu entscheiden. Es bleibt jedoch zu hoffen, dass das Gericht hier auch nicht die Gelegenheit dazu bekommt. Denn schon aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten sollte der Bundestag dem Vorschlag der Koalition nicht folgen. Den Erlass eines verfassungswidrigen Gesetzes, aus dem Kalkül heraus, dass es seine politischen Ziele zunächst dennoch erreichen könnte, müssen verfassungstreue Abgeordnete der Koalitionsfraktionen verhindern.

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Weitgehend unbemerkt von der Öffentlichkeit hat der EU-Gesetzgeber mit der Verordnung (EU) 2026/1395 vom 17. Juni 2026 das Allgemeine Präferenzsystem (APS) der EU reformiert. Das APS ermöglicht bestimmten Entwicklungsländern, Waren zu geringeren Zollsätzen oder zollfrei in die EU zu importieren. Die neue Verordnung gilt ab dem 1. Januar 2027. Für Änderungen, die zunächst kleinteilig und technisch anmuten, haben sich die Verhandlungen ungewöhnlich lang hingezogen. Ein Kern des Streits: Der Vorschlag der Kommission von 2021 sah die Einführung einer Klausel vor, die die Gewährung von Vorzugszöllen daran knüpfen sollte, dass die  „Verpflichtung des begünstigten Landes zur Rückübernahme eigener Staatsangehöriger“ erfüllt wird (COM(2021) 579 final, Art. 19 (1)(c)). Das APS sollte damit erstmals Teil des wachsenden Instrumentenkastens der EU im Bereich der Migrationspolitik werden – eine klare Zweckentfremdung, wie 52 zivilgesellschaftliche Organisationen in einem offenen Brief von 2023 befanden. Zuvor gelangte bereits ein wissenschaftliches Gutachten zu der Schlussfolgerung, dass die Einführung einer solchen Rückübernahmeklausel WTO-rechtswidrig wäre. Dessen ungeachtet wurde der Vorschlag der Kommission im Kern beibehalten. Den insgesamt 64 Entwicklungsländern (vgl. Verordnung (EU) 2026/1395, Anhang 1), auf die die neue Verordnung Anwendung findet, können Zollvergünstigungen zukünftig auch dann entzogen werden, wenn sie bei der Rücknahme ihrer sich „irregulär“ in der EU aufhaltenden Staatsangehörigen nicht hinreichend kooperieren. Das ist nicht nur entwicklungspolitisch fragwürdig, sondern verstößt auch gegen das Welthandelsrecht.

Welthandelsrechtlicher Hintergrund

Das APS lässt sich nur vor dem Hintergrund des Welthandelsrechts verstehen. Das WTO-Recht fußt auf dem Grundsatz der Meistbegünstigung (Art. I:1 GATT): Handelsvorteile, die einem anderen WTO-Mitglied eingeräumt werden, sind auch allen anderen WTO-Mitgliedern zu gewähren. Zölle sind demnach grundsätzlich Meistbegünstigungszölle, die allen WTO-Mitgliedern gegenüber gleichermaßen anzuwenden sind (vgl. Tietje, in: Tietje/Nowrot, Internationales Wirtschaftsrecht, 3. Aufl., 2022, § 4 Rn. 53). Das WTO-Recht entbindet jedoch unter bestimmten Voraussetzungen von der Verpflichtung zur Gewährung von Meistbegünstigungszöllen. Von praktisch besonderer Bedeutung ist hierbei das Allgemeine Präferenzsystem der WTO. Es erlaubt den Industriestaaten unter den WTO-Mitgliedern, Zölle auf Produkte aus Entwicklungsländern zu erlassen oder zu reduzieren. Die Vorzugszölle werden einseitig gewährt, d.h., ohne dass die begünstigten Entwicklungsländer ihre Märkte im Gegenzug öffnen müssen. Neben der EU bieten unter anderem die USA, Japan, Kanada und Australien präferenzielle Zollbehandlungen an.

Die Ausnahme vom Meistbegünstigungsgrundsatz findet ihre Rechtfertigung hierbei in einem weiteren, grundlegenden Prinzip des Welthandelsrechts: der Sonder- und Vorzugsbehandlung von Entwicklungsländern. Das APS ist Ausdruck der engen Verzahnung von handels- und entwicklungspolitischen Zielen der Welthandelsordnung. Es geht um Solidarität. Indem der Marktzugang für Waren aus Entwicklungsländern erleichtert wird, so die Grundannahme, werden diese besser in den Weltmarkt eingebunden. Die präferenzielle Zollbehandlung für Waren aus Entwicklungsländern geht dabei auf Prinzipien zurück, die im Jahr 1968 von der Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD) in der Absicht entwickelt wurden, „a mutually acceptable system of generalized, non-reciprocal and non-discriminatory preferences which would be beneficial to the developing countries” zu etablieren (UNCTAD Resolution 21(II), 1968, Präambel-Abs. 4). 1971 verabschiedeten die Vertragsparteien des GATT 1947 eine Ausnahmeregelung, die es den entwickelten Ländern ermöglichte, Entwicklungsländern „generalised, non-reciprocal and non-discriminatory preferences“ zu gewähren (GATT, Waiver on Generalized System of Preferences, 25. Juni 1971). Der Waiver wurde 1979 durch die sog. Enabling Clause ersetzt, die bis heute die rechtliche Basis für die Sonder- und Vorzugsbehandlung von Entwicklungsländern bildet und ausdrücklich auch die Gewährung von Vorzugszöllen durch entwickelte Staaten auf Produkte aus Entwicklungsländern erlaubt.

Das APS der EU im Überblick

Das allgemeine Präferenzsystem der EU wurde bereits 1971 etabliert. Es gewährte zunächst allen Entwicklungsländern der Gruppe 77, einem Zusammenschluss der Länder des globalen Südens, die gleiche Präferenzbehandlung, unabhängig von ihrem wirtschaftlichen Entwicklungsstand. In den 1990er Jahren begann die EU, zwischen Begünstigten zu differenzieren und die fortgeschrittensten Entwicklungsländer mit oberem mittlerem Einkommen auszuschließen. Das gegenwärtig bestehende EU-APS, das als Instrument der gemeinsamen Handelspolitik der EU auf Art. 207 AEUV gestützt und durch Verordnung (EU) 2026/1395 bestätigt wird (vgl. Art. 1 Abs. 2), setzt sich aus drei Programmbausteinen zusammen: einer Grundregelung (der sog. Standard-APS-Regelung) und zwei Sonderregelungen, nämlich der Everything but Arms-Initiative (EBA, „Alles außer Waffen“) und der APS-Plus-Sonderregelung.

Das Standard-APS ermöglicht für Länder mit niedrigem und unterem mittlerem Einkommen die teilweise oder vollständige Abschaffung von Zöllen auf etwa zwei Drittel der Zolltariflinien.

Die EBA, die 2001 begründet wurde, ist die am häufigsten in Anspruch genommene Regelung. Sie gewährt zollfreien und quotenfreien Marktzugang für alle Produkte außer Waffen und Munition, die aus am wenigsten entwickelten Ländern (Least Developed Countries, LDCs) stammen. Der LDC-Status eines Staates wird durch die Vereinten Nationen bestimmt. Gegenwärtig gelten 44 Staaten, davon 32 afrikanische Länder, als LDCs.

Die Sonderregelung für nachhaltige Entwicklung und verantwortungsvolle Staatsführung (APS+), die 1998 eingeführt wurde, gewährt Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen großzügigere Vorzugsbehandlungen, wenn diese bestimmte internationale Übereinkommen zu Arbeits- und Menschenrechten, Umwelt- und Klimaschutz sowie guter Regierungsführung ratifiziert und wirksam umgesetzt haben. Die Zahl der internationalen Abkommen wurde im reformierten EU-APS von 27 auf nunmehr 32 erhöht (vgl. Anhang VI).

Die Vereinbarkeit des EU-APS-Regimes hatte das WTO-Berufungsgremium im Jahr 2004 bestätigt (WTO, EC-Tariff Preferences App Body v. 7.4.2004, WT/DS246/AB/R). Demnach ist es insbesondere WTO-rechtskonform, die Gewährung des (vollen) Präferenzsatzes von der Einhaltung nichtwirtschaftlicher Kriterien abhängig zu machen und zwischen verschiedenen Entwicklungsgraden zu differenzieren. Bei Verstößen kann und darf die Gewährung der Vorteile einseitig ausgesetzt werden (vgl. Art. 23ff.). Maßgeblich ist jedoch die rechtliche Gestaltung im Einklang mit Abs. 3(c) der Enabling Clause, wonach Präferenzzollsysteme „shall […] be designed and, if necessary, modified, to respond positively to the development, financial and trade needs of developing countries“.

Die Funktion von allgemeinen Präferenzsystemen besteht somit darin, einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung von Entwicklungsländern zu leisten, indem zielgerichtet auf deren finanzielle und wirtschaftliche Bedürfnisse reagiert wird. Hingegen ist es nicht ihre Aufgabe, eigene politische Zielsetzungen der WTO-Mitglieder, die die Vorzugszölle gewähren, durchzusetzen oder Entwicklungsländer gar für mangelnde Kooperation oder die Nichteinhaltung anderweitiger völkerrechtlicher Verpflichtungen zu sanktionieren. Diese Abgrenzung ist zentral für die Beantwortung der Frage, ob die Rückübernahmeklausel den Anforderungen der Enabling Clause genügt.

Positive Beiträge zur Entwicklung des Drittstaates, nicht der EU

Gemäß des neu eingeführten Art. 22 Abs. 3 VO (EU) 2026/1395 können im „Falle schwerwiegender und systematischer Mängel im Zusammenhang mit der internationalen Verpflichtung zur Rückübernahme eigener Staatsangehöriger eines begünstigten Landes […] die Präferenzregelungen […] für alle oder bestimmte Waren mit Ursprung in diesem begünstigten Land vorübergehend zurückgenommen werden, wenn die Kommission der Auffassung ist, dass die Kooperation bei der Rückübernahme […] unzureichend ist.“

Die Rückübernahmeklausel findet auf alle drei Programme des EU-APS Anwendung; für LDCs, die unter die EBA-Regelung fallen, gilt sie jedoch erst ab dem 1. Januar 2029 (Art. 22 Abs. 8).

Der Entscheidung der Kommission ist ein Verfahren vorgeschaltet, das an den Visakodex der EU anknüpft. Es soll sicherstellen, dass die Präferenzbehandlung erst ausgesetzt wird, nachdem bereits der sog. Visahebel aktiviert wurde und mindestens weitere 12 Monate versucht wurde, die Kooperation bei der Rückübernahme zu verbessern (Art. 22 Abs. 3).

Zusätzlich muss vorab geprüft werden, ob die Aussetzung der Präferenzbehandlung im Einzelfall „angesichts der sozioökonomischen Lage dieses Landes“ verhältnismäßig wäre (Art. 22 Abs. 4).

Ungeachtet dieser Verfahrensvorgaben bleibt aber die zentrale Frage, wem die Rückübernahmeklausel zugutekommen soll. Aus den Erwägungsgründen wird deutlich, dass die EU die Rücknahmeklausel als Instrument zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung in den Herkunftsländern verstanden wissen will. Demnach sei es

„für Herkunftsländer und Zielländer gleichermaßen von entscheidender Bedeutung, gemeinsame Herausforderungen anzugehen, etwa die Zusammenarbeit bei der Rückübernahme eigener Staatsangehöriger […].“ (Erwägungsgrund 31).

Ausdrücklich beruft sich die EU zur Begründung der Einführung der Rückübernahmeklausel auf die UN-Nachhaltigkeitsziele (SDGs), genauer: SDG 10, das unter dem Titel „Weniger Ungleichheiten“ steht. Weniger Ungleichheit soll demnach u.a. durch die Erleichterung einer „geordnete[n], sichere[n], reguläre[n] und verantwortungsvolle[n] Migration und Mobilität von Menschen […], unter anderem durch die Anwendung einer planvollen und gut gesteuerten Migrationspolitik“ (SDG 10.7) erreicht werden. Zum Umgang mit „irregulärer“ Migration macht SDG 10 hingegen keine Vorgaben. Nun wäre es im Umkehrschluss möglich, SDG 10.7 so zu verstehen, dass „irreguläre“ Migration erschwert werden soll, was gerade dem Interesse der Union entspricht. Jedoch trägt ein strengerer Umgang mit „irregulärer“ Migration wohl kaum zur Reduktion globaler Ungleichheiten bei, wie es das übergeordnete Ziel des SDG 10 vorgibt, und lässt sich daher auch nicht implizit in das Nachhaltigkeitsziel hineinlesen. Hingewiesen sei stattdessen darauf, dass auf Unterziel 10.7 sogleich die Vorgabe aus SDG 10.a folgt, „den Grundsatz der besonderen und differenzierten Behandlung der Entwicklungsländer, insbesondere der am wenigsten entwickelten Länder, im Einklang mit den Übereinkünften der Welthandelsorganisation“ zur Anwendung zu bringen.

Als zusätzliches Argument dafür, dass die Rückübernahmeverpflichtung einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung des Herkunftslandes leisten kann, führt die EU an, dass

„[d]urch die Migrationspolitik der Union […] die Verbesserung der nachhaltigen Wiedereingliederung und des Kapazitätsaufbaus in den Partnerländern unterstützt [wird], wodurch wiederum die lokale Entwicklung in diesen Ländern erheblich gestärkt werden kann.“ (Erwägungsgrund 32).

Auch dieses Argument vermag nicht zu überzeugen. Offensichtlich geht es der EU nicht darum, einen Brain Drain in Ländern des globalen Südens zu verhindern, nicht zuletzt, weil die EU als zunehmend überalterte Region selbst auf die Zuwanderung von gut ausgebildetem Fachpersonal angewiesen ist. Das Schlagwort der „irregulären“ Migration ist mittlerweile vielmehr diskursiv mit Assoziationen von Straffälligkeit, Sicherheitsrisiken und der Belastung von Sozialsystemen verknüpft. Es ist klar, dass es um Menschen geht, deren Bleiben in der EU politisch nicht gewollt ist. Die Begründung dafür, warum aber gerade ihre Rückkehr die nachhaltige Entwicklung in den Herkunftsländern positiv fördern soll, bleibt die EU schuldig.

Auch ein Auffangargument, wonach die jeweiligen Entwicklungsländer völkergewohnheits- und vertragsrechtlich zur Wiederaufnahme ihrer Staatsangehörigen verpflichtet seien (vgl. VO (EU) 2026/1395, Erwägungsgrund 31), verfängt nicht, wie Geraldo Vidigal treffend erläutert hat:

„There are limited grounds on which discrimination in GSP treatment can be based. By implication, a GSP cannot be a means to enforce every international obligation, customary or conventional, applicable between the administering country and a beneficiary country. Imposing compliance with international obligations, other than those that address the development, financial and trade needs of developing countries, as a condition for GSP participation or for receiving certain GSP benefits, is incompatible with Paragraph 3(c) of the Enabling Clause. Thus, even assuming that there is an ‘obligation to readmit’, this would not make withdrawal of GSP preferences a lawful means, under WTO law and the Enabling Clause, to enforce such an obligation.“ (Vidigal, Legal Opinion, Abs. 23).

Vor diesem Hintergrund ist kaum ersichtlich, wie die Rückübernahmeklausel aus Art. 22 mit der WTO-Ermächtigungsklausel vereinbar sein sollte.

Fazit

Die Reform des EU-APS ist ein weiterer zweifelhafter Beleg dafür, wie die gemeinsame Handelspolitik in jüngerer Zeit instrumentalisiert wird, um  innen- und sicherheitspolitische Ziele der EU zu erreichen. Dies geht zunehmend auch zulasten der primärrechtlich verankerten Ziele der EU, „die nachhaltige Entwicklung in Bezug auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt in den Entwicklungsländern“ und „die Integration aller Länder in die Weltwirtschaft“ zu fördern (Art. 21 Abs. 2 lit. d) und e) EUV). Selbstverständlich gehört Migration zu den Themenfeldern der nachhaltigen Entwicklung, wie SDG 10 belegt, und ist somit auch ein „fester Bestandteil der gemeinsamen Handelspolitik“ (EuGH, Gutachten 2/15, Rn. 147; sowie Art. 207 iVm Art. 205 iVm Art. 21 EUV). Der repressive, innenpolitische Fokus auf die Beendigung „irregulärer“ Zuwanderung ist jedoch gerade nicht dazu geeignet, einen Beitrag zur Erreichung der globalen Nachhaltigkeitsziele zu leisten. Mit der Reform des APS sendet die EU das falsche Signal an Länder des globalen Südens und verstärkt bestehende Entfremdungsprozesse. Dies steht im Widerspruch dazu, dass es in der gegenwärtigen geopolitischen Lage im ureigenen Interesse und ein erklärtes Ziel der EU ist, Partnerschaften mit Ländern des globalen Südens auf Augenhöhe auszubauen und zu vertiefen. Zugleich belegt die EU nunmehr auch im Bereich der Zollvorteile für Entwicklungsländer, dass sie es mit den welthandelsrechtlichen Regeln in der Praxis nicht mehr so genau nimmt. Anders als im Falle des umstrittenen Turnberry-Deals – einem eklatanten Verstoß der EU gegen den WTO-rechtlichen Meistbegünstigungsgrundsatz – kann sich die Union hier jedoch schlecht darauf zurückziehen, dass ihr ein übermächtiger und erratischer US-Präsident keine andere Wahl gelassen hat.

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