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Weitgehend unbemerkt von der Öffentlichkeit hat der EU-Gesetzgeber mit der Verordnung (EU) 2026/1395 vom 17. Juni 2026 das Allgemeine Präferenzsystem (APS) der EU reformiert. Das APS ermöglicht bestimmten Entwicklungsländern, Waren zu geringeren Zollsätzen oder zollfrei in die EU zu importieren. Die neue Verordnung gilt ab dem 1. Januar 2027. Für Änderungen, die zunächst kleinteilig und technisch anmuten, haben sich die Verhandlungen ungewöhnlich lang hingezogen. Ein Kern des Streits: Der Vorschlag der Kommission von 2021 sah die Einführung einer Klausel vor, die die Gewährung von Vorzugszöllen daran knüpfen sollte, dass die  „Verpflichtung des begünstigten Landes zur Rückübernahme eigener Staatsangehöriger“ erfüllt wird (COM(2021) 579 final, Art. 19 (1)(c)). Das APS sollte damit erstmals Teil des wachsenden Instrumentenkastens der EU im Bereich der Migrationspolitik werden – eine klare Zweckentfremdung, wie 52 zivilgesellschaftliche Organisationen in einem offenen Brief von 2023 befanden. Zuvor gelangte bereits ein wissenschaftliches Gutachten zu der Schlussfolgerung, dass die Einführung einer solchen Rückübernahmeklausel WTO-rechtswidrig wäre. Dessen ungeachtet wurde der Vorschlag der Kommission im Kern beibehalten. Den insgesamt 64 Entwicklungsländern (vgl. Verordnung (EU) 2026/1395, Anhang 1), auf die die neue Verordnung Anwendung findet, können Zollvergünstigungen zukünftig auch dann entzogen werden, wenn sie bei der Rücknahme ihrer sich „irregulär“ in der EU aufhaltenden Staatsangehörigen nicht hinreichend kooperieren. Das ist nicht nur entwicklungspolitisch fragwürdig, sondern verstößt auch gegen das Welthandelsrecht.

Welthandelsrechtlicher Hintergrund

Das APS lässt sich nur vor dem Hintergrund des Welthandelsrechts verstehen. Das WTO-Recht fußt auf dem Grundsatz der Meistbegünstigung (Art. I:1 GATT): Handelsvorteile, die einem anderen WTO-Mitglied eingeräumt werden, sind auch allen anderen WTO-Mitgliedern zu gewähren. Zölle sind demnach grundsätzlich Meistbegünstigungszölle, die allen WTO-Mitgliedern gegenüber gleichermaßen anzuwenden sind (vgl. Tietje, in: Tietje/Nowrot, Internationales Wirtschaftsrecht, 3. Aufl., 2022, § 4 Rn. 53). Das WTO-Recht entbindet jedoch unter bestimmten Voraussetzungen von der Verpflichtung zur Gewährung von Meistbegünstigungszöllen. Von praktisch besonderer Bedeutung ist hierbei das Allgemeine Präferenzsystem der WTO. Es erlaubt den Industriestaaten unter den WTO-Mitgliedern, Zölle auf Produkte aus Entwicklungsländern zu erlassen oder zu reduzieren. Die Vorzugszölle werden einseitig gewährt, d.h., ohne dass die begünstigten Entwicklungsländer ihre Märkte im Gegenzug öffnen müssen. Neben der EU bieten unter anderem die USA, Japan, Kanada und Australien präferenzielle Zollbehandlungen an.

Die Ausnahme vom Meistbegünstigungsgrundsatz findet ihre Rechtfertigung hierbei in einem weiteren, grundlegenden Prinzip des Welthandelsrechts: der Sonder- und Vorzugsbehandlung von Entwicklungsländern. Das APS ist Ausdruck der engen Verzahnung von handels- und entwicklungspolitischen Zielen der Welthandelsordnung. Es geht um Solidarität. Indem der Marktzugang für Waren aus Entwicklungsländern erleichtert wird, so die Grundannahme, werden diese besser in den Weltmarkt eingebunden. Die präferenzielle Zollbehandlung für Waren aus Entwicklungsländern geht dabei auf Prinzipien zurück, die im Jahr 1968 von der Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD) in der Absicht entwickelt wurden, „a mutually acceptable system of generalized, non-reciprocal and non-discriminatory preferences which would be beneficial to the developing countries” zu etablieren (UNCTAD Resolution 21(II), 1968, Präambel-Abs. 4). 1971 verabschiedeten die Vertragsparteien des GATT 1947 eine Ausnahmeregelung, die es den entwickelten Ländern ermöglichte, Entwicklungsländern „generalised, non-reciprocal and non-discriminatory preferences“ zu gewähren (GATT, Waiver on Generalized System of Preferences, 25. Juni 1971). Der Waiver wurde 1979 durch die sog. Enabling Clause ersetzt, die bis heute die rechtliche Basis für die Sonder- und Vorzugsbehandlung von Entwicklungsländern bildet und ausdrücklich auch die Gewährung von Vorzugszöllen durch entwickelte Staaten auf Produkte aus Entwicklungsländern erlaubt.

Das APS der EU im Überblick

Das allgemeine Präferenzsystem der EU wurde bereits 1971 etabliert. Es gewährte zunächst allen Entwicklungsländern der Gruppe 77, einem Zusammenschluss der Länder des globalen Südens, die gleiche Präferenzbehandlung, unabhängig von ihrem wirtschaftlichen Entwicklungsstand. In den 1990er Jahren begann die EU, zwischen Begünstigten zu differenzieren und die fortgeschrittensten Entwicklungsländer mit oberem mittlerem Einkommen auszuschließen. Das gegenwärtig bestehende EU-APS, das als Instrument der gemeinsamen Handelspolitik der EU auf Art. 207 AEUV gestützt und durch Verordnung (EU) 2026/1395 bestätigt wird (vgl. Art. 1 Abs. 2), setzt sich aus drei Programmbausteinen zusammen: einer Grundregelung (der sog. Standard-APS-Regelung) und zwei Sonderregelungen, nämlich der Everything but Arms-Initiative (EBA, „Alles außer Waffen“) und der APS-Plus-Sonderregelung.

Das Standard-APS ermöglicht für Länder mit niedrigem und unterem mittlerem Einkommen die teilweise oder vollständige Abschaffung von Zöllen auf etwa zwei Drittel der Zolltariflinien.

Die EBA, die 2001 begründet wurde, ist die am häufigsten in Anspruch genommene Regelung. Sie gewährt zollfreien und quotenfreien Marktzugang für alle Produkte außer Waffen und Munition, die aus am wenigsten entwickelten Ländern (Least Developed Countries, LDCs) stammen. Der LDC-Status eines Staates wird durch die Vereinten Nationen bestimmt. Gegenwärtig gelten 44 Staaten, davon 32 afrikanische Länder, als LDCs.

Die Sonderregelung für nachhaltige Entwicklung und verantwortungsvolle Staatsführung (APS+), die 1998 eingeführt wurde, gewährt Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen großzügigere Vorzugsbehandlungen, wenn diese bestimmte internationale Übereinkommen zu Arbeits- und Menschenrechten, Umwelt- und Klimaschutz sowie guter Regierungsführung ratifiziert und wirksam umgesetzt haben. Die Zahl der internationalen Abkommen wurde im reformierten EU-APS von 27 auf nunmehr 32 erhöht (vgl. Anhang VI).

Die Vereinbarkeit des EU-APS-Regimes hatte das WTO-Berufungsgremium im Jahr 2004 bestätigt (WTO, EC-Tariff Preferences App Body v. 7.4.2004, WT/DS246/AB/R). Demnach ist es insbesondere WTO-rechtskonform, die Gewährung des (vollen) Präferenzsatzes von der Einhaltung nichtwirtschaftlicher Kriterien abhängig zu machen und zwischen verschiedenen Entwicklungsgraden zu differenzieren. Bei Verstößen kann und darf die Gewährung der Vorteile einseitig ausgesetzt werden (vgl. Art. 23ff.). Maßgeblich ist jedoch die rechtliche Gestaltung im Einklang mit Abs. 3(c) der Enabling Clause, wonach Präferenzzollsysteme „shall […] be designed and, if necessary, modified, to respond positively to the development, financial and trade needs of developing countries“.

Die Funktion von allgemeinen Präferenzsystemen besteht somit darin, einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung von Entwicklungsländern zu leisten, indem zielgerichtet auf deren finanzielle und wirtschaftliche Bedürfnisse reagiert wird. Hingegen ist es nicht ihre Aufgabe, eigene politische Zielsetzungen der WTO-Mitglieder, die die Vorzugszölle gewähren, durchzusetzen oder Entwicklungsländer gar für mangelnde Kooperation oder die Nichteinhaltung anderweitiger völkerrechtlicher Verpflichtungen zu sanktionieren. Diese Abgrenzung ist zentral für die Beantwortung der Frage, ob die Rückübernahmeklausel den Anforderungen der Enabling Clause genügt.

Positive Beiträge zur Entwicklung des Drittstaates, nicht der EU

Gemäß des neu eingeführten Art. 22 Abs. 3 VO (EU) 2026/1395 können im „Falle schwerwiegender und systematischer Mängel im Zusammenhang mit der internationalen Verpflichtung zur Rückübernahme eigener Staatsangehöriger eines begünstigten Landes […] die Präferenzregelungen […] für alle oder bestimmte Waren mit Ursprung in diesem begünstigten Land vorübergehend zurückgenommen werden, wenn die Kommission der Auffassung ist, dass die Kooperation bei der Rückübernahme […] unzureichend ist.“

Die Rückübernahmeklausel findet auf alle drei Programme des EU-APS Anwendung; für LDCs, die unter die EBA-Regelung fallen, gilt sie jedoch erst ab dem 1. Januar 2029 (Art. 22 Abs. 8).

Der Entscheidung der Kommission ist ein Verfahren vorgeschaltet, das an den Visakodex der EU anknüpft. Es soll sicherstellen, dass die Präferenzbehandlung erst ausgesetzt wird, nachdem bereits der sog. Visahebel aktiviert wurde und mindestens weitere 12 Monate versucht wurde, die Kooperation bei der Rückübernahme zu verbessern (Art. 22 Abs. 3).

Zusätzlich muss vorab geprüft werden, ob die Aussetzung der Präferenzbehandlung im Einzelfall „angesichts der sozioökonomischen Lage dieses Landes“ verhältnismäßig wäre (Art. 22 Abs. 4).

Ungeachtet dieser Verfahrensvorgaben bleibt aber die zentrale Frage, wem die Rückübernahmeklausel zugutekommen soll. Aus den Erwägungsgründen wird deutlich, dass die EU die Rücknahmeklausel als Instrument zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung in den Herkunftsländern verstanden wissen will. Demnach sei es

„für Herkunftsländer und Zielländer gleichermaßen von entscheidender Bedeutung, gemeinsame Herausforderungen anzugehen, etwa die Zusammenarbeit bei der Rückübernahme eigener Staatsangehöriger […].“ (Erwägungsgrund 31).

Ausdrücklich beruft sich die EU zur Begründung der Einführung der Rückübernahmeklausel auf die UN-Nachhaltigkeitsziele (SDGs), genauer: SDG 10, das unter dem Titel „Weniger Ungleichheiten“ steht. Weniger Ungleichheit soll demnach u.a. durch die Erleichterung einer „geordnete[n], sichere[n], reguläre[n] und verantwortungsvolle[n] Migration und Mobilität von Menschen […], unter anderem durch die Anwendung einer planvollen und gut gesteuerten Migrationspolitik“ (SDG 10.7) erreicht werden. Zum Umgang mit „irregulärer“ Migration macht SDG 10 hingegen keine Vorgaben. Nun wäre es im Umkehrschluss möglich, SDG 10.7 so zu verstehen, dass „irreguläre“ Migration erschwert werden soll, was gerade dem Interesse der Union entspricht. Jedoch trägt ein strengerer Umgang mit „irregulärer“ Migration wohl kaum zur Reduktion globaler Ungleichheiten bei, wie es das übergeordnete Ziel des SDG 10 vorgibt, und lässt sich daher auch nicht implizit in das Nachhaltigkeitsziel hineinlesen. Hingewiesen sei stattdessen darauf, dass auf Unterziel 10.7 sogleich die Vorgabe aus SDG 10.a folgt, „den Grundsatz der besonderen und differenzierten Behandlung der Entwicklungsländer, insbesondere der am wenigsten entwickelten Länder, im Einklang mit den Übereinkünften der Welthandelsorganisation“ zur Anwendung zu bringen.

Als zusätzliches Argument dafür, dass die Rückübernahmeverpflichtung einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung des Herkunftslandes leisten kann, führt die EU an, dass

„[d]urch die Migrationspolitik der Union […] die Verbesserung der nachhaltigen Wiedereingliederung und des Kapazitätsaufbaus in den Partnerländern unterstützt [wird], wodurch wiederum die lokale Entwicklung in diesen Ländern erheblich gestärkt werden kann.“ (Erwägungsgrund 32).

Auch dieses Argument vermag nicht zu überzeugen. Offensichtlich geht es der EU nicht darum, einen Brain Drain in Ländern des globalen Südens zu verhindern, nicht zuletzt, weil die EU als zunehmend überalterte Region selbst auf die Zuwanderung von gut ausgebildetem Fachpersonal angewiesen ist. Das Schlagwort der „irregulären“ Migration ist mittlerweile vielmehr diskursiv mit Assoziationen von Straffälligkeit, Sicherheitsrisiken und der Belastung von Sozialsystemen verknüpft. Es ist klar, dass es um Menschen geht, deren Bleiben in der EU politisch nicht gewollt ist. Die Begründung dafür, warum aber gerade ihre Rückkehr die nachhaltige Entwicklung in den Herkunftsländern positiv fördern soll, bleibt die EU schuldig.

Auch ein Auffangargument, wonach die jeweiligen Entwicklungsländer völkergewohnheits- und vertragsrechtlich zur Wiederaufnahme ihrer Staatsangehörigen verpflichtet seien (vgl. VO (EU) 2026/1395, Erwägungsgrund 31), verfängt nicht, wie Geraldo Vidigal treffend erläutert hat:

„There are limited grounds on which discrimination in GSP treatment can be based. By implication, a GSP cannot be a means to enforce every international obligation, customary or conventional, applicable between the administering country and a beneficiary country. Imposing compliance with international obligations, other than those that address the development, financial and trade needs of developing countries, as a condition for GSP participation or for receiving certain GSP benefits, is incompatible with Paragraph 3(c) of the Enabling Clause. Thus, even assuming that there is an ‘obligation to readmit’, this would not make withdrawal of GSP preferences a lawful means, under WTO law and the Enabling Clause, to enforce such an obligation.“ (Vidigal, Legal Opinion, Abs. 23).

Vor diesem Hintergrund ist kaum ersichtlich, wie die Rückübernahmeklausel aus Art. 22 mit der WTO-Ermächtigungsklausel vereinbar sein sollte.

Fazit

Die Reform des EU-APS ist ein weiterer zweifelhafter Beleg dafür, wie die gemeinsame Handelspolitik in jüngerer Zeit instrumentalisiert wird, um  innen- und sicherheitspolitische Ziele der EU zu erreichen. Dies geht zunehmend auch zulasten der primärrechtlich verankerten Ziele der EU, „die nachhaltige Entwicklung in Bezug auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt in den Entwicklungsländern“ und „die Integration aller Länder in die Weltwirtschaft“ zu fördern (Art. 21 Abs. 2 lit. d) und e) EUV). Selbstverständlich gehört Migration zu den Themenfeldern der nachhaltigen Entwicklung, wie SDG 10 belegt, und ist somit auch ein „fester Bestandteil der gemeinsamen Handelspolitik“ (EuGH, Gutachten 2/15, Rn. 147; sowie Art. 207 iVm Art. 205 iVm Art. 21 EUV). Der repressive, innenpolitische Fokus auf die Beendigung „irregulärer“ Zuwanderung ist jedoch gerade nicht dazu geeignet, einen Beitrag zur Erreichung der globalen Nachhaltigkeitsziele zu leisten. Mit der Reform des APS sendet die EU das falsche Signal an Länder des globalen Südens und verstärkt bestehende Entfremdungsprozesse. Dies steht im Widerspruch dazu, dass es in der gegenwärtigen geopolitischen Lage im ureigenen Interesse und ein erklärtes Ziel der EU ist, Partnerschaften mit Ländern des globalen Südens auf Augenhöhe auszubauen und zu vertiefen. Zugleich belegt die EU nunmehr auch im Bereich der Zollvorteile für Entwicklungsländer, dass sie es mit den welthandelsrechtlichen Regeln in der Praxis nicht mehr so genau nimmt. Anders als im Falle des umstrittenen Turnberry-Deals – einem eklatanten Verstoß der EU gegen den WTO-rechtlichen Meistbegünstigungsgrundsatz – kann sich die Union hier jedoch schlecht darauf zurückziehen, dass ihr ein übermächtiger und erratischer US-Präsident keine andere Wahl gelassen hat.

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On June 29, breaking with long-standing precedent, the United States Supreme Court ruled in Trump v Slaughter that a US president does not need cause to remove a Commissioner of the Federal Trade Commission. The Supreme Court’s decision puts the EU-US data transfer regime in peril. That regime rests on the assumption that the Federal Trade Commission supervises the handling of European personal data in the United States independently. After Trump v Slaughter, that assumption of independence no longer holds. While there are ways to fix this, the odds seem low.

Data Transfers in a Fragmented World of Fundamental Rights

How much administrative friction democracies impose on the transfer of their residents’ personal data to one another is a contemporary yardstick of the trust they place in each other’s commitment to the rule of law and fundamental rights. This friction is not a bureaucratic accident but a necessity: without it, data-related fundamental rights could simply be circumvented by moving that data abroad over the internet.

Measured against that yardstick, the European Union’s default posture toward the rest of the world is one of mistrust. European data protection law permits the transfer of personal data to third countries only under qualified conditions designed to ensure a level of protection essentially equivalent to that guaranteed within the Union. The gold standard among these conditions is a determination by the European Commission, through an administrative decision, that the third country “ensures an adequate level of protection” (Article 45 GDPR). Once such a decision is in place, data transfers require no further authorisation.

While other routes to lawful transfer exist (Articles 46, 47, and 49 GDPR), an adequacy decision under Article 45 GDPR is, by a wide margin, the administratively most simple and broadest basis for such transfers. Its practical significance is substantial: virtually every economic activity today involves the exchange of personal data – a fact particularly true for information intermediaries such as Alphabet, Meta, and X. Disruptions to such transfers thus carry economic stakes whose full extent is difficult to foresee.

We Have Been Through a Lot: Adequacy Decisions on the United States

This economic relevance generates immense political interest in facilitating data transfers from Europe to the United States with as little friction as possible. Reflecting these interests, the European Commission has now determined – three times – that the United States offers an adequate level of protection. Twice, in proceedings brought by the Austrian activist Max Schrems, the European Court of Justice annulled these decisions for failing to adequately address access to European data by US intelligence agencies (Schrems I, 2015 and Schrems II, 2020 – Edward Snowden sends his regards). Following intense negotiations and substantial improvements (for example General Court, Latombe, 2025, paras. 6-7) to the protection of European personal data against intelligence access in the US, the Commission determined again, in 2023, that the United States offered an adequate level of protection.

Unsurprisingly, this third decision turned out, again, to be highly contested. The Commission adopted it against the (non-binding) advice of the European Parliament, and much scholarly commentary (for example here) considers it unlawful from the outset, on the ground that the remaining scope of intelligence access is disproportionate and the available redress mechanisms too weak. The General Court, however, recently upheld the decision on the facts as they stood in 2023 (General Court, Latombe, 2025). These questions remain open for now, and may ultimately be resolved in the pending appeal before the ECJ or in other proceedings before that court.

Trump v Slaughter and the End of FTC Independence

Trump v Slaughter now adds a new and serious complication to this already long list of concerns. The issue has attracted considerable attention, ignited by Schrems’ NGO noyb. Blogs and law firms have since weighed in (for example, here, here, and here).

Under the current framework for EU-US data transfers, the FTC serves as the supervisory authority overseeing private entities’ handling of European personal data (EU-US Data Privacy Framework, 2023, paras. 58-64) – that is the functional equivalent to the European data protection authorities.

European law attaches great importance to the independence of data protection authorities. This principle is rooted in the European Treaties themselves (Article 16(2) TFEU and Article 8(3) of the Charter of Fundamental Rights) and reiterated in the GDPR (Article 52). The European Court of Justice, ruling on the insofar materially similar predecessor instrument to the GDPR, explicitly required supervisory authorities to be independent from government even where they supervise only the private sector rather than public bodies (Commission/Germany – Deutsche Kontrollstellen, 2011, para. 30). In the Court’s view, supervisory authorities can discharge their duty to protect data-related fundamental rights only if they act “objectively and impartially” – that is, free from any external, and in particular political, influence (ECJ, Deutsche Kontrollstellen, paras. 23–25).

Now, all of this applies directly only to European data protection authorities. However, an adequacy decision under Article 45 GDPR requires the third country, “by reason of its domestic law or international commitments,” to offer “a level of protection of fundamental rights and freedoms essentially equivalent to that guaranteed within the European Union” (ECJ, Schrems II, para. 94). To that end, the GDPR expressly instructs the Commission to consider the existence of an “independent” supervisory authority in the third country (Article 45(2)(b) GDPR). Against this background, such independence can only be understood as a substantive precondition for an adequacy decision.

Before Trump v Slaughter, the FTC seems to have satisfied this requirement. Under the FTC Act of 1914, a US President could remove FTC Commissioners only “for inefficiency, neglect of duty, or malfeasance in office” (15 U.S.C. § 41). Precedent had confirmed this restriction to be compatible with the US Constitution and suggested that it also shielded FTC Commissioners from presidential orders (US Supreme Court, Humphrey’s Executor v United States). In substance, this created an institutional arrangement comparable to the one the GDPR prescribes for European data protection authorities (cf. Article 52 on independence; Article 53(4) on protection against removal).

In Trump v Slaughter, the court divided along partisan lines to hold that a US president need not to show cause to remove an FTC Commissioner (the decision has drawn sharp criticism, for example here). This alone undermines the FTC’s independence measured by the European standard. The Court did not squarely decide whether the FTC remains independent from direct presidential orders, though its reasoning seems open to the view that the FTC must follow presidential instructions (cf. Trump v Slaughter, slip op. at 24–25). But even if that independence survives, the President’s newly confirmed power to remove Commissioners without cause forecloses any oversight remotely comparable to the European standard.

A Way Out? Fixing the FTC Problem

There may be a straightforward fix. Under the current adequacy framework, oversight of and redress against US intelligence agencies’ access to Europeans’ personal data is governed by a mere Executive Order of former President Biden (EO 14086). It establishes independent bodies and court-like review mechanisms. The compatibility of that arrangement with the European requirements for an adequacy decision is itself contested, among other things, because it is established by Executive Order rather than law. The General Court recently held that it is compatible, though that ruling is now on appeal to the ECJ (see above Latombe, on the law requirement paras. 64-82).

Accordingly, the US President could restore the FTC’s independence – or at least the independence of the part responsible for European data protection – by way of a comparable Executive Order. Under US law, such an order could bind the executive unless and until publicly repealed (possibly the construction would need to include the Attorney General, as is the case for the intelligence oversight, cf. US-EU Data Privacy Framework, 2023, para. 176; on such executive self-binding US Supreme Court, United States v Nixon, p. 683-84). This would place the FTC’s independence, from the European perspective, on the same footing as the notorious question of intelligence oversight. That footing is admittedly precarious – but it would at least avoid creating an entirely new vulnerability.

Good Faith Across the Atlantic

Of course, this solution presupposes good faith on both sides of the Atlantic – for the moment, there seems little of that. President Trump has already removed the Democratic members of the relevant intelligence oversight bodies, in what those members maintain was a violation of the very Executive Order meant to bind him. That dispute, too, is now under judicial review: a Court of Appeals has stayed proceedings pending the outcome in Slaughter. Yet Slaughter does not speak to this (Trump v Slaughter slip op. at 27-28) – self-binding executive norms raise no separation-of-powers issue of the kind at stake there.

Despite their differing traditions and approaches to data protection, the United States and the European Union have worked hard to keep personal data flowing across the Atlantic. With good faith, that effort has succeeded, and will likely continue to succeed. Without it, even minor and easily resolvable problems can trigger major disruption.

For now, the adequacy decision on the US remains in force. Yet the Commission is obliged to review it should circumstances materially change (Article 45(4) GDPR) – and changed they have. Judicial review, too, is announced. The next major disruption in EU-US relations may not be far off.

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Analysiert man die möglichen Folgen einer autoritär-populistischen Landesregierung in Sachsen-Anhalt, übersieht man leicht die Rolle der Kommunen. Das ist wenig verwunderlich. Angesichts der dramatischen Finanzlage der Kommunen in ganz Deutschland scheint kaum noch etwas übrig zu bleiben, was auf kommunaler Ebene entschieden werden kann.

Unsere Interviews mit kommunalen Mandatsträger*innen in Sachsen-Anhalt zeigen jedoch: Politischer Gestaltungsspielraum ergibt sich nicht allein daraus, was die Kommune rechtlich darf und sich finanziell leisten kann. Vielmehr kommt es auf die individuelle Ausgestaltung des Mandats an. Wenn kommunale Mandatsträger*innen ihre Werkzeuge geschickt nutzen können, verfügen sie über eine erhebliche Handlungsmacht, die ihnen eine gewisse Unabhängigkeit gegenüber dem gibt, was die Landesebene ideologisch vorgibt. Zudem ist eine Landesregierung auf die kommunale Ebene angewiesen, um ihre Wahlversprechen zu erfüllen. Damit speist sich kommunale Handlungsmacht auch aus der Möglichkeit, die Umsetzung von Vorhaben strategisch zu verzögern.

Ob und wie die Kommunen diese Handlungsmacht gegen eine AfD-Landesregierung einsetzen würden, bleibt abzuwarten. Die politischen Mehrheitsverhältnisse sind zu uneindeutig, um eine Prognose abzugeben: In neun von vierzehn Landkreisen in Sachsen-Anhalt ist die AfD zwar stärkste Kraft im Kreistag, aber in lediglich 21 von 215 Gemeinderäten; eine Mehrheit haben Vertreter*innen der Partei in keinem dieser Gremien. Der Blick auf die Exekutiven verrät außerdem: Bisher stellt die AfD keinen Landrat und keine Landrätin in Sachsen-Anhalt und bis auf die Kleinstadt Raguhn-Jeßnitz auch keinen Bürgermeister und keine Bürgermeisterin.

Die tatsächliche Handlungsmacht kommunaler Mandatsträger*innen zählt also. Sie kann ermöglichen oder verhindern – und ist durch ihre Nähe zum Alltag der Menschen zugänglicher als jede andere Form politischer Gestaltung. Sie zum Wohle aller einzusetzen, ist damit auch demokratisch geboten.

Das Mandat und seine Grenzen

Kommunale Handlungsmacht und die Werkzeuge, die sie ermöglichen, sind in gesetzliche Befugnisse und strukturelle Bedingungen eingebettet. In diesem Rahmen können Gestaltungsspielräume geschaffen und genutzt werden.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinden und Kreise erfüllen in Deutschland nach dem Grundgesetz eine doppelte Funktion: Sie regeln gemäß Art. 28 Abs. 2 GG „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung“ und bilden gleichzeitig die untere Verwaltungsinstanz für Bund und Länder. Dieses Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung ist als institutionelle Garantie ausgestaltet. Es schützt Gemeinden und Landkreise als historisch gewachsene Organisationsform vor dem Zugriff des Gesetzgebers.¹⁾ 

Entscheidend für den konkreten Gestaltungsspielraum kommunaler Mandatsträger*innen ist die im Kommunalverfassungsgesetz des jeweiligen Bundeslandes festgeschriebene Unterscheidung zwischen eigenem und übertragenem Wirkungskreis. Im übertragenen Wirkungskreis besteht keinerlei Gestaltungsspielraum: Aufgaben etwa im Pass- und Meldewesen oder bei der Gesundheitsüberwachung werden den Kommunen zur weisungsgebundenen Erfüllung zugewiesen (§ 6 KVG LSA) – hier kann eine Kommune weder darüber entscheiden, ob sie eine Aufgabe ausführt, noch wie sie das tut.

Anders ist es bei den Selbstverwaltungsaufgaben im eigenen Wirkungskreis (§ 5 KVG LSA). Dort gibt es zum einen Pflichtaufgaben, zu deren Ausführung die Kommune verpflichtet ist, sie jedoch selbst darüber entscheiden kann, wie sie die Ausführung gestaltet. Das betrifft beispielsweise Bebauungs- und Flächennutzungspläne, örtliche Schulen oder die Feuerwehr. Zum anderen gibt es die freiwilligen Aufgaben. Bei Wirtschaftsförderung, öffentlichem Nahverkehr, Jugendarbeit oder dem Betrieb von Kultureinrichtungen und Schwimmbädern kann die Kommune gänzlich frei entscheiden, ob und wie sie das umsetzen möchte.

Die Kommunalaufsichtsbehörden (§ 143 KVG LSA) kontrollieren, ob die Kommunen die Aufgaben rechtmäßig umsetzen. Diese Rechts- und Fachaufsicht begrenzt die Handlungsmacht der Mandatsträger*innen. Auch hier wirkt die Unterscheidung zwischen eigenem und übertragenem Wirkungskreis: Im eigenen Wirkungskreis gibt es lediglich die Rechtsaufsicht, die kontrolliert, ob die Kommune die Gesetze einhält. Im übertragenen Wirkungskreis überprüft die Fachaufsicht auch die Zweckmäßigkeit der Maßnahmen.

Die Kommunalaufsicht verfügt über abgestufte Befugnisse. Es ist aber gängig, sich erst einmal informell mit der betroffenen Kommune auszutauschen, bevor die Rechtsaufsicht ihre Aufsichtsbefugnisse (§§ 145 bis 149 KVG LSA) nutzt. Diese reichen von Auskunfts- und Einsichtsrechten bis hin zur Ersatzvornahme, bei der die Kommunalaufsicht Maßnahmen der Kommune selbst umsetzt oder eine beauftragte Person einsetzt, die dann für die Umsetzung sorgt.

Gegen ein solches Vorgehen kann sich die Kommune wehren, indem sie vor dem Verwaltungsgericht klagt oder eine Kommunalverfassungsbeschwerde erhebt. Ob eine Kommune diese Möglichkeiten nutzt, hängt nicht zuletzt von ihrer finanziellen und strukturellen Ausstattung ab. Denn für eine Klage ist nicht nur rechtliche Expertise notwendig, die Ortsbürgermeister*innen ohne eigene Verwaltung nicht haben, sondern auch der finanzielle Spielraum, um Personal für diese Angelegenheit abzustellen.

Natürlich kann der Landesgesetzgeber das Kommunalverfassungsgesetz mit einfacher Mehrheit ändern. Die kommunale Selbstverwaltung genießt zwar Verfassungsrang – eine verfassungswidrige Änderung der Kommunalverfassung hätte jedoch bis zu ihrer gerichtlichen Klärung unabsehbare Folgen für die Kommunen.

Strukturelle Bedingungen 

Wie eine Kommune ihren Aufgaben innerhalb des rechtlichen Rahmens nachkommen kann, hängt ebenso maßgeblich von ihrer strukturellen und finanziellen Situation ab. Diese hat sich in den vergangenen Jahren so drastisch verschlechtert, dass sie die kommunale Selbstverwaltung zunehmend gefährdet. In Sachsen-Anhalt wird diese Situation durch eine geringe Steuerkraft verschärft: Vier der steuereinnahmeschwächsten Landkreise Deutschlands liegen im Land – Mansfeld-Südharz, Harz, Altmarkkreis Salzwedel und Jerichower Land. Zudem sind die Kommunen in Sachsen-Anhalt hoch verschuldet (siehe Dobner/Zwingmann). Das wirkt sich direkt auf ihren Handlungsspielraum aus: Sind kommunale Haushalte defizitär, muss die Kommunalaufsicht sie genehmigen (§ 100 KVG LSA).

Exemplarisch dafür steht der Saalekreis, der wirtschaftsstärkste Landkreis Sachsen-Anhalts. Da rund 95 Prozent seines Haushaltes dafür vorgesehen sind, Pflichtaufgaben zu erfüllen, bleiben nur knapp 5 Prozent, etwa 22,5 Millionen Euro, für die freiwilligen Aufgaben. Selbst in jenen Bereichen, in denen die Kommune gesetzlich den größten Handlungsspielraum hat, ist er durch die angespannte Haushaltslage faktisch darauf beschränkt, zwischen Allernötigstem und Verzichtbarem zu unterscheiden.

So erscheint der Gestaltungsspielraum von Kommunen in ganz Deutschland minimal: Bei Aufgaben aus dem übertragenen Wirkungskreis sind der Kommune durch die Rechts- und Fachaufsicht sowieso die Hände gebunden, freiwillige Vorhaben im eigenen Wirkungskreis scheitern an unausgeglichenen Haushalten. Die Praxis zeigt jedoch, dass sich in diesem engen Geflecht von Begrenzungen und Bedingungen Gestaltungsmöglichkeiten eröffnen können, wenn Mandatsträger*innen in der Lage sind, Gelegenheiten zu erkennen und zu nutzen.

Mandatsführung: Worauf es in der Praxis ankommt

Gefragt nach ihren Gestaltungsmöglichkeiten weisen kommunale Mandatsträger*innen stets darauf hin, wie prekär die sachsen-anhaltischen Strukturen sind. Im Gespräch und beim Nachdenken über die eigene Rolle zeigen sich dann aber oft größere Handlungsspielräume, als anzunehmen wäre – nicht selten zum Erstaunen der Befragten selbst.

Analytisch lässt sich feststellen: Um diese Gestaltungsmöglichkeiten auf kommunaler Ebene ausnutzen zu können, ist der geschickte Einsatz dreier voneinander unterscheidbarer Werkzeuge notwendig: das Eingebundensein in Netzwerke, das Verhältnis zur Verwaltung und das Bespielen der politischen Dynamik. Das Mandat ist die Grundlage, es autorisiert den Gebrauch dieser Werkzeuge – ob sie greifen, entscheidet sich jedoch am Handeln der Personen. Handlungsmacht entsteht dort, wo formales Mandat und persönliche Handlung zusammenfallen.

Eingebundensein in Netzwerke

„Wen hat man im Telefonbuch? Das ist richtige Macht.“ Eine Stadträtin

„Mein Telefonbuch gebe ich mit Sicherheit nicht weiter.“ Ein Landrat

Für jegliche politische Gestaltungsmacht ist es zentral, in Netzwerke eingebunden zu sein. Auf welche Netzwerke es auf kommunaler Ebene am meisten ankommt, hängt von der Art des Mandats ab.

Für Bürgermeister*innen kleiner Gemeinden sind es häufig lokale Netzwerke, in denen Beziehungen zu ortsansässigen Unternehmen und zivilgesellschaftlichen Organisationen Gestaltung in der eigenen Gemeinde ermöglichen – man denke etwa an kleine Sponsoringprojekte oder kollektive Umgestaltungsmaßnahmen im öffentlichen Raum. 

Auf höherer Ebene gewinnen vertikale Netzwerke an Bedeutung. Für hauptamtliche Bürgermeister*innen eröffnet der Kontakt „nach oben“ vor allem punktuell und zeitfenstergebunden Gestaltungsmöglichkeiten. Für die Oberbürgermeister*innen und Landräte ist zudem ein guter Draht zu den Staatssekretär*innen, in die Ministerien oder zur Investitionsbank Sachsen-Anhalt entscheidend, um den Gestaltungsspielraum auszuweiten.

Der Erfahrungsaustausch unter Mandatsträger*innen ist Grundlage weiterer wichtiger Netzwerke. Treten bekannte Probleme auf, ist der Griff zum Telefon eine informelle Ressource, die theoretisch jede*r Mandatsträger*in nutzen kann. Sie erfordert aber das Wohlwollen der Kontaktierten. Dasselbe gilt für die Einbindung in informelle, aber institutionalisierte Netzwerke, etwa unter Ortsbürgermeister*innen von Nachbargemeinden oder Oberbürgermeister*innen ähnlich großer Städte.

Formell existieren institutionalisierte Netzwerke kommunaler Mandatsträger*innen zudem, um gemeinsame politische Interessen zu artikulieren: So hat der Landkreistag Sachsen-Anhalt jüngst „Erwartungen an den neuen Landtag und die neue Landesregierung“ formuliert und sich zusammen mit dem Städte- und Gemeindebund Sachsen-Anhalt dem bundesweiten Aktionstag „Kommunen am Limit“ am 22. Juni 2026 angeschlossen.

In jedem dieser Netzwerke sorgt das Mandat für Legitimität und Zugang; ob die Verbindungen allerdings tragfähig sind, entscheidet die persönliche Ausgestaltung.

Verhältnis zur Verwaltung

„Entscheidungen werden immer durch Menschen getroffen.“ Ein Oberbürgermeister

„Wir haben kommunale Selbstverwaltung. Und das heißt, dass wir uns selber zutrauen müssen, die Dinge auch selbst zu entscheiden.“ Ein Landrat

Auch im Verhältnis zur Verwaltung entscheidet die persönliche Ausgestaltung darüber, ob dieses Werkzeug zur Quelle kommunaler Handlungsmacht wird. Das liegt daran, dass alle kommunalen Mandatsträger*innen eine prinzipielle Angewiesenheit auf den bürokratischen Apparat eint: Einerseits haben hauptamtlich arbeitende Verwaltungen meist mehr Fachwissen als gewählte Mandatsträger*innen, das zur Umsetzung jeglicher politischer Pläne notwendig ist. Andererseits besteht mit der Kommunalaufsicht eine Struktur, die die Autonomie der Kommunen massiv einschränken kann.

Kommunale Mandatsträger*innen treten der Verwaltung also immer in einem entsprechenden Abhängigkeitsverhältnis gegenüber. Existiert eine eigene Verwaltung, helfen vertrauensvolle Zusammenarbeit und gemeinsame Ziele, dieses Wissen produktiv zu nutzen. Allerdings sind die Ressourcen je nach Größe der Gemeinde unterschiedlich. Während es in Rathäusern oder Landratsämtern eigene Jurist*innen gibt, die das Landesverwaltungsamt gegebenenfalls kontern können, hat eine ehrenamtliche Dorfbürgermeisterin keinen eigenen Apparat. Sie ist gegenüber der Verwaltung reine Bittstellerin. Dennoch ist es für alle Ebenen besonders wichtig, persönliche Beziehungen zu den entsprechenden Sachbearbeiter*innen und Beamt*innen herzustellen, da dies der Schlüssel ist, um die Gestaltungsmöglichkeiten zu maximieren.

Im Umgang mit der Kommunalaufsicht als höherer Verwaltungsebene ist es mindestens genauso wichtig, ein kollegiales Verhältnis zu pflegen. Denn die Rechts- und Fachaufsicht erweitert den Wissensvorsprung noch um Eingriffsbefugnisse. Haben Kommune und Aufsicht ein partnerschaftliches Verhältnis, können sie Beanstandungen in einem informellen Rahmen besprechen, die ansonsten möglicherweise auch in einer Ersatzvornahme gemündet hätten.

Bespielen der politischen Dynamik

„Ich bin da gar nicht so laut, weil das manchmal schlauer ist. Und natürlich nehme ich aus dem Alltag, aus den sozialen Medien, aus der Zeitung Themen auf, die wichtig sind für die Stadt.“ Ein Oberbürgermeister

„Diplomatie. Ich kann gut reden, ich komme mit allen klar.“ Eine Ortsbürgermeisterin

Die Kunst, die politische Dynamik im Ort so zu lesen und zu bespielen, dass Vorhaben Unterstützung finden, ist das dritte Werkzeug kommunaler Mandatsträger*innen. 

Für den politischen Erfolg ist es auf kommunaler – wie auf allen anderen– Ebenen entscheidend, Mehrheiten zu generieren. Das setzt Beziehungen zu den beteiligten Akteur*innen voraus und die Mandatsträger*innen müssen dazu fähig sein, sie für konkrete Vorhaben zu mobilisieren. Mehrheiten lassen sich vor allem dann dauerhaft sichern, wenn man alle frühzeitig einbezieht, persönliche Beziehungen pflegt und sich wechselseitig politische Erfolge zugesteht. Gerade auf kommunaler Ebene muss diese Kooperation auch über Parteigrenzen hinausreichen. 

Dazu führen Mandatsträger*innen in der Praxis zum Beispiel informelle Vorabgespräche, die dazu dienen, Mehrheiten abzusichern und Konflikte frühzeitig auszuräumen. Sowohl in kleinen Gemeinden als auch in Landkreisen und Städten werden viele Entscheidungen so bereits vor den öffentlichen Sitzungen vorbereitet. Dies bildet insofern eine wichtige Ressource kommunaler Mandatsträger*innen, als es insbesondere die Output-Legitimation des Mandates stärkt, wenn öffentliche Konflikte vermieden und den Bürgerinnen und Bürgern Erfolge präsentiert werden können. 

Die besondere Nähe zu den Bürger*innen ist vor allem in kleinen Gemeinden eine weitere wichtige Ressource, um die politische Dynamik zu bespielen.²⁾ Im Vergleich zu Landkreisen und Städten ist in kleinen Gemeinden die persönliche Nähe zu den kommunalen Mandatsträger*innen besonders wichtig. Dorffeste, Senior*innennachmittage oder Bürger*innenversammlungen dienen nicht allein der Repräsentation, sondern ermöglichen zugleich Erreichbarkeit und einen direkten Dialog. Die unmittelbare Nähe zwischen Mandatsträger*innen und der Bürgerschaft erweitert die kommunale Handlungsmacht, weil sie sowohl ein frühzeitiges Agenda-Setting durch die Mandatsträger*innen ermöglicht als auch zu einer erhöhten Legitimität in der Bevölkerung führt, was die Durchsetzung von Vorhaben erleichtert. 

Zwischen Bollwerk und Einfallstor

„Die Macht, die ich habe, die gebe ich mir selber.“ Eine Ortsbürgermeisterin

„Ich kann allein schon durch rechtmäßiges Verwaltungshandeln ganz viel verlangsamen oder beschleunigen.“ Ein Landrat

Handlungsmacht entsteht dort, wo Gestaltungswille auf Gelegenheiten trifft, wo die kommunale Selbstverwaltung mit Selbstvertrauen durchgesetzt wird. Dazu stehen qua Mandat Werkzeuge zur Verfügung, die ihre Träger*innen erkennen und nutzen können: Netzwerke, in die Mandatsträger*innen eingebunden sind, das Verhältnis zur Verwaltung und die Kunst, politische Dynamiken so zu bespielen, dass Vorhaben breite Unterstützung finden.

Diese Werkzeuge sind äußerst voraussetzungsvoll. Nicht alle Mandatsträger*innen verfügen über die persönlichen Fähigkeiten und sozialen Ressourcen, sie zu nutzen. Nutzen sie sie nicht, bleiben die Gestaltungsmöglichkeiten hinter ihrem Potenzial zurück. 

Genau das lässt sich auch strategisch wenden: Im Falle einer autoritär-populistischen Landesregierung können die Werkzeuge dazu dienen, die eigene Agenda teils unabhängig von Magdeburg zu verfolgen – oder eben, in ihrer gezielten Nicht-Einsetzung, Sand ins Getriebe eines reibungslosen Politikablaufs zu streuen. Gerade weil die AfD für die Umsetzung ihrer Vorhaben auf die kommunale Ebene angewiesen ist, gewinnt die individuelle Handlungsmacht der dortigen Mandatsträger*innen strategische Bedeutung, insbesondere wenn sie in Absprache mit anderen kommunalen Mandatsträger*innen gemeinsam handeln. Ob Kommunen im Zweifel als Bollwerk gegen oder als Einfallstor für autoritär-populistische Politik wirken, lässt sich nicht pauschal beantworten. Nicht zuletzt ist es die Entscheidung der einzelnen Mandatsträger*innen, ob und wofür sie ihren Spielraum nutzen.

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