🍻 Selber Bier Brauen

Hungary’s April 2026 elections that ended 16 years of Viktor Orbán’s autocratic rule have rightly generated urgent debate about constitutional repair. Beyond rebuilding the rule of law and democratic institutions, a successful transition will also need an engaged citizenry who value and trust these institutions and are eager to participate in public life. The transition therefore presents a critical opportunity to rebuild the legal, policy, and financial frameworks needed for an independent civil society to flourish. An enabling environment for civil society is not merely a desirable feature of a healthy democracy; it is a structural precondition for achieving and sustaining the accountability, pluralism, and institutional resilience that the new democratic transition should deliver for Hungarians. Without this, even well-designed constitutional reforms risk becoming elite processes, insulated from the citizens whose lives and futures they are meant to improve. This post argues that achieving this requires a coherent package of legislative, institutional, and financial measures, and that Hungarian civil society organisations have already mapped out what that package must contain as a minimum.

Restrictive Laws and Their Chilling Effect

The government’s campaign against independent civil society groups critical of its illiberal policies spanned over twelve years. From 2014 onwards, coordinated smear campaigns in government-aligned media were meant to undermine organisations’ credibility and call into question the public value they create. Increasing the pressure, a succession of legal instruments, each building on the last, were adopted to stigmatise, starve, and strangle independent organisations.

The legislative assault began in 2017 with the first foreign agent law in the European Union that mirrored its Russian predecessor. Act LXXVI of 2017 on the Transparency of Organisations Supported from Abroad (Lex NGO 2017) stigmatised certain civil society organisations as “foreign-funded organisations” via a discriminatory mechanism designed to burden, stigmatise, and deter civil society activity. In 2020, the Court of Justice of the EU found the Hungarian legislation unlawful, affirming that EU law protects the right to freedom of association as it “constitutes one of the essential bases of a democratic and pluralist society”. The government’s response to the judgment was revealing: rather than genuinely comply, it waited over ten months before nominally repealing the Lex NGO 2017 and simultaneously adopting its replacement without any public consultation. The new law (Act XLIX of 2021), albeit less menacing, still alarmed hundreds of civil society organisations, who feared discretionary State Audit Office inspections and conclusions about their operations published in public reports that could not be challenged before a court.

On World Refugee Day in June 2018, Parliament passed the “Stop Soros” law, criminalising individuals and organisation who assist asylum-seekers, including legal aid providers, using vague language, creating a tool in the hands of the government to intimidate members of civil society. In November 2021, in a ruling on the legal action brought by the European Commission, the CJEU struck that law down too, and the government dragged its feet until December 2022 when it eventually changed the Criminal Code provision in question so that the chilling effect on helping asylum-seekers remained in place. However, the European Commission never challenged in court the special “immigration tax” on donors funding migration-related activities, even if it repeatedly recommended repealing it in its annual Rule of Law Reports.

The LGBTIQ community was subjected to the same intimidation through a succession of constitutional amendments and laws that progressively restricted their fundamental rights, including the right to freedom of expression and assembly. These restrictions were not incidental to the broader dismantling of civic space as they were part of the same logic, using law to define and exclude communities deemed threatening to the political order. However, the banning of Pride marches in spring 2025, that threatened organisers with prison and participants with high fines, backfired. About 300,000 people marched peacefully in Budapest, albeit under the auspices of the mayor of Budapest and not in a formal assembly recognised by the police.

The Sovereignty Protection Law, adopted in December 2023, marked a further escalation in the hostile environment for free civil society organisations which were exposing government wrongdoings and encouraging public debate. The law created a new state agency, the Sovereignty Protection Office, with broad investigative powers over organisations deemed to jeopardise Hungary’s sovereignty by representing foreign influence, without meaningful procedural safeguards against the Office’s investigations and slanderous reports. The law also amended the Criminal Code using intentionally vague terms to sanction with prison terms the use of foreign funding for political campaigning. Hungarian NGOs turned to the Constitutional Court with no avail, and also applied to the European Court of Human Rights. Based on the infringement action brought be the European Commission, the pending CJEU judgment on the Sovereignty Protection Law – following the Advocate General’s Opinion in February 2026 – is expected to pronounce that the law is not compatible with EU law and can provide a direct legal basis for its repeal.

Following up on PM Orban’s threat to “clean out the bed bugs”, a May 2025 bill on the Transparency of Public Life went further still: it would have allowed the government to blacklist a broad range of for-profit and non-profit entities, freezing their access to their income and their ability to operate – what civil society organisations named “Operation Starve and Strangle”. Eventually the bill did not proceed to a parliamentary debate.

Despite years of constant intimidation, smear campaigns, and legal and administrative threats, Hungarian human rights organisations maintained their determination to operate and built a strong coalition to withstand pressure, offer support and promote civic space. But the cumulative effect of this restrictive architecture was precisely what it was designed to achieve: a chilling effect on civil society activity, a drain on organisational resources diverted to defending themselves, and the gradual normalisation of a public sphere in which independent voices were sidelined and operated under constant stress.

Acknowledging the painful toll on society, Prime Minister Péter Magyar, in his inaugural parliamentary address on 9 May 2026, gave a remarkable apology to civil society actors, journalists, teachers, and health workers who had been stigmatised and harassed for speaking out. That acknowledgement matters and has given a sense of much-needed relief that attacks on civil society are finally over. But acknowledgement without structural remedy, the restoration of foundational civic space rights and an enabling environment, is insufficient.

The Needed Shift From Resistance to Reform Capacity

If the past decade demanded that civil society operate primarily in defensive mode – protecting vulnerable groups, accountability, and its own space under sustained pressure – the coming period demands something qualitatively different.

The task ahead is no longer to resist erosion but to participate in the rebuilding of democracy and rule of law actively and independently. As the drive to correct past distortions can inherently produce new risks and imbalances or undermine due process, both informal and formal civil society groups have a distinctive role to play here as a structured, independent force that holds reform processes to democratic standards even while supporting their objectives.

This dual function – sustaining public pressure for democratic and constitutional reform while maintaining independence from government – requires organisational capacity, adequate funding, and a safe legal environment that makes this possible. It also requires a clear shared agenda. The most concrete articulation of what that agenda must contain has emerged from within Hungarian civil society itself.

An Agenda for Strengthening Hungary’s Civic Space

The Civilizáció Coalition – a platform of over fifty independent Hungarian NGOs that emerged as a response to the Lex NGO 2017 – has put forward Civil Minimum 2026, a minimum set of legal and policy recommendations to strengthen an enabling environment for civil society.

First, to strengthen the legal framework for civic space, the coalition calls for repealing restrictive laws (e.g., the Sovereignty Protection Law and the Lex NGO 2021), reviewing administrative burdens on civil society, and developing an incentivising legal framework for civic organising as well as for philanthropic foundations and corporate giving. These are the minimum conditions for civil society to operate without the threat of state-directed interference, in a stable and predictable environment.

The second set of recommendations call for enhancing the transparency and integrity of public funding to civil society and democracy promotion by reforming national-level public funding structures to ensure they are open, criteria-based, and insulated from political capture. Meaningful civil society involvement in the design, monitoring and evaluation of EU funds should continue and build on the partnership principle enshrined in EU cohesion policy as well as through the EU Charter of Fundamental Rights monitoring framework.

Thirdly, after long years of systemic deficiencies, substantive public consultation processes should be reinstated both with government structures and in parliament. Experimenting with direct citizen participation methods could help sustain the high levels of civic engagement that have emerged during the campaign (including the TISZA party’s network of volunteers) and continue since the elections. Hungary should also strive to re-engage with the Open Government Partnership,  a multi-stakeholder organisation, and strengthen freedom-of-information frameworks.

Crucially, the upcoming constitutionally relevant legislative processes and the design of any future constitution-making process will be testing cases for participatory governance where effective input from citizens, civil society, and academia will be key to build democratic legitimacy.

The European Union’s Civic Space Tools and Limits

While they cannot replace national action, the EU’s legal and policy instruments provide an important supporting framework for civic space. Since the EU funding conditionality super milestones – the criteria whose fulfilment is linked to the release of frozen EU funds – were designed primarily around judicial independence and anti-corruption measures, and not the full spectrum of civic space conditions, nurturing most if not all key features of a robust environment for civil society, free media, or culture will remain a task for the new Hungarian government.

Nevertheless, a solid European framework is evolving to protect civic space and should be actively mobilised. The CJEU’s judgment on Hungary’s Lex NGO 2017, as well as the relevant ECtHR case law on freedom of association, Venice Commission opinions, the European Commission’s Strategy for Civil Society (November 2025), and the Council conclusions on the role of civic space to protect and promote fundamental rights (March 2023) and the EU Fundamental Rights Agency’s monitoring about civic space pressures, together constitute a clear normative framework against which domestic reforms can and should be assessed. The EU partnership principle, which underpins civil society’s formal role in monitoring EU funds implementation, provides a concrete mechanism for restoring structured civil society participation that has immediate legal and financial implications. European Union institutions, including Member States, should follow these domestic reform processes closely, providing normative leverage and technical support, to encourage initiatives that should be carried out at the national level.

The Real Test

Péter Magyar’s government’s stated commitment to dismantling institutional distortions and rebuilding a pluralistic constitutional order is both welcome and necessary. But commitments require legal operationalisation, and legal operationalisation requires political will sustained beyond the initial post-election momentum. Institutional legacies, policy neglect, and political polarisation will not disappear overnight. Additionally, there is a particular risk, visible in comparative transitions, including in Poland, that the energy for structural reform dissipates once the most visible or urgent measures have been taken.

Thus, it will be civil society’s task in this context to ensure that the full set of civic space restoration measures remains on the agenda throughout the re-democratisation process, and that the required legal and policy tools are treated as matters of structural necessity rather than sectoral interest. The Civilizáció Coalition’s Civil Minimum provides a useful practical starting point. Whether the new Hungarian government engages with it substantively will be an early and telling indicator of the depth of its democratic commitments.

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Am 15. Dezember 2025 setzte der Rat der Europäischen Union (weitere) zwölf Personen und zwei Organisationen auf eine Sanktionsliste, die der Abwehr russischer „Informationsmanipulation und Einflussnahme“ dienen soll. Darunter befindet sich – als Nummer 57 – der Schweizer Militäranalyst, frühere Oberst und langjährige UN- und NATO-Mitarbeiter Jacques Baud. Sein Vermögen ist eingefroren, jede Bereitstellung von Geldern oder wirtschaftlichen Ressourcen ist verboten, er darf das EU-Gebiet weder betreten noch verlassen. Da Baud bereits in Brüssel lebt, sitzt er dort faktisch fest; ohne funktionsfähige Konten, ohne Einkommen und ohne legale Reisemöglichkeit in seine Heimat Schweiz, die das einschlägige EU-Sanktionsregime nicht übernommen hat.

Die Maßnahme reiht sich in eine (Fehl-)Entwicklung ein, die bislang erstaunlich wenig juristische Aufmerksamkeit erfährt: Seit dem 17. Sanktionspaket vom Mai 2025 trifft das ursprünglich gegen die Funktionsträger despotischer Regime gerichtete Instrumentarium der „restriktiven Maßnahmen“ zunehmend auch Journalisten, Analysten und Publizisten – darunter gelegentlich auch EU-Bürger. Der Fall Baud zeigt exemplarisch, wie weit sich diese Praxis von rechtsstaatlichen Mindeststandards entfernt hat. Schon im Oktober 2025 kam ein Rechtsgutachten der ehemaligen EuGH-Richterin Ninon Colneric und der Völkerrechtlerin Alina Miron (Université d’Angers) zu dem Schluss, dass das gegenwärtige Regime insgesamt mit der EU-Grundrechtecharta und der EMRK unvereinbar sei.

Die gegen private „Desinformanten“ gerichteten nur vermeintlich „smarten“ Sanktionen sind nicht nur grundrechtswidrig, sondern auch dumm. Sie verstärken die Reichweite und Wirkungsmacht der Propaganda, die sie zu bekämpfen suchen, und diskreditieren zugleich die Union selbst. Statt auf die Macht der grundrechtlich garantierten Meinungsfreiheit zu vertrauen, macht sich die überängstlich agierende Union selbst rechtlich angreifbar.

Der Rechtsrahmen: Beschluss (GASP) 2024/2643 und Verordnung (EU) 2024/2642

Die Listung Bauds gründet auf dem Beschluss (GASP) 2024/2643 des Rates vom 8. Oktober 2024 sowie der zu seiner Umsetzung erlassenen Verordnung (EU) 2024/2642. Der Rahmen ermöglicht restriktive Maßnahmen gegen Einzelpersonen, die an Handlungen oder politischen Maßnahmen der russischen Regierung beteiligt sind, welche die Grundwerte der EU und ihrer Mitgliedstaaten, ihre Sicherheit, Unabhängigkeit und Integrität sowie jene internationaler Organisationen und Drittländer untergraben oder bedrohen. Die Listung erfolgt durch Durchführungsverordnung des Rates auf Vorschlag des Hohen Vertreters oder eines Mitgliedstaats, einstimmig, unter Ausschluss der Öffentlichkeit, ohne vorherige Anhörung der betroffenen Person. Die Maßnahmen umfassen das Einfrieren sämtlicher Gelder und wirtschaftlicher Ressourcen, das Bereitstellungsverbot gegenüber Dritten (Art. 2 VO 2024/2642) sowie für natürliche Personen ein vollständiges Ein- und Durchreiseverbot (Art. 1 Abs. 1 GASP 2024/2643 in der durch Beschluss GASP 2025/963 geänderten Fassung).

Die Sanktion wirkt unmittelbar mit Veröffentlichung im Amtsblatt. Wer mit Baud weiterhin Geschäfte macht oder einen Arbeits- oder Verlagsvertrag mit ihm schließt, riskiert eigene Straf- und Haftungsfolgen – nach deutschem Recht inzwischen verschärft durch das Sanktionsdurchsetzungsgesetz und das im Januar 2026 verabschiedete Gesetz zur Anpassung von Straftatbeständen und Sanktionen bei Verstößen gegen restriktive Maßnahmen (eine ausführliche Darstellung der Sanktionsmechanik findet sich hier).

Der diffuse Vorwurf

Die Durchführungsverordnung (EU) 2025/2568 wirft Baud in wenigen Zeilen vor, er sei „regelmäßig Gast in prorussischen Fernseh- und Radioprogrammen“, fungiere als „Sprachrohr für prorussische Propaganda“ und verbreite Verschwörungstheorien, „indem er beispielsweise die Ukraine bezichtigt, ihre eigene Invasion herbeigeführt zu haben, um der Nato beizutreten.“

Wer sich die Mühe macht und die Vielzahl der Publikationen und öffentlichen Auftritte Bauds näher betrachtet, wird feststellen, dass diese Vorwürfe – auch wenn sie von Unterstützern Bauds oft bestritten werden – wenigstens in Teilen zutreffend sind. So verbreitet Baud die Aussage, die Ukraine habe mit Blick auf die von ihr angestrebte Westintegration ein Interesse an ihrer eigenen Invasion gehabt. Die russische „militärische Spezialoperation“ sei von der Ukraine durch einen intensivierten Beschuss der abtrünnigen östlichen Regionen und der Krim provoziert worden. Baud verweist zudem regelmäßig auf eine Aussage des späteren Beraters Selenskyjs für strategische Kommunikation, Oleksij Arestowytsch, aus dem Jahr 2019, wonach nur eine Nato-Mitgliedschaft die Ukraine dauerhaft vor einer Zwangsrussifizierung schützen könne, der Preis dafür aber ein russischer Angriff auf die Ukraine sein werde.

Die Problematik der Vorwürfe liegt demnach zunächst – anders als in der bisherigen Diskussion häufig unterstellt – nicht primär in ihrem fehlenden Wahrheitsgehalt. Problematisch sind die Vorwürfe, weil sie ihrem Inhalt und ihrer inhaltlichen Unbestimmtheit nach die mit ihnen begründeten massiven Grundrechtseingriffe nicht zu rechtfertigen vermögen. Auch wer – wie der Verfasser dieses Beitrags – den Vorwurf, die Ukraine habe ihre eigene Invasion provoziert, für irreführend hält, wird diese Behauptung doch ohne weiteres als grundrechtlich geschützte Meinungsäußerung einordnen können  (zu den hier nicht weiter thematisierten Eingriffen in weitere Grundrechte und Grundfreiheiten, siehe hier). Gerade weil sich die Europäische Union in Reaktion auf den russischen Angriffskrieg auf der Seite der Ukraine mit finanzieller, militärischer, logistischer und humanitärer Hilfe engagiert, muss die öffentliche Auseinandersetzung über Anlass, Sinn, Art und Ziele dieser Unterstützung innerhalb der Union offen geführt werden können. Die Sanktionierung abweichender Meinungsäußerungen erscheint gerade in Kriegszeiten als problematische Verengung des Diskurses.

Auch das EU-Sanktionsregime und die konkrete Listung Bauds erkennen diese Problematik durchaus an. Die Meinungsäußerungen Bauds werden deshalb – jedenfalls dem Wortlaut der Beschlüsse nach – auch nicht für sich genommen zum Anlass der Sanktionen gemacht. Die Sanktionen werden vielmehr mit dem zusätzlichen Vorwurf begründet, sie stünden in einem inneren Zusammenhang mit „Handlungen oder politische[n] Maßnahmen, die der Regierung der Russischen Föderation zuzurechnen sind und die die Stabilität oder die Sicherheit in einem Drittland (Ukraine) untergraben oder bedrohen“. Baud sei für diese Regierungsmaßnahmen verantwortlich, setze diese Maßnahmen um oder unterstütze sie.

Woraus sich dieser behauptete Zusammenhang zu Maßnahmen der russischen Regierung eigentlich ergibt, wird in öffentlich zugänglichen Dokumenten allerdings nicht erläutert. Baud verweist – soweit erkennbar zu Recht – darauf, er sei seit dem russischen Überfall auf die Ukraine nicht mehr in russischen Medien aufgetreten, um jeden Verdacht näherer Verbindungen zu Russland gar nicht erst aufkommen zu lassen. Die Sanktionsanordnung der EU spricht auch nur sehr unbestimmt von „prorussischen Fernseh- und Radioprogrammen“ und von der Verbreitung „prorussischer Propaganda“. Was „prorussisch“ ist, ist aber Definitionsfrage und kann der EU dazu dienen, Kritiker der eigenen politischen Positionen in weitem Umfang zu sanktionieren. Auch der Begriff der „Unterstützung“ von russischen Regierungsmaßnahmen erscheint vollkommen konturenlos. Offenbar soll es insoweit bereits genügen, ein dem Kreml genehmes feindliches Narrativ zu verbreiten. Die auf die Sanktionierung Bauds bezogene Formulierung des stellvertretenden deutschen Regierungssprechers Martin Giese in der Bundespressekonferenz vom 17. Dezember 2025 („alle, die auf diesem Feld unterwegs sind, müssen damit rechnen, dass es auch ihnen passieren kann“) klingt vor diesem Hintergrund weniger wie die eines Regierungsvertreters in der der Grundrechte-Charta unterworfenen Union als wie die Drohung eines russischen Offiziellen.

Die Unbestimmtheit des Sanktionsregimes und die Idee der Meinungsfreiheit

Die Unbestimmtheit der gegen Baud gerichteten Vorwürfe ist Ausfluss der Unbestimmtheit, die schon die Tatbestände der rechtlichen Grundlagen des Sanktionsregimes kennzeichnet. Besonders problematisch erscheint dabei Art. 2 Abs. 3 lit. a, iv) VO (EU) 2024/2642, der auch die Rechtsgrundlage für die gegen Baud ergriffenen Maßnahmen bildet. Danach genügt für die Sanktionierung von Privatpersonen die „Planung, Steuerung, unmittelbare oder mittelbare Beteiligung an, die Unterstützung oder anderweitige Erleichterung des Einsatzes koordinierter Informationsmanipulation und Einflussnahme“. Diese Begriffe lassen dem Rat einen nahezu unbegrenzten Ermessensspielraum. „Erleichtert“ nicht jede Meinungsäußerung, die von den offiziellen politischen Positionen der EU abweicht, die koordinierte Informationsmanipulation und Einflussnahme der russischen Regierung? Wo schon der Tatbestand keine Konturen aufweist, droht die Sanktion zum Instrument politischer Disziplinierung zu werden. Der Fall Jacques Baud zeigt beispielhaft, dass die EU-Organe bereit sind, diese selbst geschaffenen Sanktionstatbestände denkbar weit zu interpretieren.

Schon das Sanktionsregime als solches erscheint deshalb als unvereinbar mit Art. 11 EU-Grundrechte Charta. Zwar hat das EuG im Urteil RT France vom 27.7.2022 (T-125/22, Rn. 75 ff.) die entsprechenden Rechtsgrundlagen für tauglich befunden, ein Verbot der Sendetätigkeit des Senders RT (Russia Today) zu rechtfertigen. Es hat dabei allerdings entscheidend darauf abgestellt, dass der Sender „unter der ständigen direkten oder indirekten Kontrolle durch die Führung der Russischen Föderation stand“ (Rn. 174) und in deren Auftrag „kontinuierliche und konzertierte Propagandaaktionen durchgeführt“ habe. Und auch in seinem Urteil über die gegen den Leiter der russischen Nachrichtenagentur „Rossiya Segodnya“ Dimitrii Kiselev verhängten Sanktionen (T-262/15 v. 15.6.2017) hat das EuG zu Recht betont, dass der Begriff der „Unterstützer“ der russischen Propaganda im Interesse des effektiven Schutzes der Meinungsfreiheit auf einen auf objektive Weise eng begrenzten Kreis von Personen beschränkt bleiben müsse (Rn. 74 ff.). Die ausnahmsweise Rechtfertigung der gegen Kiselov verhängten Sanktionen ergebe sich vor diesem Hintergrund aus seiner Position als Leiter einer staatlichen russischen Nachrichtenagentur, aus dem radikalen Charakter seiner propagandistischen Äußerungen, aus seiner Einbindung in den russischen Machtapparat und aus der faktisch nur sehr relativen Einschränkung seiner Meinungsäußerungsfreiheit.

Jacques Baud wird Vergleichbares, soweit erkennbar, nicht vorgeworfen. Als in der EU lebende und arbeitende Person wird er durch die Sanktionen in seiner Meinungsfreiheit auch viel unmittelbarer beschränkt als ein in Russland lebendes Mitglied der russischen Nomenklatura. Baud mag ein „Russlandversteher“ sein, der schon wegen seiner lebenslangen Beschäftigung mit dem Land für die russische Politik mehr Verständnis aufbringt, als es der Union gefällt. Gerade die gedankliche Irritation durch entsprechende Äußerungen Andersdenkender ist es aber, auf die die grundrechtlich garantierte Meinungsäußerungsfreiheit abzielt.

Der EuGH betont in ständiger Rechtsprechung die für die demokratische Gesellschaftsordnung der Union fundamentale Bedeutung der Meinungsfreiheit: „Dieses in Art. 11 der Charta gewährleistete Grundrecht stellt eine der wesentlichen Grundlagen einer demokratischen und pluralistischen Gesellschaft dar, die zu den Werten gehört, auf die sich die Union nach Art. 2 EUV gründet.“ (EuGH, C‑203/15 und C‑698/15, 21.12.2016, Tele2 Sverige, Rn. 93). Das EuG hat in seiner oben zitierten RT France-Entscheidung ergänzend auf die ständige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte verwiesen, der – insoweit ganz der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entsprechend – stets betont, dass die Freiheit der Meinungsäußerung eine der wesentlichen Grundlagen einer demokratischen Gesellschaft bilde (EGMR, 22479/93, 28.9.1999, Öztürk/Türkei, § 49). Vorbehaltlich des Art. 10 Abs. 2 EMRK gelte diese Freiheit nicht nur für günstig aufgenommene oder als unschädlich oder unwichtig angesehene „Informationen“ oder „Ideen“, sondern – im Einklang mit den Erfordernissen von Pluralismus, Toleranz und Aufgeschlossenheit, ohne die es keine „demokratische Gesellschaft“ gebe – auch für solche, die verletzen, schockieren oder beunruhigen (EGMR, 5493/72, 7.12.1976, Handyside/Vereinigtes Königreich, § 49; vgl. auch EGMR, 28470/12, 5.4.2022, NIT S.R.L./Republik Moldau, § 177 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Wie diese Idee der Meinungsfreiheit mit der Sanktion der Äußerungen Jacques Bauds vereinbar sein soll, erschließt sich deshalb auch und gerade dann nicht, wenn man dessen Meinungen mit sehr guten Gründen für irrig und irritierend ansieht.

Zur Unverhältnismäßigkeit der Sanktionen

Auch wenn sich die Sanktionen damit schon aus sich heraus als unzulässiger Eingriff in die Meinungsfreiheit erweisen, lohnt ein ergänzender Blick auf die Frage nach ihrer (Un-)Verhältnismäßigkeit.

Nach Art. 2 Abs. 1 VO 2024/2642 werden „sämtliche Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen, die im Eigentum oder Besitz, der in Anhang I aufgeführten natürlichen […] Personen […] sind oder von diesen gehalten oder kontrolliert werden […] eingefroren“. Nach Art. 2 Abs. 2 VO 2024/2642 dürfen den sanktionierten Personen „weder unmittelbar noch mittelbar Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung gestellt werden oder zugutekommen.“ Ausnahmen sind nach Art. 3 VO 2024/2642 nur insoweit möglich, als es um die Befriedigung der Grundbedürfnisse der sanktionierten Personen und ihrer Familienangehörigen und um die Finanzierung ihrer Rechtsverteidigung geht. Wie der insoweit vergleichbare Fall des Berliner Journalisten Hüseyin Doğru zeigt, wird darunter zumindest von den deutschen Behörden lediglich eine finanzielle Ausstattung auf Existenzminimumsniveau verstanden. Nach Art. 1 Abs. 1 GASP 2024/2643 sind die Mitgliedstaaten zudem verpflichtet, „zu verhindern, dass im Anhang aufgeführte natürliche Personen in ihr Hoheitsgebiet einreisen oder durch ihr Hoheitsgebiet durchreisen“.

In ihrer Härte, ihrer Umfänglichkeit und in ihrer prozessualen Überfallsartigkeit bewegen sich diese Maßnahmen klar außerhalb jeder Verhältnismäßigkeit. Ihre restriktive Macht sollte nach der ursprünglichen Intention des Sanktionsregimes der Macht der zu sanktionierenden Machtpolitiker und Oligarchen entsprechen. Im Fall Baud richten sich diese Instrumente gegen einen schweizerischen Pensionär. Vermögensentzug, Bereitstellungsverbot, Ein- und Ausreiseverbot, faktisches Berufsverbot sowie monatliche Existenzpauschalen sind scharfe fundamentale Eingriffe. Dass die Betroffenen demgegenüber auf einen erst nachträglich zu erlangenden, mühsamen und zeitraubenden Rechtsschutz verwiesen sind, macht die Lage für sie besonders problematisch. Dass all dies eine rechtlich akzeptable, verhältnismäßige unionale Reaktion auf unliebsame Meinungsäußerungen sein soll, lässt sich mit gutem Gewissen nicht vertreten.

Dumme Sanktionen und die Krise der Meinungsfreiheit

Die Union rechtfertigt ihre Sanktionen gegen Baud und andere Privatpersonen unter Hinweis auf den Krieg, die Bedrohung durch hybride Operationen und das öffentliche Interesse an einem widerstandsfähigen Informationsraum. Das sind ernstzunehmende Anliegen. Aber sie rechtfertigen keine Praxis, die die rechtsstaatliche Architektur der Union selbst untergräbt. Die EU verletzt mit ihrem Vorgehen nicht nur die Grundrechte der sanktionierten Personen. Sie beschädigt zugleich ihr eigenes Ansehen als Rechts- und Wertegemeinschaft. Das wird dem von prorussischer, Trumpscher und rechtspopulistischer Seite gepflegten antieuropäischen Narrativ weiteren Auftrieb geben. Die rechtswidrigen, hysterisch anmutenden und dummen Sanktionen sind damit Ausdruck einer weiter ausgreifenden Krise der Meinungsfreiheit. Es steht zu hoffen, dass die Unionsgerichtsbarkeit dieser Fehlentwicklung einen hinreichend mächtigen Riegel vorschieben wird.

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On 11 June 2026, the FIFA World Cup hosted by Canada, Mexico and the USA will be launched by the opening match between Mexico and South Africa in the Estadio Azteca of Mexico City. It is the most important sports event worldwide, reuniting for the first time 48 national teams and their supporters for more than five weeks. Attracting a lot of media attention, it is an ideal opportunity to bring up political and social issues. Past editions have regularly given rise to public controversies. One might remember the debate about the rainbow armband in Qatar in support of the LGBTI+ community at the 2022 World Cup.

Considering the current international context, in particular ongoing tensions and armed conflicts, it is likely that FIFA and the three host countries will also face certain incidents during this year’s tournament. In principle, the international sports movement, including FIFA, aims to be ideologically, politically, and religiously neutral, which can provoke tensions with players’ and fans’ legitimate activism.

This article argues, first of all, that a certain type of expression, in particular hate speech, is not compatible with the spirit of football and must be banned from the stadiums. Hate speech is, however, not defined universally, which creates a grey zone where vivid discussion might arise on whether a certain speech or gesture should be authorized or banned. In response, it will be demonstrated, secondly, that various aspects and circumstances of a concrete situation would have to be taken into consideration, but that recent case law of the Court of Arbitration for Sport (“CAS”) and the European Court of Human Rights (“ECtHR”) help finding the appropriate solutions between, on the one hand, the legitimate expression of players and fans and, on the other, the protection of individuals or groups against offending or defamatory speech. Thirdly, the cases that will be referred to indicate that, as a general rule, FIFA and UEFA have struck an appropriate balance in that exercise.

It is relevant to refer to the ECtHR, even for a tournament taking place in Canada, Mexico and the USA, because potential sanctions imposed by FIFA on players and national football federations can be challenged before CAS, followed by a possible appeal to the Swiss Federal Tribunal, whose judgments might end up before the ECtHR (see, for a recent sports arbitration case that took that avenue, Semenya v. Switzerland).

Hate speech: not so easy to define

Freedom of expression (Article 10 ECHR) is not an absolute human right and can be restricted. There is a common understanding that hate speech constitutes the red line that shall not be overstepped. However, no universally recognized definition of hate speech exists. We can refer, for the purpose of the present analysis, to the definition included in the Policy Recommendation n° 15 adopted by the European Commission against Racism and Intolerance (ECRI), where hate speech is understood:

“as the advocacy, promotion or incitement, in any form, of the denigration, hatred or vilification of a person or group of persons, as well as any harassment, insult, negative stereotyping, stigmatization or threat in respect of such a person or group of persons and the justification of all the preceding types of expression, on the ground of ‘race’, colour, descent, national or ethnic origin, age, disability, language, religion or belief, sex, gender, gender identity, sexual orientation and other personal characteristics or status.”

There have been instances in sports where players or fans abused their position to express hate against a certain group of people. They have been sanctioned for their behaviour either by domestic courts or by FIFA/UEFA.

Players

The leading case in football is Simunic v. Croatia, decided by the ECtHR in 2019. Josip Šimunić is a former international football player from Croatia, who was sanctioned for using an official greeting of the Ustaše movement, the totalitarian fascist regime of the Independent State of Croatia. He was convicted by the Croatian authorities of a minor criminal offence for addressing messages to spectators at a football match, the content of which expressed or incited hatred on the basis of race, nationality, and faith. After having exhausted local remedies, he brought his criminal convictions before the ECtHR, claiming that his right to freedom of expression had been violated. The Court declared the applicant’s complaint inadmissible, finding that the Croatian authorities had struck a fair balance between his right to free speech, on the one hand, and society’s interest in promoting tolerance and mutual respect at sports events as well as combating discrimination in sport on the other hand. The Court noted in particular that the applicant, as a famous footballer and a role-model for fans and players, should have been aware of the possible negative impact of provocative chanting on spectators’ behaviour.

Fans

Abusive, discriminatory and offensive speech is rare among professional football players, but more frequent among fans.

A positive development in the fight against racism has already been mentioned in an earlier post: After Real Madrid player Vinícius Júnior had become the victim of racist chants, inter alia, during a game in Valencia on 21 May 2023, three individuals were found guilty by sentence of a trial court of a “crime against moral integrity” with “aggravating circumstance of discrimination based on racist motives” and were imprisoned for eight months and banned from attending football matches for two years.

Another recent case, involving not racism but homophobia, confirms that the competent sports bodies – here the UEFA – make serious efforts to fulfil their commitments against intolerance and discrimination. The case has its origin in a UEFA Champions League Playoff match between Real Madrid and Manchester City at the Bernabéu Stadium in Madrid on 19 February 2025. A couple of days later, UEFA received external information according to which Real Madrid Fans chanted a homophobic chant targeting Manchester City manager Pep Guardiola (translation: “Guardiola, Guardiola, how thin you look, first it was the drugs and we will see you in Chueca today!”), insinuating that Guardiola is homosexual and visits Chueca, known as a gay area in Madrid. Real Madrid was sanctioned by UEFA based on Article 14 of its Disciplinary Regulations with 30 000 EUR and a partial closure of its stadium for one UEFA competition match. CAS confirmed the sanction in an award of 14 April 2026 (CAS 2025/A/11261). The expert witnesses assisting CAS added that the message was directed towards people with addictions and the LGBTI+ community, including stereotypes related to HIV/AIDS. Therefore, it had to be qualified as hate speech, as it was homophobic, discriminatory and stigmatising towards a certain group of people. For these reasons, CAS found the sanctions imposed by UEFA proportionate and confirmed them (CAS award, § 55).

The fine line between hate speech and legitimate activism

As it has been observed above, there is no universally recognized definition of hate speech. As a result, sports governing bodies, such as FIFA or UEFA, must seek the right balance between, on the one hand, individual freedom of expression and, on the other, the protection of others, in particular vulnerable people, against discrimination and racism. This exercise might turn out difficult in practice, in particular considering the fact that it is exactly speech capable of contributing to a political debate or concerning a matter of public interest that is considered particularly valuable in a democratic society and benefits, as a result, from a special status under the ECHR (e.g. Morice v. France [GC], § 125, and cases referred to).

The strong reactions to Lamine Yamal, FC Barcelona’s young prodigy, holding and waving a flag of the State of Palestine when celebrating the “La Liga” title on 11^th May 2026, illustrate this dilemma: Israeli leaders and ministers qualified the behaviour as hate speech and urged the Spanish Football Federation to sanction the player. On the other hand, Spanish Prime Minister Pedro Sánchez stood behind Barca’s young superstar, writing in X: “Those who consider waving the flag of a State to be ‘inciting hatred’ have either lost their judgment or been blinded by their own ignominy. Lamine has only expressed the solidarity with Palestine felt by millions of Spaniards. Another reason to be proud of him.”

The discussion around Yamal’s gesture shows that the issue is sensitive and capable of polarizing society. The episode can nevertheless be contrasted with a case that had been decided by CAS: the case of Jibril Rajoub v. FIFA, in which the President of the Palestine Football Association was fined a sum of 20 000 CHF and was banned from attending matches for 12 months for inciting a blatant protest during a match of the Israeli national team in Jerusalem. Rajoub publicly called for members of the Argentina national team to boycott a friendly match against Israel, which was set to be played in Israel. Furthermore, as pointed out by the CAS, Rajoub intentionally targeted the football icon Lionel Messi in the following words:

“…we will launch, as of today, a campaign targeting the Argentinian (Football) Federation, and in particular targeting (Lionel) Messi, who has tens of millions of fans in Arab and Islamic countries…(For his fans) he used to be a symbol and big deal. We are going to target Messi, and we are going to ask everybody to burn their Messi t-shirts and pictures, and to wash their hands of him…” (CAS award, § 5)

CAS held that the statement could indeed be qualified as inciting hatred, as Mr. Rajoub had called upon “everyone”, and the Arabic and Islamic world in particular, to undertake a violent act (burning t-shirts and pictures), specifically targeting one well-known individual (L. Messi). Using mass media to convey his message and considering his official position, Mr. Rajoub’s statements had of course a much higher impact than coming from an anonymous citizen or fan.

The ECtHR has not dealt with a Lamine Yamal type of situation, but some parallels and conclusions might be drawn with and from the case of Baldassi and Others v. France, where it held that the boycott against products from Israel was primarily a means of expressing a protest and, as a result, covered in principle by Article 10 ECHR. Even though the position of Lamine Yamal, as a famous football player and, as such, a role-model for millions, is not comparable with the applicants in that case, who were members of a local collective supporting the Palestinian cause by calling for a boycott of products from Israel, the Court’s key message remains relevant for the present discussion, namely that it might be legitimate, under Article 10 ECHR, to express solidarity with a protest conducted by peaceful means of expression or gesture.

This does, however, not mean that the competent dispute settlement bodies, including the ECtHR, would and should endorse any behaviour of players or fans based on expression not entailing hate speech. In case a Lamine Yamal type of situation (a player or fan wearing a Palestine flag or t-shirt) occurs during the 2026 FIFA World Cup, various aspects would have to be taken into consideration, such as the author of the message (famous footballer as a role model, or anonymous fan?), the content and form of the message (message of solidarity or political/religious content?), the place and time where it occurs (outside or inside the stadium, or even as part of a player’s celebration after scoring a goal or on the winner’s podium ?), as well as the nature and severity of the sanction (match suspension of a player for the ongoing tournament or simply a pecuniary fine?).

In pondering these aspects, the football governing bodies enjoy, as do states and their courts, a certain margin of appreciation.

Concluding remarks

All in all, it can be concluded that, on the one hand, hate speech and any other form of expression that is capable of provoking violence are, per se, not compatible with the spirit of football and must be banned from stadiums. Peaceful means of expression, on the other hand, should be allowed as much as possible, in particular if they contribute to a political debate or a debate on matters of public interest. Hansi Flick, the German coach of Barcelona, commenting on Yamal’s act, who had turned 18 last July, brought it probably rightly to the point:

“This, I don’t normally like. I spoke with him. I said if he wants this, it is his decision. He is old enough.”

In other words, famous professional football players should have the autonomy and freedom to decide whether they would like to speak up, or remain silent, on causes that are important for them, of course within the general limits applicable to freedom of expression and relevant FIFA rules.

In the past, FIFA and UEFA have rather successfully tried to accommodate conflicting interests – it will have to be seen whether this will also be the case during the 2026 World Cup, of which an important part will take place in the USA, traditionally considered as one of the cradles of free speech.

The author expresses his personal views.

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