Weitgehend unbemerkt von der Öffentlichkeit hat der EU-Gesetzgeber mit der Verordnung (EU) 2026/1395 vom 17. Juni 2026 das Allgemeine Präferenzsystem (APS) der EU reformiert. Das APS ermöglicht bestimmten Entwicklungsländern, Waren zu geringeren Zollsätzen oder zollfrei in die EU zu importieren. Die neue Verordnung gilt ab dem 1. Januar 2027. Für Änderungen, die zunächst kleinteilig und technisch anmuten, haben sich die Verhandlungen ungewöhnlich lang hingezogen. Ein Kern des Streits: Der Vorschlag der Kommission von 2021 sah die Einführung einer Klausel vor, die die Gewährung von Vorzugszöllen daran knüpfen sollte, dass die „Verpflichtung des begünstigten Landes zur Rückübernahme eigener Staatsangehöriger“ erfüllt wird (COM(2021) 579 final, Art. 19 (1)(c)). Das APS sollte damit erstmals Teil des wachsenden Instrumentenkastens der EU im Bereich der Migrationspolitik werden – eine klare Zweckentfremdung, wie 52 zivilgesellschaftliche Organisationen in einem offenen Brief von 2023 befanden. Zuvor gelangte bereits ein wissenschaftliches Gutachten zu der Schlussfolgerung, dass die Einführung einer solchen Rückübernahmeklausel WTO-rechtswidrig wäre. Dessen ungeachtet wurde der Vorschlag der Kommission im Kern beibehalten. Den insgesamt 64 Entwicklungsländern (vgl. Verordnung (EU) 2026/1395, Anhang 1), auf die die neue Verordnung Anwendung findet, können Zollvergünstigungen zukünftig auch dann entzogen werden, wenn sie bei der Rücknahme ihrer sich „irregulär“ in der EU aufhaltenden Staatsangehörigen nicht hinreichend kooperieren. Das ist nicht nur entwicklungspolitisch fragwürdig, sondern verstößt auch gegen das Welthandelsrecht.
Welthandelsrechtlicher Hintergrund
Das APS lässt sich nur vor dem Hintergrund des Welthandelsrechts verstehen. Das WTO-Recht fußt auf dem Grundsatz der Meistbegünstigung (Art. I:1 GATT): Handelsvorteile, die einem anderen WTO-Mitglied eingeräumt werden, sind auch allen anderen WTO-Mitgliedern zu gewähren. Zölle sind demnach grundsätzlich Meistbegünstigungszölle, die allen WTO-Mitgliedern gegenüber gleichermaßen anzuwenden sind (vgl. Tietje, in: Tietje/Nowrot, Internationales Wirtschaftsrecht, 3. Aufl., 2022, § 4 Rn. 53). Das WTO-Recht entbindet jedoch unter bestimmten Voraussetzungen von der Verpflichtung zur Gewährung von Meistbegünstigungszöllen. Von praktisch besonderer Bedeutung ist hierbei das Allgemeine Präferenzsystem der WTO. Es erlaubt den Industriestaaten unter den WTO-Mitgliedern, Zölle auf Produkte aus Entwicklungsländern zu erlassen oder zu reduzieren. Die Vorzugszölle werden einseitig gewährt, d.h., ohne dass die begünstigten Entwicklungsländer ihre Märkte im Gegenzug öffnen müssen. Neben der EU bieten unter anderem die USA, Japan, Kanada und Australien präferenzielle Zollbehandlungen an.
Die Ausnahme vom Meistbegünstigungsgrundsatz findet ihre Rechtfertigung hierbei in einem weiteren, grundlegenden Prinzip des Welthandelsrechts: der Sonder- und Vorzugsbehandlung von Entwicklungsländern. Das APS ist Ausdruck der engen Verzahnung von handels- und entwicklungspolitischen Zielen der Welthandelsordnung. Es geht um Solidarität. Indem der Marktzugang für Waren aus Entwicklungsländern erleichtert wird, so die Grundannahme, werden diese besser in den Weltmarkt eingebunden. Die präferenzielle Zollbehandlung für Waren aus Entwicklungsländern geht dabei auf Prinzipien zurück, die im Jahr 1968 von der Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD) in der Absicht entwickelt wurden, „a mutually acceptable system of generalized, non-reciprocal and non-discriminatory preferences which would be beneficial to the developing countries” zu etablieren (UNCTAD Resolution 21(II), 1968, Präambel-Abs. 4). 1971 verabschiedeten die Vertragsparteien des GATT 1947 eine Ausnahmeregelung, die es den entwickelten Ländern ermöglichte, Entwicklungsländern „generalised, non-reciprocal and non-discriminatory preferences“ zu gewähren (GATT, Waiver on Generalized System of Preferences, 25. Juni 1971). Der Waiver wurde 1979 durch die sog. Enabling Clause ersetzt, die bis heute die rechtliche Basis für die Sonder- und Vorzugsbehandlung von Entwicklungsländern bildet und ausdrücklich auch die Gewährung von Vorzugszöllen durch entwickelte Staaten auf Produkte aus Entwicklungsländern erlaubt.
Das APS der EU im Überblick
Das allgemeine Präferenzsystem der EU wurde bereits 1971 etabliert. Es gewährte zunächst allen Entwicklungsländern der Gruppe 77, einem Zusammenschluss der Länder des globalen Südens, die gleiche Präferenzbehandlung, unabhängig von ihrem wirtschaftlichen Entwicklungsstand. In den 1990er Jahren begann die EU, zwischen Begünstigten zu differenzieren und die fortgeschrittensten Entwicklungsländer mit oberem mittlerem Einkommen auszuschließen. Das gegenwärtig bestehende EU-APS, das als Instrument der gemeinsamen Handelspolitik der EU auf Art. 207 AEUV gestützt und durch Verordnung (EU) 2026/1395 bestätigt wird (vgl. Art. 1 Abs. 2), setzt sich aus drei Programmbausteinen zusammen: einer Grundregelung (der sog. Standard-APS-Regelung) und zwei Sonderregelungen, nämlich der Everything but Arms-Initiative (EBA, „Alles außer Waffen“) und der APS-Plus-Sonderregelung.
Das Standard-APS ermöglicht für Länder mit niedrigem und unterem mittlerem Einkommen die teilweise oder vollständige Abschaffung von Zöllen auf etwa zwei Drittel der Zolltariflinien.
Die EBA, die 2001 begründet wurde, ist die am häufigsten in Anspruch genommene Regelung. Sie gewährt zollfreien und quotenfreien Marktzugang für alle Produkte außer Waffen und Munition, die aus am wenigsten entwickelten Ländern (Least Developed Countries, LDCs) stammen. Der LDC-Status eines Staates wird durch die Vereinten Nationen bestimmt. Gegenwärtig gelten 44 Staaten, davon 32 afrikanische Länder, als LDCs.
Die Sonderregelung für nachhaltige Entwicklung und verantwortungsvolle Staatsführung (APS+), die 1998 eingeführt wurde, gewährt Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen großzügigere Vorzugsbehandlungen, wenn diese bestimmte internationale Übereinkommen zu Arbeits- und Menschenrechten, Umwelt- und Klimaschutz sowie guter Regierungsführung ratifiziert und wirksam umgesetzt haben. Die Zahl der internationalen Abkommen wurde im reformierten EU-APS von 27 auf nunmehr 32 erhöht (vgl. Anhang VI).
Die Vereinbarkeit des EU-APS-Regimes hatte das WTO-Berufungsgremium im Jahr 2004 bestätigt (WTO, EC-Tariff Preferences App Body v. 7.4.2004, WT/DS246/AB/R). Demnach ist es insbesondere WTO-rechtskonform, die Gewährung des (vollen) Präferenzsatzes von der Einhaltung nichtwirtschaftlicher Kriterien abhängig zu machen und zwischen verschiedenen Entwicklungsgraden zu differenzieren. Bei Verstößen kann und darf die Gewährung der Vorteile einseitig ausgesetzt werden (vgl. Art. 23ff.). Maßgeblich ist jedoch die rechtliche Gestaltung im Einklang mit Abs. 3(c) der Enabling Clause, wonach Präferenzzollsysteme „shall […] be designed and, if necessary, modified, to respond positively to the development, financial and trade needs of developing countries“.
Die Funktion von allgemeinen Präferenzsystemen besteht somit darin, einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung von Entwicklungsländern zu leisten, indem zielgerichtet auf deren finanzielle und wirtschaftliche Bedürfnisse reagiert wird. Hingegen ist es nicht ihre Aufgabe, eigene politische Zielsetzungen der WTO-Mitglieder, die die Vorzugszölle gewähren, durchzusetzen oder Entwicklungsländer gar für mangelnde Kooperation oder die Nichteinhaltung anderweitiger völkerrechtlicher Verpflichtungen zu sanktionieren. Diese Abgrenzung ist zentral für die Beantwortung der Frage, ob die Rückübernahmeklausel den Anforderungen der Enabling Clause genügt.
Positive Beiträge zur Entwicklung des Drittstaates, nicht der EU
Gemäß des neu eingeführten Art. 22 Abs. 3 VO (EU) 2026/1395 können im „Falle schwerwiegender und systematischer Mängel im Zusammenhang mit der internationalen Verpflichtung zur Rückübernahme eigener Staatsangehöriger eines begünstigten Landes […] die Präferenzregelungen […] für alle oder bestimmte Waren mit Ursprung in diesem begünstigten Land vorübergehend zurückgenommen werden, wenn die Kommission der Auffassung ist, dass die Kooperation bei der Rückübernahme […] unzureichend ist.“
Die Rückübernahmeklausel findet auf alle drei Programme des EU-APS Anwendung; für LDCs, die unter die EBA-Regelung fallen, gilt sie jedoch erst ab dem 1. Januar 2029 (Art. 22 Abs. 8).
Der Entscheidung der Kommission ist ein Verfahren vorgeschaltet, das an den Visakodex der EU anknüpft. Es soll sicherstellen, dass die Präferenzbehandlung erst ausgesetzt wird, nachdem bereits der sog. Visahebel aktiviert wurde und mindestens weitere 12 Monate versucht wurde, die Kooperation bei der Rückübernahme zu verbessern (Art. 22 Abs. 3).
Zusätzlich muss vorab geprüft werden, ob die Aussetzung der Präferenzbehandlung im Einzelfall „angesichts der sozioökonomischen Lage dieses Landes“ verhältnismäßig wäre (Art. 22 Abs. 4).
Ungeachtet dieser Verfahrensvorgaben bleibt aber die zentrale Frage, wem die Rückübernahmeklausel zugutekommen soll. Aus den Erwägungsgründen wird deutlich, dass die EU die Rücknahmeklausel als Instrument zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung in den Herkunftsländern verstanden wissen will. Demnach sei es
„für Herkunftsländer und Zielländer gleichermaßen von entscheidender Bedeutung, gemeinsame Herausforderungen anzugehen, etwa die Zusammenarbeit bei der Rückübernahme eigener Staatsangehöriger […].“ (Erwägungsgrund 31).
Ausdrücklich beruft sich die EU zur Begründung der Einführung der Rückübernahmeklausel auf die UN-Nachhaltigkeitsziele (SDGs), genauer: SDG 10, das unter dem Titel „Weniger Ungleichheiten“ steht. Weniger Ungleichheit soll demnach u.a. durch die Erleichterung einer „geordnete[n], sichere[n], reguläre[n] und verantwortungsvolle[n] Migration und Mobilität von Menschen […], unter anderem durch die Anwendung einer planvollen und gut gesteuerten Migrationspolitik“ (SDG 10.7) erreicht werden. Zum Umgang mit „irregulärer“ Migration macht SDG 10 hingegen keine Vorgaben. Nun wäre es im Umkehrschluss möglich, SDG 10.7 so zu verstehen, dass „irreguläre“ Migration erschwert werden soll, was gerade dem Interesse der Union entspricht. Jedoch trägt ein strengerer Umgang mit „irregulärer“ Migration wohl kaum zur Reduktion globaler Ungleichheiten bei, wie es das übergeordnete Ziel des SDG 10 vorgibt, und lässt sich daher auch nicht implizit in das Nachhaltigkeitsziel hineinlesen. Hingewiesen sei stattdessen darauf, dass auf Unterziel 10.7 sogleich die Vorgabe aus SDG 10.a folgt, „den Grundsatz der besonderen und differenzierten Behandlung der Entwicklungsländer, insbesondere der am wenigsten entwickelten Länder, im Einklang mit den Übereinkünften der Welthandelsorganisation“ zur Anwendung zu bringen.
Als zusätzliches Argument dafür, dass die Rückübernahmeverpflichtung einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung des Herkunftslandes leisten kann, führt die EU an, dass
„[d]urch die Migrationspolitik der Union […] die Verbesserung der nachhaltigen Wiedereingliederung und des Kapazitätsaufbaus in den Partnerländern unterstützt [wird], wodurch wiederum die lokale Entwicklung in diesen Ländern erheblich gestärkt werden kann.“ (Erwägungsgrund 32).
Auch dieses Argument vermag nicht zu überzeugen. Offensichtlich geht es der EU nicht darum, einen Brain Drain in Ländern des globalen Südens zu verhindern, nicht zuletzt, weil die EU als zunehmend überalterte Region selbst auf die Zuwanderung von gut ausgebildetem Fachpersonal angewiesen ist. Das Schlagwort der „irregulären“ Migration ist mittlerweile vielmehr diskursiv mit Assoziationen von Straffälligkeit, Sicherheitsrisiken und der Belastung von Sozialsystemen verknüpft. Es ist klar, dass es um Menschen geht, deren Bleiben in der EU politisch nicht gewollt ist. Die Begründung dafür, warum aber gerade ihre Rückkehr die nachhaltige Entwicklung in den Herkunftsländern positiv fördern soll, bleibt die EU schuldig.
Auch ein Auffangargument, wonach die jeweiligen Entwicklungsländer völkergewohnheits- und vertragsrechtlich zur Wiederaufnahme ihrer Staatsangehörigen verpflichtet seien (vgl. VO (EU) 2026/1395, Erwägungsgrund 31), verfängt nicht, wie Geraldo Vidigal treffend erläutert hat:
„There are limited grounds on which discrimination in GSP treatment can be based. By implication, a GSP cannot be a means to enforce every international obligation, customary or conventional, applicable between the administering country and a beneficiary country. Imposing compliance with international obligations, other than those that address the development, financial and trade needs of developing countries, as a condition for GSP participation or for receiving certain GSP benefits, is incompatible with Paragraph 3(c) of the Enabling Clause. Thus, even assuming that there is an ‘obligation to readmit’, this would not make withdrawal of GSP preferences a lawful means, under WTO law and the Enabling Clause, to enforce such an obligation.“ (Vidigal, Legal Opinion, Abs. 23).
Vor diesem Hintergrund ist kaum ersichtlich, wie die Rückübernahmeklausel aus Art. 22 mit der WTO-Ermächtigungsklausel vereinbar sein sollte.
Fazit
Die Reform des EU-APS ist ein weiterer zweifelhafter Beleg dafür, wie die gemeinsame Handelspolitik in jüngerer Zeit instrumentalisiert wird, um innen- und sicherheitspolitische Ziele der EU zu erreichen. Dies geht zunehmend auch zulasten der primärrechtlich verankerten Ziele der EU, „die nachhaltige Entwicklung in Bezug auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt in den Entwicklungsländern“ und „die Integration aller Länder in die Weltwirtschaft“ zu fördern (Art. 21 Abs. 2 lit. d) und e) EUV). Selbstverständlich gehört Migration zu den Themenfeldern der nachhaltigen Entwicklung, wie SDG 10 belegt, und ist somit auch ein „fester Bestandteil der gemeinsamen Handelspolitik“ (EuGH, Gutachten 2/15, Rn. 147; sowie Art. 207 iVm Art. 205 iVm Art. 21 EUV). Der repressive, innenpolitische Fokus auf die Beendigung „irregulärer“ Zuwanderung ist jedoch gerade nicht dazu geeignet, einen Beitrag zur Erreichung der globalen Nachhaltigkeitsziele zu leisten. Mit der Reform des APS sendet die EU das falsche Signal an Länder des globalen Südens und verstärkt bestehende Entfremdungsprozesse. Dies steht im Widerspruch dazu, dass es in der gegenwärtigen geopolitischen Lage im ureigenen Interesse und ein erklärtes Ziel der EU ist, Partnerschaften mit Ländern des globalen Südens auf Augenhöhe auszubauen und zu vertiefen. Zugleich belegt die EU nunmehr auch im Bereich der Zollvorteile für Entwicklungsländer, dass sie es mit den welthandelsrechtlichen Regeln in der Praxis nicht mehr so genau nimmt. Anders als im Falle des umstrittenen Turnberry-Deals – einem eklatanten Verstoß der EU gegen den WTO-rechtlichen Meistbegünstigungsgrundsatz – kann sich die Union hier jedoch schlecht darauf zurückziehen, dass ihr ein übermächtiger und erratischer US-Präsident keine andere Wahl gelassen hat.
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