Wer geglaubt hatte, dass die „Staatsräson“ nach den distanzierten Äußerungen von Kanzler Merz (hier, ab Min. 56:09 und hier) auch bei der Union in Ungnade gefallen ist, sieht sich durch den hessischen Gesetzentwurf vom 23.4.2026 (BR-DrS 227/26, „HessGesE“) zur Erweiterung des Tatbestands der Volksverhetzung zum Schutz Israels eines Besseren belehrt. Zugleich wird damit die Meinungsfreiheit durch weiteres „Sonder(meinungs)strafrecht“ (hessischer Justizminister Heinz, DLF-Interview, 28.4.2026, Min. 7:20, 7:46 und FAZ Einspruch Podcast, 29.4.2026, Min. 20:03) über die verfassungsgerichtliche Ausnahme des Wunsiedel-Beschlusses hinaus eingeschränkt.

Staatsräson als Strafgrund?

Die hessische Landesregierung will § 130 StGB um folgenden Abs. 4 ergänzen:

„(4) Mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe wird bestraft, wer in einer Weise, die geeignet ist, die Bereitschaft zu antisemitischen Gewalt- oder Willkürmaßnahmen zu fördern, öffentlich oder in einer Versammlung das Existenzrecht des Staates Israel leugnet oder zur Beseitigung des Staates Israel aufruft.“ (Herv. K.A.)

Die Forderung ist nicht neu. Sie findet sich schon in einem Gesetzentwurf der Unionsfraktion aus der 20. Wahlperiode des Bundestags [BT-DrS 20/9310] und (im Hinblick auf die Leugnungsvariante) auch im CDU/CSU-Wahlprogramm 2025. Sie wird damals wie heute auf die Staatsräson gestützt. So heißt es etwa im CDU/CSU-Wahlprogramm (S. 44):

„Das Existenzrecht Israels ist deutsche Staatsräson. Deshalb verschärfen wir den Volksverhetzungs-Paragrafen im Strafgesetzbuch so, dass das Leugnen des Existenzrechts künftig strafbar ist.“ (Herv. K.A.)¹⁾

Auch der HessGesE beruft sich auf die Staatsräson (S. 4 und 6), ebenso Justizminister Heinz (hier, Min. 4:36, 8:30, 12:38 und hier, Min. 26:05). Der Staatsräson wird sogar ein „verfassungsrechtlicher Gehalt“ zugeschrieben, indem die Existenz und der Schutz des Staates Israel auf die nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft zurückgeführt werden. Da diese, so das BVerfG im Wunsiedel-Beschluss vom 4. November 2009 (Rn. 65), eine „gegenbildlich identitätsprägende Bedeutung“ für unsere Verfassungsordnung habe,²⁾ sei, so der HessGesE, auch der Schutz Israels als sichere Heimstätte für Jüdinnen und Juden „‘identitätsprägend‘ für unsere Rechtsordnung“ (S. 4). Wir kommen darauf zurück.

Der Rekurs auf die Staatsräson ist durchaus konsequent. Denn die strafrechtliche Privilegierung Israels gegenüber allen anderen Staaten der Welt, auch gegenüber mit Deutschland freundschaftlich und historisch verbundenen Staaten, lässt sich nur begründen, wenn man das deutsch-israelische Verhältnis als ganz besonders und unvergleichlich mit unserem Verhältnis zu anderen Staaten ansieht. Und das kann man eigentlich nur tun, wenn man die Existenz Israels zur deutschen Staatsräson im engeren Sinne erklärt, also tatsächlich die gesicherte Existenz des Staates Israel auf eine Stufe mit der Existenz Deutschlands stellt. Wie an anderer Stelle ausführlich dargelegt  (Ambos, Staatsräson nach Gaza, 2026, S. 17 ff.), ist ein solches Verständnis von Staatsräson allerdings zu weitgehend; der Begriff ist unklar und widersprüchlich und kann vor allem verfassungs- und völkerrechtliche Verpflichtungen nicht verdrängen.

Kriminalpolitisches Bedürfnis?

Es darf auch bezweifelt werden, ob es überhaupt ein kriminalpolitisches Bedürfnis für die vorgeschlagene Erweiterung gibt, ist doch antisemitische Hetze grundsätzlich bereits jetzt von § 130 Abs. 1 StGB erfasst, sofern die entsprechenden Äußerungen geeignet sind, den innerstaatlichen öffentlichen Frieden zu stören.³⁾ Der Gesetzesvorschlag enthält sogar ein strengeres Eignungselement, muss doch die Leugnung des Existenzrechts oder der Aufruf zur Beseitigung Israels dazu geeignet sein, „die Bereitschaft zu antisemitischen Gewalt- oder Willkürmaßnahmen zu fördern.“ Mit diesem Eignungselement soll der neue Tatbestand über den abstrakten Schutz des öffentlichen Friedens hinaus einen individuellen Rechtsgutsbezug erhalten, indem nämlich eine vorgeblich durch das Leugnungsverhalten vorbereitete oder geförderte „Gewalt gegenüber Jüdinnen und Juden“ verhindert werden soll (HessGesE, S. 7 [15 der PDF]).⁴⁾ Ungeachtet der schwierigen rechtstatsächlichen Frage, ob der angenommene Zusammenhang zwischen Leugnungsverhalten (gegenüber dem Staat Israel) und Gewaltanwendung (gegenüber Jüdinnen und Juden) tatsächlich besteht, ist der darin liegende, konkretisierende Individualrechtsbezug aus schuldstrafrechtlicher Sicht durchaus zu begrüßen. Es stellt sich aber die Frage, wie sich das qualifizierte Eignungselement zu der ansonsten notwendigen Eignung zur Störung des öffentlichen Friedens verhält. Mit Blick auf § 130 Abs. 1 StGB etwa verlangt der vorgeschlagene Abs. 4 insoweit mehr; allerdings bedarf es nach Abs. 1 als Tathandlung eines Aufstachelns zum Hass oder einer Aufforderung zu Gewalt- oder Willkürmaßnahmen, was über den vorgeschlagenen Abs. 4 hinausgeht. Es stellt sich jedenfalls die schwierige Abgrenzungsfrage, ob es jenseits antisemitischer Hetze überhaupt Aussagen geben kann, die von der vorgeschlagenen Erweiterung erfasst werden, ohne zugleich von § 130 Abs. 1 StGB erfasst zu sein. Sollte dies nicht der Fall sein, würde es sich bei der Erweiterung um eine rein symbolische Gesetzgebung handeln, die den strafrechtlichen Schutz von Juden und Jüdinnen nicht verbessern kann. Erstaunlich ist in diesem Zusammenhang, dass der HessGesE den individualisierenden Rechtsgutsbezug nur bezüglich der Leugnungsvariante diskutiert (die auch sonst im Mittelpunkt der Gesetzesbegründung steht).

Kategorial, den Schutzbereich von § 130 StGB betreffend, fallen Angriffe auf die Existenz / das Existenzrecht eines Staates ohnehin nicht unter den Wortlaut der Vorschrift, weil sie ausdrücklich nur Angriffe auf Gruppen (z.B. die Juden, die Moslems, die Christen) erfasst.⁵⁾ Dem kann nur dadurch Rechnung getragen werden, dass in einem Angriff auf Israel (durch Leugnung seines – wie auch immer näher bestimmten – Existenzrechts oder durch Aufruf zu seiner Beseitigung) zugleich ein Angriff auf Juden und Jüdinnen weltweit gesehen wird;⁶⁾ dies würde allerdings einen Alleinvertretungsanspruch Israels – gleichsam als „collective Jew“ (Brian Klug)⁷⁾ – für alle Juden und Jüdinnen weltweit voraussetzen. Überzeugender ist es insoweit, das erweiternde, individualrechtliche Verständnis allenfalls auf die in Israel lebenden Juden und Jüdinnen zu beziehen,⁸⁾ denn diese werden sich wohl zum Staat Israel bekennen und deshalb von ihm repräsentiert fühlen. Der vorgeschlagenen Vorschrift kann es aber, was das qualifizierte Eignungsmerkmal betrifft, sinnvollerweise nur um (potentielle) Auswirkungen auf Juden und Jüdinnen in Deutschland gehen

Wunsiedel reloaded

Während die Holocaust-Leugnung als unwahre Tatsachenbehauptung (in aller Regel) schon nicht vom Schutzbereich der Meinungsfreiheit erfasst ist (BVerfG, Beschl. v. 22.6.2018 – 1 BvR 673/18, Rn. 28), ist mit Blick auf Aussagen zum Staat Israel dreifach zu differenzieren zwischen der (faktischen) Existenz des Staates Israel, seinem Existenzrecht und dem Aufruf zu seiner Beseitigung. Die Existenz des Staates Israel ist insofern eine Tatsache, als der Staat eben tatsächlich existiert und agiert, sei es im Rechtsverkehr mit anderen Staaten oder im Rahmen der Vereinten Nationen (bei denen er schon seit dem 11. Mai 1949 Mitglied ist) ⁹⁾ und anderen Organisationen.¹⁰⁾ Ob ein Staat ein Recht zur Existenz hat, ist aber eine normative Frage, also eine Frage, die bestimmte rechtliche Bewertungen impliziert. Wie an anderer Stelle dargelegt (Ambos, a.a.O., S. 40 m.w.N.) lässt sich über die völkerrechtliche Grundlage für die Entstehung des Staates Israels mit guten Gründen streiten, auch wenn die nachfolgende Staatenpraxis diese Frage im Ergebnis im Sinne seiner Anerkennung entschieden hat. Jedenfalls ist die Frage des Existenzrechts – anders als die Frage der (faktischen) Existenz – keine rein tatsächliche Frage. Deshalb ist auch das Bestreiten des Existenzrechts Israels keine bloße (falsche) Tatsachenbehauptung, sondern zumindest eine normativierte (implizit bewertende) Behauptung. Sie ist deshalb grundsätzlich von der Meinungsfreiheit (und auch von der – schrankenlos geltenden – Wissenschaftsfreiheit, Art. 5 Abs. 3 GG) geschützt (ebenso OVG NRW, Beschl. v. 21.11.2025 – 15 B 1300/25, Rn. 17, 23).

Zu berücksichtigen ist ferner, dass die in diesem Zusammenhang gemachten Aussagen häufig ambivalent sind und einer Kontextualisierung bedürfen. Während die Aussage, es gebe keinen Staat Israel, offensichtlich falsch ist (und damit eine falsche Tatsachenbehauptung, die nicht von der Meinungsfreiheit geschützt ist), hat die Aussage, dass es keinen Staat Israel geben solle (weil sich seine Entstehung nicht zweifelsfrei rechtlich begründen lasse), zumindest auch einen normativen Gehalt; dieser wird verstärkt, wenn gesagt (bzw. gemeint) wird, dass sich das Existenzrecht des Staates Israel nicht auf das gesamte Gebiet beziehe, das von seiner Führung heute faktisch in Anspruch genommen wird, denn dann wird die Frage des Existenzrechts an sich um die (noch umstrittenere) Frage der Grenzen¹¹⁾ erweitert (woraus sich dann weitergehend die Frage ergibt, ob das vorgeschlagene Leugnungsverhalten auch bei Bestreiten der aktuellen Grenzen gegeben wäre). Aussagen über die Anerkennung eines Staates Israel in seiner gegenwärtigen Form fallen deshalb auch nach Ansicht von Autoren, die grundsätzlich den strafrechtlichen Schutz des Existenzrechts befürworten, unter den Schutzbereich der Meinungsfreiheit.¹²⁾ Denn eine solche Aussage – „ob ein Staat Israel in seiner derzeitigen Form anerkannt werden sollte“ – ist von einem Element des Dafür- bzw. Dagegenhaltens geprägt, also einer Bewertung.¹³⁾ Eine solche (politische) Bewertung ist aber dem Beweis nicht zugänglich und damit gerade keine Tatsache, sondern eine Meinung.

Es ist nach alledem weitgehend unstrittig – und auch im HessGesE (S. 11 [19 der PDF]) anerkannt –, dass sich die vorgeschlagene Erweiterung der Volksverhetzung an der Meinungsfreiheit messen lassen muss. Dem Erfordernis des allgemeinen Gesetzes (Art. 5 Abs. 2 GG), wonach sich eine gesetzliche Einschränkung nicht gegen eine bestimmte Meinung als solche richten darf,¹⁴⁾ will der HessGesE mit einer (gewagten) Analogie zum Wunsiedel-Beschluss Rechnung tragen. Dort hat das Bundesverfassungsgericht von diesem Erfordernis hinsichtlich des (strafbewehrten) Verbots der Billigung, Verherrlichung oder Rechtfertigung der nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft (§ 130 Abs. 4 StGB) wegen derer „gegenbildlich identitätsprägende[n] Bedeutung“ für unsere Verfassungsordnung (Rn. 65) bekanntlich eine Ausnahme für zulässig („immanent“) gehalten und insoweit einen Verstoß gegen Art. 5 (Abs. 2) GG verneint (Rn. 64).¹⁵⁾ Der HessGesE (S. 5 ff. [13 ff. der PDF]) will dies auf die vorgeschlagene Erweiterung (auf die Leugnungsvariante fokussierend) übertragen, indem er einen „nicht auflösbaren historisch-politischen Zusammenhang“ zwischen der NS-Herrschaft, der Gründung des Staats Israels und der Leugnung seines Existenzrechts behauptet. So bestehe schon eine „inhaltliche[n] Kontinuität zwischen der Leugnung des Existenzrechts des Staates Israel und der nationalsozialistischen Außenpolitik“, weil schon diese einen unabhängigen jüdischen Staat abgelehnt habe (S. 5 [13 der PDF]). Die Gründung dieses Staates wiederum sei ohne den Holocaust undenkbar (ebd.). Deshalb liege in der Leugnung seines Existenzrechts zugleich eine „Relativierung“ des Holocausts und „damit eine Abkehr von der grundgesetzlichen Ordnung als einem Gegenentwurf zur Unrechtsherrschaft des Nationalsozialismus …“ (S. 6 [14 der PDF]):

„Die Leugnung des Existenzrechts Israels stellt den präzedenzlosen Charakter der Vernichtung der europäischen Juden in Frage. Sie negiert eine durch den nationalsozialistischen Völkermord begründete besondere historische Verantwortung der internationalen Staatengemeinschaft [sic!] und der Bundesrepublik für den Schutz von Jüdinnen und Juden vor erneuter Verfolgung, Entrechtung und Dehumanisierung. …

Motivation und Sinngehalt des Leugnungsverhaltens in Bezug auf das Existenzrecht Israels sind grundsätzlich nicht von einer Relativierung des präzedenzlosen Charakters des Völkermords zu trennen.“

Diese Ausführungen sind voraussetzungsvoll und verdienten eine eingehende Auseinandersetzung und Rekonstruktion, die hier jedoch nicht geleistet werden können. Ihr Kernproblem besteht darin, dass sie einen logischen, unmittelbaren und zwangsläufigen („nicht auflösbaren“) Zusammenhang zwischen dem nationalsozialistischen Holocaust und dem zu inkriminierenden Leugnungsverhalten behaupten, dabei aber (teilweise hochumstrittene) historische Details und Kontingenzen vernachlässigen bzw. übergehen. So lässt sich etwa über die Rolle des Holocaust für die Staatsgründung Israels ebenso streiten¹⁶⁾ wie über den Alleinvertretungsanspruch Israels für alle Juden und Jüdinnen weltweit, der die Voraussetzung jeder Gleichsetzung von Leugnung/Beseitigung Israels (Antizionismus) und Judenhass bzw. -feindschaft (Antisemitismus) ist.¹⁷⁾

Die Kernaussage des Wunsiedel-Beschlusses mit seinem Fokus auf die vergangene nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft wird mit der beschriebenen Argumentation auf die Gegenwart des israelisch-palästinensischen Konflikts projiziert und Ungleiches – hier eine die Würde der jüdischen Opfer verletzende Billigung, Verherrlichung oder Rechtfertigung der NS-Herrschaft (§ 130 Abs. 4 StGB), dort die Leugnung des Existenzrechts Israels bzw. der Aufruf zu seiner Beseitigung (§ 130 Abs. 4 n.F. StGB) – als gleich behandelt: Wer leugne (oder zur Beseitigung aufrufe), relativiere damit zugleich den Holocaust und wende sich gegen die deutsche Verfassungsidentität, weshalb die vorgeschlagene Erweiterung der Ausnahme vom „Sonderrechtsverbot“ nicht nur verfassungsrechtlich zulässig, sondern sogar geboten sei. Die in Wunsiedel noch auf die NS-Herrschaft und den Holocaust zurückgeführte Verfassungsidentität wird damit aber auf den Staat Israel, im Sinne des Klugschen „collective Jew“, übertragen. Damit aber wird einer – trotz der gegenüber früheren Initiativen elaborierteren Begründung – übermäßigen Ausdehnung der Verfassungsidentität das Wort geredet.¹⁸⁾

Einschüchterungseffekte

Die Verrechtlichung und administrative Konkretisierung der Staatsräson hat bekanntlich bereits zu empfindlichen Einschränkungen der Meinungs- und Versammlungsfreiheit mit Blick auf palästinabezogene und israelkritische Aktivitäten geführt (näher Ambos, a.a.O., S. 31 ff. m.w.N.). Diese vielfach konstatierten Einschüchterungseffekte (chilling effects) vor allem im Kultur-, Medien- und Wissenschaftsbereich werden durch die vorgeschlagene Kriminalisierung verstärkt. Die Entwurfsverfasser erhoffen sich dies ausdrücklich. Ihr Protagonist, der hessische Justizminister Heinz, hat betont, dass sich der Entwurf gerade gegen die „schrecklichen Bilder auf deutschen Straßen“, namentlich „diese Versammlungen, diese schlimmen Aufzüge“ (hier, Min. 3:05 und 10:12) richte und auch den Verwaltungsbehörden ein weiteres Instrument für Verbotsverfügungen an die Hand geben solle. Denn auch wenn eine verschärfte Kriminalisierung antisemitische Übergriffe nicht generell verhindern werden könne, so könne sie doch „diese Versammlungen verhindern“ (hier, Min. 12:23).¹⁹⁾

Diese grundrechtsbeschränkende Tendenz wird auch durch die im HessGesE (S. 2, 9 [17 der PDF]) genannten Beispiele von Äußerungen und „Losungen“ deutlich, gegen die sich die Kriminalisierung richten soll, auch wenn sich diese Äußerungen nicht immer unmittelbar auf Existenz oder Existenzrecht Israels beziehen. Vor allem die Parole „From the river to the sea“²⁰⁾ ist in der strafrechtlichen Bewertung, wie an anderer Stelle dargelegt (Ambos, JZ 2024, 620; ders., a.a.O., S. 44 ff.), hoch umstritten und kontextabhängig; Verwender lehnen nicht immer und ohne weiteres das Existenzrecht Israels ab. Auch insoweit erhofft sich Justizminister Heinz durch die vorgeschlagene Erweiterung jedoch eine verfolgungs- und verurteilungsfreundlichere Tendenz.²¹⁾

Fazit

Die vorgeschlagene Erweiterung der Volksverhetzung um eine israelbezogene Leugnungs- und Beseitigungsvariante beruht auf deren Gleichsetzung mit dem von der NS-Gewaltherrschaft betriebenen Holocaust, um die eingeführte weitere Ausnahme vom „Sonderrechtsverbot“ (HessGesE, S. 4) mit Blick auf Art. 5 GG verfassungsfest zu machen. Die Gleichsetzung trägt jedoch den komplexen historischen Zusammenhängen und Kontingenzen nicht ausreichend Rechnung. Antizionistische Feindschaft gegen Israel ist nicht gleichbedeutend mit antisemitischem Hass gegen Juden, auch wenn jene mitunter antisemitisch motiviert sein kann. Konkreter: Wer das Existenzrecht Israels leugnet oder sogar zur Beseitigung Israels aufruft (also radikal antizionistisch agiert), relativiert damit nicht automatisch die NS-Herrschaft und den Holocaust und verletzt damit nicht ohne weiteres die deutsche Verfassungsidentität. Der beste Beleg für diese These sind diejenigen radikalen jüdischen Antizionisten, die den Staat Israel, sei es aus orthodox-religiöser oder säkular-liberaler Überzeugung,²²⁾ ablehnen (und die der HessGesE deshalb ausdrücklich von der Strafbarkeit ausnehmen will).²³⁾ Wenn radikale Antizionisten zugleich die NS-Gewaltherrschaft/den Holocaust relativieren, so machen sie sich bereits gemäß dem geltenden § 130 Abs. 4 StGB strafbar (wenn die Relativierung auf eine Billigung, Verherrlichung, Rechtfertigung hinausläuft). Solche Einzelfälle erlauben jedoch keine generelle, weitere sonderrechtliche Einschränkung der Meinungsfreiheit, weil diese eben auch und überwiegend Personen erfassen würde, die mit antiisraelischen Äußerungen überhaupt keine Aussage zur NS-Herrschaft/dem Holocaust treffen wollen. Zu konzedieren ist aber, dass ein qualitativer Unterschied zwischen der Leugnungs- und der Beseitigungsvariante besteht. Dies kommt in der Begründung des HessGesE nicht ausreichend zum Ausdruck, obwohl doch die – näher zu bestimmende – Beseitigungsvariante prima facie strafwürdiger als die Leugnungsvariante erscheint, was freilich an der Sonderrechtsproblematik mit Blick auf Art. 5 Abs. 2 GG nichts ändert.

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