Nach monatelanger Debatte ist der „Meilenstein“ geschafft: Das Verwaltungsabkommen zur Einrichtung einer „Schiedsgerichtsbarkeit NS-Raubgut“ wurde gestern im Rahmen des 22. Kulturpolitischen Spitzengesprächs unterzeichnet. In der Debatte wird allerdings häufig nicht zwischen der (formellen) Schiedsordnung und dem (materiellen) Bewertungsrahmen für dieses Schiedsgericht getrennt. Nachdem die prozedurale Einkleidung des Schiedsgerichts bereits mehrfach umfassend erläutert und kritisiert (S. 146 ff., 152 ff.) wurde, geht es in diesem Beitrag um ausgewählte zentrale Vorschläge zur materiellen Ausgestaltung. Diese stellen entgegen der gängigen Kritik die Antragsberechtigten überwiegend nicht schlechter und entsprechen zudem weitestgehend der Forderung der internationalen „Washingtoner Prinzipien“ nach „gerechten und fairen Lösungen“.

Chronologie

Bisher entscheidet die „Beratende Kommission im Zusammenhang mit der Rückgabe NS-verfolgungsbedingt entzogenen Kulturguts, insbesondere aus jüdischem Besitz“ („Kommission“) über Restitutionsfälle. Die Kommission wurde 2003 eingesetzt, um die Vorgaben aus den „Washingtoner Prinzipien“ von 1998 umzusetzen. Diese unverbindlichen völkerrechtlichen Leitlinien (soft law) für den Umgang mit „NS-Raubkunst“ wurden von unter anderem 42 Staaten erarbeitet. Sie rufen als zentrale Forderung zu „gerechten und fairen Lösungen“ auf (Prinzipien Nr. 8, 9). Die Kommission soll vor diesem Hintergrund bei Meinungsverschiedenheiten über die Restitution von „NS-Raubkunst“ vermitteln. Als Orientierungshilfe dient ihr die von Bund, Ländern und Kommunen entwickelte „Handreichung“. Diese sieht auch vor, dass die Kommission in Folge ihrer Vermittlungsarbeit unverbindliche Empfehlungen abgeben kann, die „moralisch-ethisch“ begründet werden können (S. 57).

Immer wieder stand die Kommission in der Kritik, so dass die amtsführende Bundesregierung eine Reform der Kommission in ihren Koalitionsvertrag von 2021 aufnahm (S. 99) und die Idee einer „Schiedsgerichtsbarkeit NS-Raubgut“ entstand. Nach einer Ankündigung im März 2024 verständigten sich die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien, die Kulturminister*innen und -senator*innen der Länder sowie Vertreter*innen der kommunalen Spitzenverbände beim 21. Kulturpolitischen Spitzengespräch im Oktober 2024 auf die Einführung einer gemeinsamen „Schiedsgerichtsbarkeit NS-Raubgut“. Trotz kritischer Interventionen, insbesondere durch einen Offenen Brief, stimmte das amtsführende Bundeskabinett schließlich im Januar 2025 zu, die Kommission durch die Einrichtung der Schiedsgerichtsbarkeit zu reformieren. Im Rahmen des gestrigen 22. Kulturpolitischen Spitzengesprächs wurden schließlich das Verwaltungsabkommen unterzeichnet und sämtliche Grundlagendokumente der Reform veröffentlicht, darunter auch der materielle Bewertungsrahmen. Letzterer soll die Orientierungshilfe der „Handreichung“ als materiellen Leitfaden für Restitutionen ablösen.

Die Unterzeichner*innen des Verwaltungsabkommens sind der Ansicht, dass durch die neue Schiedsgerichtsbarkeit „den Interessen der Betroffenen besser gerecht“ werde. Immer wieder wird allerdings behauptet, das neue Schiedsgericht solle die Restitution zulasten der Antragsberechtigten einschränken oder erschweren (S. 148). Denn die Kommission sei aus Sicht der kulturgutbewahrenden Einrichtungen zu „großzügig“ oder „verfolgtenfreundlich“ gewesen.

Allgemeine Beweisanforderungen

Kritik entzündet sich besonders an den Beweisanforderungen des Bewertungsrahmens. Das Schiedsgericht operiere allein „mit strengen zivilrechtlichen Beweisanforderungen“ und verschlechtere unter anderem dadurch die „Situation der Opfer eklatant“. Dies trifft allerdings nicht zu:

Die Parteien tragen zwar übereinstimmend mit dem Zivilprozessrecht grundsätzlich die Beweislast für die ihnen günstigen Tatsachen, soweit nichts anderes bestimmt ist (Abschnitt I Ziffer 2.1.). Der Bewertungsrahmen sieht aber darüber hinaus abweichend vom Zivilprozessrecht (so auch Rudolph, S. 150) Erleichterungen für die Antragsberechtigten vor (Ziffer 2.2.). So sind im Gegensatz zu den Beweismitteln des Strengbeweisverfahrens der ZPO (Augenschein, Zeugen, Sachverständige, Urkunden und Parteivernehmung) eidesstattliche Versicherungen als Beweismittel zulässig (Ziffer 2.2.3.). Auch ist in Abweichung vom Regelbeweismaß nach § 286 ZPO für die richterliche Überzeugungsbildung keine Sicherheit erforderlich, also „ein für das praktische Leben brauchbarer Grad von Gewissheit, der Zweifeln Schweigen gebietet, ohne sie völlig auszuschließen“ (Ziffer 2.3.1.). Stattdessen reicht an vielen Stellen bereits eine hohe Wahrscheinlichkeit (Ziffer 2.2.4., 2.3.2.) aus, die auch substanzielle Zweifel zulässt.

Dadurch werden – anders als teils behauptet – die Antragsberechtigten nicht schlechter gestellt. Denn auch die „Handreichung“ (S. 35 f.) folgt grundsätzlich im ersten Schritt dem zivilprozessualen Beibringungsgrundsatz. Das Beweismaß des Bewertungsrahmens verbessert sogar die Position der Antragsberechtigten: Während bisher in Anlehnung an das Beweismaß des § 286 ZPO ein „zweifelsfreier“ Nachweis – hier der Eigentümer*innenstellung – erforderlich ist (s. Empfehlung zu Alfred Flechtheim von 2016, S. 7),¹⁾ reicht nach dem neuen Bewertungsrahmen eine „hohe Wahrscheinlichkeit“ aus.

Vermutung des Eigentums

Darüber hinaus enthält der Bewertungsrahmen verschiedene Vermutungsregeln, die teils über zivilprozessuale Wertungen hinaus zu einer Beweislastumkehr zugunsten der Antragsberechtigten führen. Die erste – augenscheinlich an § 1006 Abs. 1 BGB orientierte – Vermutung regelt den Nachweis der Eigentümer*innenstellung: Befand sich das Kulturgut im Zeitpunkt des Verlustes zwischen dem 30. Januar 1933 und dem 8. Mai 1945 im Besitz der Antragsberechtigten oder ihrer Rechtsvorgänger*innen, wird deren Eigentum widerleglich vermutet (Abschnitt II Ziffer 5.2.).

Hier werden die Antragsberechtigten ebenfalls nicht schlechter gestellt (so auch Rudolph, S. 149): Auch nach der bisherigen Praxis der Kommission in der Empfehlung zu Max Liebermann von 2024 ist „der Rechtsgedanke des § 1006 BGB […] heranzuziehen“, so dass der „Eigenbesitzer […] auch Eigentümer war und dies auch blieb, sofern nicht konkrete Umstände eines Verlustes vorgetragen und nachgewiesen sind“ (S. 5). Damit bestätigt und verfestigt der Bewertungsrahmen ein Entscheidungselement aus der Kommissionspraxis.

Vermutung der Verfolgung

Eine weitere Beweiserleichterung des Bewertungsrahmens bildet die Vermutung der Kollektivverfolgung: Für Personen, die aufgrund der NS-Gesetzgebung als „Jude“ oder als „Mischling 1. Grades“ definiert wurden, für Sinti und Sintize sowie für Roma und Romnja wird ab dem 30. Januar 1933 eine Kollektivverfolgung angenommen, die Verfolgung bei Zugehörigkeit zu den genannten Personenkreisen also unwiderleglich vermutet (Abschnitt III Ziffer 7.2.).

Zwar geht auch die bisherige „Handreichung“ ohne Weiteres für diese Personenkreise von einer Kollektivverfolgung ab dem 30. Januar 1933 aus (S. 34). Allerdings hat die Kommission in der Empfehlung zu George Behrens von 2015 die Kollektivverfolgung des als „Jude“ definierten Unternehmers erst ab dem Erlass der „Nürnberger Gesetze“ am 15. September 1935 angenommen.²⁾ Indem der neue Bewertungsrahmen den Stichtag für die Kollektivverfolgung uneingeschränkt auf den 30. Januar 1933 legt, verbessert er also die Position der Antragsberechtigten.

Vermutung des engen Zusammenhangs

Schließlich setzt der Bewertungsrahmen voraus, dass zwischen Verlust und Verfolgung aufgrund der NS-Herrschaft ein hinreichend enger Zusammenhang besteht (Abschnitt III Ziffer 8.1.). Verliert eine kollektivverfolgte Person ihr Kulturgut durch Rechtsgeschäft, so wird der enge Zusammenhang grundsätzlich vermutet (Ziffer 8.2.). Den klassischen Fall bildet der Verkauf eines Kulturgutes. Diese Vermutung kann im Gegensatz zur Verfolgung – unter den je nach Art und Zeitpunkt des Rechtsgeschäfts variierenden Voraussetzungen der Ziffern 8b bis 8d – widerlegt werden. Anders als teilweise behauptet, müssen die Antragsberechtigten bei Kollektivverfolgung dementsprechend gerade nicht nachweisen, dass der Verkauf im engen Zusammenhang mit der Verfolgung stattfand. Vielmehr hat die beklagte Partei die Tatsachen darzulegen, aus denen sich ergibt, dass der Verkauf nicht im engen Zusammenhang mit der Verfolgung stand.

Ebenso wenig steht es der Anwendung der Vermutungsregel entgegen, wenn der Verkauf aufgrund einer geplanten Flucht oder in einem vom NS-Regime beherrschten Gebiet ab 1938 (Definition in Ziffer 9.1.) erfolgte. Maßgeblich ist für die Vermutung – entgegen teils anderweitiger Behauptung – also allein, dass der Verkauf in hinreichend engem Zusammenhang mit der Verfolgung an einem Ort innerhalb des „NS-Machtbereichs“ stattfand. Diese grundsätzliche Wertung deckt sich vollständig mit der entsprechenden Regelung in der bisherigen „Handreichung“ (S. 35) und stellt die Antragsberechtigten insoweit nicht schlechter.

Sonderfall „Fluchtgut“

Eine Ausnahme gibt es jedoch für sogenanntes „Fluchtgut“. Nach dem hiesigen Verständnis liegt eine solche Konstellation vor, wenn sich sowohl Kulturgut als auch Eigentümer*in außerhalb des „NS-Machtbereichs“ befanden. Dann müssen die Antragsberechtigten nachweisen, dass dieser Verkauf unmittelbar auf die Verfolgung zurückzuführen war. Dieser unmittelbare Zusammenhang wird nicht vermutet (Abschnitt III Ziffer 9.1.). Darin sehen Kritiker*innen eine erhebliche Verschlechterung für die Antragsberechtigten gegenüber der bisherigen Praxis zu „Fluchtgut“.

Die Kritik geht jedoch fehl: Die „Handreichung“ schließt diese Fälle „nicht von vorherein aus“ (S. 23), die bisherige Praxis der Kommission war in diesem Punkt lange uneinheitlich (ein Überblick bis 2019 findet sich hier). Aus der Empfehlung zu Kurt Grawi von 2021 folgt erstmals implizit, dass es für die Entscheidung von „Fluchtgut“-Fällen nicht auf die Vermutungsregel ankomme (a.A. Rudolph, S. 151). Es sei vielmehr festzustellen, ob im Einzelfall „ein derart enger Zusammenhang zwischen Verfolgung, Flucht und Verkauf [besteht], dass erstere in letzterem gewissermaßen fortwirkt“ (S. 8). Dies bestätigt die Kommission 2024 in der Empfehlung zum kommunistischen Künstler George Grosz: Bei „Fluchtgut“ sei es „Sache der Anspruchstellenden, die Kausalität zwischen Verfolgung und Vermögensverlust darzulegen und zu beweisen“ (S. 14). Damit stellt die neue Regelung des Bewertungsrahmens insoweit gerade keine Verschlechterung für die Antragsberechtigten dar, sondern stimmt mit der bisherigen Praxis überein.

Allerdings: Anders als die bisherige Praxis unterscheidet der neue Bewertungsrahmen aus nicht ersichtlichen Gründen zwischen dauerhaft und nicht dauerhaft Geflüchteten (Ziffer 8.4., 9.1.), wobei unklar bleibt, was unter dieser „Dauerhaftigkeit“ zu verstehen ist. Zudem schließt der Bewertungsrahmen entgegen der Empfehlung zu George Grosz eine Restitution von „Fluchtgut“ bei Eigentümer*innen aus, die im Gegensatz zu insbesondere als „Juden“ definierten Personen nicht zum Kreis der Kollektivverfolgten gehörten (etwa Kommunist*innen).

Bewertung im Lichte der „Washingtoner Prinzipien“

Durch die neue Schiedsgerichtsbarkeit sollen „faire und gerechte Lösungen“ im Sinne der „Washingtoner Prinzipien“ besser zu erreichen sein. Insgesamt enthalten die Prinzipien elf Richtlinien für den Umgang mit „NS-Raubkunst“. Laut Prinzip Nr. 4 ist zu berücksichtigen,

„dass aufgrund der verstrichenen Zeit und der besonderen Umstände des Holocaust Lücken und Unklarheiten in der Frage der Herkunft unvermeidlich sind“.

Die Prinzipien rufen also explizit dazu auf, die Beweisanforderungen an die schwierige Beweislage von NS-Verfolgten anzupassen. Vor allem Vermutungsregeln gelten dabei als geeignetes Instrument (S. 867 ff.). Zugleich folgt aus den Entstehungsmaterialien der „Washingtoner Prinzipien“, dass es bei einer „gerechten und fairen Lösung“ stets auf den „Ausgleich kollidierender Eigentümerinteressen“ ankommt (S. 3).

Insbesondere bei der Bewertung von „Fluchtgut“ gibt es, anders als teils behauptet, keineswegs eine einheitliche „internationale Auslegung“ (siehe nur den Überblick hier). Die „Washingtoner Prinzipien“ äußern sich zu dieser Frage nicht explizit. Allerdings gibt die nachfolgende, ebenfalls unverbindliche „Theresienstädter Erklärung“ von 2009 mehr Aufschluss: Sie sollte die „Washingtoner Prinzipien“ anhand der best practices der bisherigen Fallpraxis fortentwickeln und erfasst allgemein alle Verluste, die eine „unmittelbare Folge“ des Holocaust darstellen (S. 3). Es erscheint vor diesem Hintergrund zwar sachgerecht, „Fluchtgut“-Fälle nicht per se aus dem Anwendungsbereich der „Washingtoner Prinzipien“ auszuschließen. Es sollten indes andere Maßstäbe als für Verkäufe von Personen gelten, die einer Verfolgung im „NS-Machtbereich“ ausgesetzt waren.³⁾

Gemessen an diesen Anforderungen stellen die materiellen Regelungen des Bewertungsrahmens weitgehend eine „gerechte und faire Lösung“ dar. Der Bewertungsrahmen sieht an den entscheidenden Stellen – Eigentum, Verfolgung und enger Zusammenhang – erhebliche Beweiserleichterungen für die Antragsberechtigten vor. „Fluchtgut“-Fälle werden nicht generell ausgeschlossen, sondern unter differenzierten Voraussetzungen erfasst. Problematisch ist jedoch, dass der neue Bewertungsrahmen für „Fluchtgut“ auf die Dauerhaftigkeit der Flucht abstellt und den Anwendungsbereich allein auf Kollektivverfolgte begrenzt. Da die Restitutionsfähigkeit von „Fluchtgut“ mit der „Fortwirkung der Verfolgung“ begründet wird, verkennen diese beiden Kriterien die Heterogenität der Verfolgtengruppen und ihrer Fluchtbewegungen.

Ausblick

Die vorstehenden Überlegungen zeigen, dass es – entgegen der regelmäßigen Forderung in Deutschland – für eine „gerechte und faire Lösung“ nicht zwingend eines Gesetzes bedarf. Seit Jahren wird das österreichische Kunstrückgabegesetz als Vorbild für ein deutsches Restitutionsgesetz herangezogen (zuletzt besonders hartnäckig hier). Dies verkennt allerdings die Rechtsnatur des österreichischen Kunstrückgabegesetzes: Bei dem Gesetz handelt es sich um ein österreichisches Spezifikum ohne deutsches Pendant, nämlich ein so genanntes „Selbstbindungsgesetz“. Dieses ist ein formelles, aber kein materielles Gesetz. Abgesehen von seiner direkten demokratischen Legitimation wirkt es wie bloßes Verwaltungsinnenrecht.⁴⁾ Angesichts der knapp 400 Empfehlungen des dortigen „Kunstrückgabebeirats“ mit über achtzigprozentiger Restitutionsquote ist es kaum verwunderlich, dass die Nachfahren der Eigentümer*innen das Gesetz ungeachtet seiner Rechtsnatur weit überwiegend akzeptieren.

Diese hohe Akzeptanz ist insbesondere auch auf die starke Konsistenz der österreichischen Empfehlungspraxis zurückzuführen. Eine solche benötigt indes klare, grundlegende Regelungen – wie auch immer diese formell ausgestaltet sein mögen. Das vielfach gepriesene „moralisch-ethische“ Mandat der Kommission hat dem nicht genügen können. Denn „die moralischen Kategorien entstehen und vergehen wie die Moden“⁵⁾, wie Jean Améry schon 1966 schrieb.

Transparenzhinweis: Die Autorin hat an dem Gutachten für die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien zur „Stärkung der Beratenden Kommission“ mitgearbeitet. In die Konzeption des hier untersuchten materiellen Bewertungsrahmens war die Autorin nicht eingebunden. Der Beitrag spiegelt ausschließlich die Ansichten der Autorin wider.

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