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Analysiert man die möglichen Folgen einer autoritär-populistischen Landesregierung in Sachsen-Anhalt, übersieht man leicht die Rolle der Kommunen. Das ist wenig verwunderlich. Angesichts der dramatischen Finanzlage der Kommunen in ganz Deutschland scheint kaum noch etwas übrig zu bleiben, was auf kommunaler Ebene entschieden werden kann.

Unsere Interviews mit kommunalen Mandatsträger*innen in Sachsen-Anhalt zeigen jedoch: Politischer Gestaltungsspielraum ergibt sich nicht allein daraus, was die Kommune rechtlich darf und sich finanziell leisten kann. Vielmehr kommt es auf die individuelle Ausgestaltung des Mandats an. Wenn kommunale Mandatsträger*innen ihre Werkzeuge geschickt nutzen können, verfügen sie über eine erhebliche Handlungsmacht, die ihnen eine gewisse Unabhängigkeit gegenüber dem gibt, was die Landesebene ideologisch vorgibt. Zudem ist eine Landesregierung auf die kommunale Ebene angewiesen, um ihre Wahlversprechen zu erfüllen. Damit speist sich kommunale Handlungsmacht auch aus der Möglichkeit, die Umsetzung von Vorhaben strategisch zu verzögern.

Ob und wie die Kommunen diese Handlungsmacht gegen eine AfD-Landesregierung einsetzen würden, bleibt abzuwarten. Die politischen Mehrheitsverhältnisse sind zu uneindeutig, um eine Prognose abzugeben: In neun von vierzehn Landkreisen in Sachsen-Anhalt ist die AfD zwar stärkste Kraft im Kreistag, aber in lediglich 21 von 215 Gemeinderäten; eine Mehrheit haben Vertreter*innen der Partei in keinem dieser Gremien. Der Blick auf die Exekutiven verrät außerdem: Bisher stellt die AfD keinen Landrat und keine Landrätin in Sachsen-Anhalt und bis auf die Kleinstadt Raguhn-Jeßnitz auch keinen Bürgermeister und keine Bürgermeisterin.

Die tatsächliche Handlungsmacht kommunaler Mandatsträger*innen zählt also. Sie kann ermöglichen oder verhindern – und ist durch ihre Nähe zum Alltag der Menschen zugänglicher als jede andere Form politischer Gestaltung. Sie zum Wohle aller einzusetzen, ist damit auch demokratisch geboten.

Das Mandat und seine Grenzen

Kommunale Handlungsmacht und die Werkzeuge, die sie ermöglichen, sind in gesetzliche Befugnisse und strukturelle Bedingungen eingebettet. In diesem Rahmen können Gestaltungsspielräume geschaffen und genutzt werden.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinden und Kreise erfüllen in Deutschland nach dem Grundgesetz eine doppelte Funktion: Sie regeln gemäß Art. 28 Abs. 2 GG „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung“ und bilden gleichzeitig die untere Verwaltungsinstanz für Bund und Länder. Dieses Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung ist als institutionelle Garantie ausgestaltet. Es schützt Gemeinden und Landkreise als historisch gewachsene Organisationsform vor dem Zugriff des Gesetzgebers.¹⁾ 

Entscheidend für den konkreten Gestaltungsspielraum kommunaler Mandatsträger*innen ist die im Kommunalverfassungsgesetz des jeweiligen Bundeslandes festgeschriebene Unterscheidung zwischen eigenem und übertragenem Wirkungskreis. Im übertragenen Wirkungskreis besteht keinerlei Gestaltungsspielraum: Aufgaben etwa im Pass- und Meldewesen oder bei der Gesundheitsüberwachung werden den Kommunen zur weisungsgebundenen Erfüllung zugewiesen (§ 6 KVG LSA) – hier kann eine Kommune weder darüber entscheiden, ob sie eine Aufgabe ausführt, noch wie sie das tut.

Anders ist es bei den Selbstverwaltungsaufgaben im eigenen Wirkungskreis (§ 5 KVG LSA). Dort gibt es zum einen Pflichtaufgaben, zu deren Ausführung die Kommune verpflichtet ist, sie jedoch selbst darüber entscheiden kann, wie sie die Ausführung gestaltet. Das betrifft beispielsweise Bebauungs- und Flächennutzungspläne, örtliche Schulen oder die Feuerwehr. Zum anderen gibt es die freiwilligen Aufgaben. Bei Wirtschaftsförderung, öffentlichem Nahverkehr, Jugendarbeit oder dem Betrieb von Kultureinrichtungen und Schwimmbädern kann die Kommune gänzlich frei entscheiden, ob und wie sie das umsetzen möchte.

Die Kommunalaufsichtsbehörden (§ 143 KVG LSA) kontrollieren, ob die Kommunen die Aufgaben rechtmäßig umsetzen. Diese Rechts- und Fachaufsicht begrenzt die Handlungsmacht der Mandatsträger*innen. Auch hier wirkt die Unterscheidung zwischen eigenem und übertragenem Wirkungskreis: Im eigenen Wirkungskreis gibt es lediglich die Rechtsaufsicht, die kontrolliert, ob die Kommune die Gesetze einhält. Im übertragenen Wirkungskreis überprüft die Fachaufsicht auch die Zweckmäßigkeit der Maßnahmen.

Die Kommunalaufsicht verfügt über abgestufte Befugnisse. Es ist aber gängig, sich erst einmal informell mit der betroffenen Kommune auszutauschen, bevor die Rechtsaufsicht ihre Aufsichtsbefugnisse (§§ 145 bis 149 KVG LSA) nutzt. Diese reichen von Auskunfts- und Einsichtsrechten bis hin zur Ersatzvornahme, bei der die Kommunalaufsicht Maßnahmen der Kommune selbst umsetzt oder eine beauftragte Person einsetzt, die dann für die Umsetzung sorgt.

Gegen ein solches Vorgehen kann sich die Kommune wehren, indem sie vor dem Verwaltungsgericht klagt oder eine Kommunalverfassungsbeschwerde erhebt. Ob eine Kommune diese Möglichkeiten nutzt, hängt nicht zuletzt von ihrer finanziellen und strukturellen Ausstattung ab. Denn für eine Klage ist nicht nur rechtliche Expertise notwendig, die Ortsbürgermeister*innen ohne eigene Verwaltung nicht haben, sondern auch der finanzielle Spielraum, um Personal für diese Angelegenheit abzustellen.

Natürlich kann der Landesgesetzgeber das Kommunalverfassungsgesetz mit einfacher Mehrheit ändern. Die kommunale Selbstverwaltung genießt zwar Verfassungsrang – eine verfassungswidrige Änderung der Kommunalverfassung hätte jedoch bis zu ihrer gerichtlichen Klärung unabsehbare Folgen für die Kommunen.

Strukturelle Bedingungen 

Wie eine Kommune ihren Aufgaben innerhalb des rechtlichen Rahmens nachkommen kann, hängt ebenso maßgeblich von ihrer strukturellen und finanziellen Situation ab. Diese hat sich in den vergangenen Jahren so drastisch verschlechtert, dass sie die kommunale Selbstverwaltung zunehmend gefährdet. In Sachsen-Anhalt wird diese Situation durch eine geringe Steuerkraft verschärft: Vier der steuereinnahmeschwächsten Landkreise Deutschlands liegen im Land – Mansfeld-Südharz, Harz, Altmarkkreis Salzwedel und Jerichower Land. Zudem sind die Kommunen in Sachsen-Anhalt hoch verschuldet (siehe Dobner/Zwingmann). Das wirkt sich direkt auf ihren Handlungsspielraum aus: Sind kommunale Haushalte defizitär, muss die Kommunalaufsicht sie genehmigen (§ 100 KVG LSA).

Exemplarisch dafür steht der Saalekreis, der wirtschaftsstärkste Landkreis Sachsen-Anhalts. Da rund 95 Prozent seines Haushaltes dafür vorgesehen sind, Pflichtaufgaben zu erfüllen, bleiben nur knapp 5 Prozent, etwa 22,5 Millionen Euro, für die freiwilligen Aufgaben. Selbst in jenen Bereichen, in denen die Kommune gesetzlich den größten Handlungsspielraum hat, ist er durch die angespannte Haushaltslage faktisch darauf beschränkt, zwischen Allernötigstem und Verzichtbarem zu unterscheiden.

So erscheint der Gestaltungsspielraum von Kommunen in ganz Deutschland minimal: Bei Aufgaben aus dem übertragenen Wirkungskreis sind der Kommune durch die Rechts- und Fachaufsicht sowieso die Hände gebunden, freiwillige Vorhaben im eigenen Wirkungskreis scheitern an unausgeglichenen Haushalten. Die Praxis zeigt jedoch, dass sich in diesem engen Geflecht von Begrenzungen und Bedingungen Gestaltungsmöglichkeiten eröffnen können, wenn Mandatsträger*innen in der Lage sind, Gelegenheiten zu erkennen und zu nutzen.

Mandatsführung: Worauf es in der Praxis ankommt

Gefragt nach ihren Gestaltungsmöglichkeiten weisen kommunale Mandatsträger*innen stets darauf hin, wie prekär die sachsen-anhaltischen Strukturen sind. Im Gespräch und beim Nachdenken über die eigene Rolle zeigen sich dann aber oft größere Handlungsspielräume, als anzunehmen wäre – nicht selten zum Erstaunen der Befragten selbst.

Analytisch lässt sich feststellen: Um diese Gestaltungsmöglichkeiten auf kommunaler Ebene ausnutzen zu können, ist der geschickte Einsatz dreier voneinander unterscheidbarer Werkzeuge notwendig: das Eingebundensein in Netzwerke, das Verhältnis zur Verwaltung und das Bespielen der politischen Dynamik. Das Mandat ist die Grundlage, es autorisiert den Gebrauch dieser Werkzeuge – ob sie greifen, entscheidet sich jedoch am Handeln der Personen. Handlungsmacht entsteht dort, wo formales Mandat und persönliche Handlung zusammenfallen.

Eingebundensein in Netzwerke

„Wen hat man im Telefonbuch? Das ist richtige Macht.“ Eine Stadträtin

„Mein Telefonbuch gebe ich mit Sicherheit nicht weiter.“ Ein Landrat

Für jegliche politische Gestaltungsmacht ist es zentral, in Netzwerke eingebunden zu sein. Auf welche Netzwerke es auf kommunaler Ebene am meisten ankommt, hängt von der Art des Mandats ab.

Für Bürgermeister*innen kleiner Gemeinden sind es häufig lokale Netzwerke, in denen Beziehungen zu ortsansässigen Unternehmen und zivilgesellschaftlichen Organisationen Gestaltung in der eigenen Gemeinde ermöglichen – man denke etwa an kleine Sponsoringprojekte oder kollektive Umgestaltungsmaßnahmen im öffentlichen Raum. 

Auf höherer Ebene gewinnen vertikale Netzwerke an Bedeutung. Für hauptamtliche Bürgermeister*innen eröffnet der Kontakt „nach oben“ vor allem punktuell und zeitfenstergebunden Gestaltungsmöglichkeiten. Für die Oberbürgermeister*innen und Landräte ist zudem ein guter Draht zu den Staatssekretär*innen, in die Ministerien oder zur Investitionsbank Sachsen-Anhalt entscheidend, um den Gestaltungsspielraum auszuweiten.

Der Erfahrungsaustausch unter Mandatsträger*innen ist Grundlage weiterer wichtiger Netzwerke. Treten bekannte Probleme auf, ist der Griff zum Telefon eine informelle Ressource, die theoretisch jede*r Mandatsträger*in nutzen kann. Sie erfordert aber das Wohlwollen der Kontaktierten. Dasselbe gilt für die Einbindung in informelle, aber institutionalisierte Netzwerke, etwa unter Ortsbürgermeister*innen von Nachbargemeinden oder Oberbürgermeister*innen ähnlich großer Städte.

Formell existieren institutionalisierte Netzwerke kommunaler Mandatsträger*innen zudem, um gemeinsame politische Interessen zu artikulieren: So hat der Landkreistag Sachsen-Anhalt jüngst „Erwartungen an den neuen Landtag und die neue Landesregierung“ formuliert und sich zusammen mit dem Städte- und Gemeindebund Sachsen-Anhalt dem bundesweiten Aktionstag „Kommunen am Limit“ am 22. Juni 2026 angeschlossen.

In jedem dieser Netzwerke sorgt das Mandat für Legitimität und Zugang; ob die Verbindungen allerdings tragfähig sind, entscheidet die persönliche Ausgestaltung.

Verhältnis zur Verwaltung

„Entscheidungen werden immer durch Menschen getroffen.“ Ein Oberbürgermeister

„Wir haben kommunale Selbstverwaltung. Und das heißt, dass wir uns selber zutrauen müssen, die Dinge auch selbst zu entscheiden.“ Ein Landrat

Auch im Verhältnis zur Verwaltung entscheidet die persönliche Ausgestaltung darüber, ob dieses Werkzeug zur Quelle kommunaler Handlungsmacht wird. Das liegt daran, dass alle kommunalen Mandatsträger*innen eine prinzipielle Angewiesenheit auf den bürokratischen Apparat eint: Einerseits haben hauptamtlich arbeitende Verwaltungen meist mehr Fachwissen als gewählte Mandatsträger*innen, das zur Umsetzung jeglicher politischer Pläne notwendig ist. Andererseits besteht mit der Kommunalaufsicht eine Struktur, die die Autonomie der Kommunen massiv einschränken kann.

Kommunale Mandatsträger*innen treten der Verwaltung also immer in einem entsprechenden Abhängigkeitsverhältnis gegenüber. Existiert eine eigene Verwaltung, helfen vertrauensvolle Zusammenarbeit und gemeinsame Ziele, dieses Wissen produktiv zu nutzen. Allerdings sind die Ressourcen je nach Größe der Gemeinde unterschiedlich. Während es in Rathäusern oder Landratsämtern eigene Jurist*innen gibt, die das Landesverwaltungsamt gegebenenfalls kontern können, hat eine ehrenamtliche Dorfbürgermeisterin keinen eigenen Apparat. Sie ist gegenüber der Verwaltung reine Bittstellerin. Dennoch ist es für alle Ebenen besonders wichtig, persönliche Beziehungen zu den entsprechenden Sachbearbeiter*innen und Beamt*innen herzustellen, da dies der Schlüssel ist, um die Gestaltungsmöglichkeiten zu maximieren.

Im Umgang mit der Kommunalaufsicht als höherer Verwaltungsebene ist es mindestens genauso wichtig, ein kollegiales Verhältnis zu pflegen. Denn die Rechts- und Fachaufsicht erweitert den Wissensvorsprung noch um Eingriffsbefugnisse. Haben Kommune und Aufsicht ein partnerschaftliches Verhältnis, können sie Beanstandungen in einem informellen Rahmen besprechen, die ansonsten möglicherweise auch in einer Ersatzvornahme gemündet hätten.

Bespiele der politischen Dynamik

„Ich bin da gar nicht so laut, weil das manchmal schlauer ist. Und natürlich nehme ich aus dem Alltag, aus den sozialen Medien, aus der Zeitung Themen auf, die wichtig sind für die Stadt.“ Ein Oberbürgermeister

„Diplomatie. Ich kann gut reden, ich komme mit allen klar.“ Eine Ortsbürgermeisterin

Die Kunst, die politische Dynamik im Ort so zu lesen und zu bespielen, dass Vorhaben Unterstützung finden, ist das dritte Werkzeug kommunaler Mandatsträger*innen. 

Für den politischen Erfolg ist es auf kommunaler – wie auf allen anderen– Ebenen entscheidend, Mehrheiten zu generieren. Das setzt Beziehungen zu den beteiligten Akteur*innen voraus und die Mandatsträger*innen müssen dazu fähig sein, sie für konkrete Vorhaben zu mobilisieren. Mehrheiten lassen sich vor allem dann dauerhaft sichern, wenn man alle frühzeitig einbezieht, persönliche Beziehungen pflegt und sich wechselseitig politische Erfolge zugesteht. Gerade auf kommunaler Ebene muss diese Kooperation auch über Parteigrenzen hinausreichen. 

Dazu führen Mandatsträger*innen in der Praxis zum Beispiel informelle Vorabgespräche, die dazu dienen, Mehrheiten abzusichern und Konflikte frühzeitig auszuräumen. Sowohl in kleinen Gemeinden als auch in Landkreisen und Städten werden viele Entscheidungen so bereits vor den öffentlichen Sitzungen vorbereitet. Dies bildet insofern eine wichtige Ressource kommunaler Mandatsträger*innen, als es insbesondere die Output-Legitimation des Mandates stärkt, wenn öffentliche Konflikte vermieden und den Bürgerinnen und Bürgern Erfolge präsentiert werden können. 

Die besondere Nähe zu den Bürger*innen ist vor allem in kleinen Gemeinden eine weitere wichtige Ressource, um die politische Dynamik zu bespielen.²⁾ Im Vergleich zu Landkreisen und Städten ist in kleinen Gemeinden die persönliche Nähe zu den kommunalen Mandatsträger*innen besonders wichtig. Dorffeste, Senior*innennachmittage oder Bürger*innenversammlungen dienen nicht allein der Repräsentation, sondern ermöglichen zugleich Erreichbarkeit und einen direkten Dialog. Die unmittelbare Nähe zwischen Mandatsträger*innen und der Bürgerschaft erweitert die kommunale Handlungsmacht, weil sie sowohl ein frühzeitiges Agenda-Setting durch die Mandatsträger*innen ermöglicht als auch zu einer erhöhten Legitimität in der Bevölkerung führt, was die Durchsetzung von Vorhaben erleichtert. 

Zwischen Bollwerk und Einfallstor

„Die Macht, die ich habe, die gebe ich mir selber.“ Eine Ortsbürgermeisterin

„Ich kann allein schon durch rechtmäßiges Verwaltungshandeln ganz viel verlangsamen oder beschleunigen.“ Ein Landrat

Handlungsmacht entsteht dort, wo Gestaltungswille auf Gelegenheiten trifft, wo die kommunale Selbstverwaltung mit Selbstvertrauen durchgesetzt wird. Dazu stehen qua Mandat Werkzeuge zur Verfügung, die ihre Träger*innen erkennen und nutzen können: Netzwerke, in die Mandatsträger*innen eingebunden sind, das Verhältnis zur Verwaltung und die Kunst, politische Dynamiken so zu bespielen, dass Vorhaben breite Unterstützung finden.

Diese Werkzeuge sind äußerst voraussetzungsvoll. Nicht alle Mandatsträger*innen verfügen über die persönlichen Fähigkeiten und sozialen Ressourcen, sie zu nutzen. Nutzen sie sie nicht, bleiben die Gestaltungsmöglichkeiten hinter ihrem Potenzial zurück. 

Genau das lässt sich auch strategisch wenden: Im Falle einer autoritär-populistischen Landesregierung können die Werkzeuge dazu dienen, die eigene Agenda teils unabhängig von Magdeburg zu verfolgen – oder eben, in ihrer gezielten Nicht-Einsetzung, Sand ins Getriebe eines reibungslosen Politikablaufs zu streuen. Gerade weil die AfD für die Umsetzung ihrer Vorhaben auf die kommunale Ebene angewiesen ist, gewinnt die individuelle Handlungsmacht der dortigen Mandatsträger*innen strategische Bedeutung, insbesondere wenn sie in Absprache mit anderen kommunalen Mandatsträger*innen gemeinsam handeln. Ob Kommunen im Zweifel als Bollwerk gegen oder als Einfallstor für autoritär-populistische Politik wirken, lässt sich nicht pauschal beantworten. Nicht zuletzt ist es die Entscheidung der einzelnen Mandatsträger*innen, ob und wofür sie ihren Spielraum nutzen.

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