Die Diskussion um ein mögliches AfD-Verbot ist und bleibt virulent. So wies etwa Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier in seiner Rede zum 9. November ausdrücklich auf die Möglichkeit des Parteiverbots hin und adressierte dabei die AfD, ohne sie namentlich zu erwähnen. Steinmeiers Rede wurde umgehend kommentiert: Die AfD spricht von „Amtsmissbrauch“, Wolfgang Kubicki von einem „schwerwiegenden Fehler“. Andere – so der CDU-Abgeordnete Roderich Kiesewetter oder der thüringische Innenminister Georg Maier – sehen in den Äußerungen Steinmeiers einen wichtigen Beitrag in der Debatte zum Umgang mit der AfD. Wieder einmal zeigt sich, dass in der Diskussion kaum Platz für Zwischentöne ist. In der Tat stehen sich die Positionen weitgehend unversöhnlich gegenüber. Keine der beiden Seiten ist ernsthaft in der Lage, Zugeständnisse an die andere zu machen, und so gehen Versuche der Differenzierung angesichts beinahe täglicher Einwürfe von der politischen Seitenlinie regelmäßig unter.

Ob ein Verbotsantrag der richtige Weg im Umgang mit der AfD ist, verkommt mehr und mehr zu einer Debatte von Glaubenssätzen. Während eine Seite in der Verfassung selbst mit ihrer „wehrhaften Demokratie“ ein wesentliches Argument für ein solches Verfahren sieht, hält die andere Seite die strengen Anforderungen an ein Parteiverbot für ein grundsätzliches Argument gegen das Verfahren. Dabei enthält das Grundgesetz selbst keine eindeutige Antwort auf die Frage nach den Risiken und Nebenwirkungen eines Verbotsverfahrens, sondern klärt lediglich dessen Voraussetzungen. Bei aller rechtswissenschaftlichen Exegese bleibt so unterbelichtet, dass das Grundgesetz mit der Möglichkeit zum Ausschluss einer Partei von der staatlichen Finanzierung in Art. 21 Abs. 3 GG selbst einen Zwischenton zwischen „weiter so“ und Verbot setzt. Dieser Regelung widmet sich der folgende Beitrag und zeigt dabei auf, dass diese auch gegen eine Partei wie die AfD zur Anwendung kommen könnte¹⁾.

Kein verfassungswidriges Verfassungsrecht

Damit Art. 21 Abs. 3 GG auf eine große Partei wie die AfD anwendbar ist, muss die Regelung zunächst verfassungsmäßig sein. Um dies zu begründen, wird häufig ein Erst-Recht-Schluss herangezogen. Wenn schon das Verbot verfassungsgemäß ist, so müsse dies für den bloßen Ausschluss von der Finanzierung ebenso gelten, schließlich sind die Voraussetzungen weitgehend gleich streng. Insofern würde sich der Ausschluss von der staatlichen Finanzierung nahtlos in die Systematik der wehrhaften Demokratie des Grundgesetzes einfügen, die das BVerfG bereits in der KPD-Entscheidung als „Synthese zwischen dem Prinzip der Toleranz […] und dem Bekenntnis zu gewissen, unantastbaren Grundwerten“ (Rn. 258) beschrieb. Wenngleich dieser Ausgangspunkt ausklammert, dass eine Partei, der die Finanzierung entzogen wurde, als „illegitime Kraft“ am politischen Wettbewerb teilnehmen und so ein neues Phänomen darstellen würde, ist er doch im Ergebnis richtig. Gemessen an Art. 79 Abs. 3 GG ist Art. 21 Abs. 3 GG kein verfassungswidriges Verfassungsrecht. Weder die Schranke des Demokratieprinzips noch die der Menschenwürde in ihrer demokratisch-teilhaberechtlichen Ausprägung werden in ihren Kernelementen durch den Ausschluss von der staatlichen Finanzierung berührt. Wie auch das Parteiverbot fordert der Ausschluss von der staatlichen Finanzierung nämlich eine Beeinflussung oder Beeinträchtigung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung. Deren Schutz erstreckt sich jedoch im Rahmen von Art. 21 Abs. 2 und 3 GG auf wenige unverzichtbare Grundprinzipien. Auch der Ausschluss von der staatlichen Finanzierung kommt demnach erst in Betracht, wenn „dasjenige infrage gestellt und abgelehnt wird, was zur Gewährleistung eines freiheitlichen und demokratischen Zusammenlebens schlechthin unverzichtbar ist und daher außerhalb jedes Streits stehen muss“.

Grundsätzlich gleicher Anwendungsbereich von Verbot und Ausschluss

Damit ist aber noch nicht geklärt, ob die Regelung tatsächlich auch auf große Parteien anwendbar ist. Um dieser Frage nachzugehen, muss das Verhältnis zum Parteiverbot nach Art. 21 Abs. 2 GG in den Blick genommen werden. Der Gesetzgeber schuf die Norm als Reaktion auf die zweite NPD-Entscheidung des BVerfG, da die NPD nach Ansicht des BVerfG mangels politischer Bedeutung nicht verboten werden konnte. Wesentliches Unterscheidungsmerkmal zwischen Parteiverbot und Finanzierungsentzug ist demnach das vom BVerfG in Art. 21 Abs. 2 GG hineingelesene Kriterium der Potenzialität. Eine Partei kann demnach nur verboten werden, wenn neben einer Programmatik, die die bestehende freiheitliche Ordnung beseitigen will, auch die Möglichkeit besteht, dass dieses Ziel erreicht wird. Die NPD wurde damals also von ihrer vollkommenen Bedeutungslosigkeit „gerettet“. Das könnte als Indiz dafür gesehen werden, dass der Finanzierungsentzug nur eine „Lex NPD“ ist und sich ihr Anwendungsbereich in Kleinstparteien erschöpft, die mangels Potenzialität nicht verboten werden können. Dem Wortlaut der Regelungen lässt sich ein solches Rangverhältnis allerdings nicht entnehmen. Während das Verbot voraussetzt, dass die Partei auf die verfassungswidrige Zielsetzung „ausgehen“ muss, verlangt der Finanzierungsentzug lediglich, dass die Partei darauf „ausgerichtet“ ist. Damit beschränkt sich Art. 21 Abs. 3 GG keineswegs ausdrücklich auf „kleine“ Parteien. Auch dem einfachen Recht ist nicht zu entnehmen, dass vorrangig ein Verbotsverfahren eingeleitet werden muss. § 43 Abs. 1 S. 2 BVerfGG stellt lediglich klar, dass der Antrag auf Ausschluss von der staatlichen Finanzierung hilfsweise zu einem Verbotsantrag gestellt werden kann. Nur weil die Vorschrift im Zuge des gescheiterten NPD-Verbots geschaffen wurde, ist ihr Anwendungsbereich somit nicht auf Parteien beschränkt, deren Struktur der NPD ähnelt.

Ermessensbindung?

Aus dem Verhältnis von Parteiverbot und Finanzierungsentzug kann demnach keine Beschränkung des Anwendungsbereichs von Art. 21 Abs. 3 GG abgeleitet werden. Eine solche könnte allerdings aus einer anderen, in der Literatur durchaus verbreiteten Erwägung abgeleitet werden. Wenn die antragsberechtigten Organe verfassungsrechtlich unter bestimmten Bedingungen verpflichtet sind, einen Verbotsantrag zu stellen, wäre es ihnen im Umkehrschluss mindestens in dieser Konstellation verwehrt, gegen dieselbe Partei einen Antrag zu stellen, der sich allein auf den Finanzierungsentzug richtet.

Ob die zur Antragstellung berechtigten Organe unter gewissen Umständen verpflichtet sind, einen Verbotsantrag zu stellen, wird seit Jahrzehnten intensiv diskutiert. Das erstaunt vor dem Hintergrund, dass das BVerfG bereits im Verfahren zum KPD-Verbot im Jahr 1956 ausführte, dass ein „politisches Ermessen“ bestehe, auch wenn die Antragsteller die Partei für verfassungswidrig halten. Dennoch finden sich – wenn auch mit divergierenden Begründungen – seit jeher Stimmen, die sich für eine Antragspflicht aussprechen.

In den Nachwehen des KPD-Verbots und unter dem Eindruck der außerparlamentarischen Bewegungen der 1960er und 1970er Jahre machte sich etwa der zu dieser Zeit im Innenministerium tätige Verwaltungsjurist Karl-Heinz Seifert für eine Antragspflicht stark. Seifert, der bereits im Nationalsozialismus als Beamter Karriere machte, sah insbesondere die Bundesregierung aufgrund des Legalitätsprinzips sowie der Regelungstechnik von Art. 21 Abs. 2 GG („sind verfassungswidrig“) zur Antragstellung verpflichtet, andernfalls „drohe die streitbare Demokratie zur bloßen Phrase und Selbsttäuschung zu verkommen“. Auch in der aktuellen Debatte wird auf die Regelungstechnik von Art. 21 Abs. 2 GG hingewiesen, um einen schrumpfenden Ermessensspielraum bei der Antragstellung zu begründen. Und in der Tat: Wer der Auffassung folgt, dass Parteien bereits vor der Feststellung durch das BVerfG aufgrund des Wortlauts der Normen materiell-rechtlich verfassungswidrig „sind“, der kann daraus Konsequenzen für das Entschließungsermessen der Antragsteller ziehen. Daneben wird in der wissenschaftlichen Debatte häufig darauf verwiesen, dass es in einem Rechtsstaat kein freies Ermessen geben könne und auch die Historie der Vorschrift als Antwort auf die vermeintliche Schwäche der Weimarer Verfassung für eine Antragspflicht spreche.

Gegen diese Argumente sprechen allerdings erhebliche Einwände. So sind jene Begründungen für eine Antragsverpflichtung, die aus der Historie und dem Zweck des Art. 21 Abs. 2 GG abgeleitet werden, einseitig darauf bezogen, ein Parteiverbot zu ermöglichen. Dass das Parteiverbot durch das verfassungsgerichtliche Monopol auch beschränkt wird, wird kaum gewürdigt. Bis das BVerfG über das Verbot entschieden hat, bewegen sich alle Parteien im Rahmen der durch das Grundgesetz garantierten politischen Freiheit. Das Verbotsverfahren ist daher eben keine Sanktionsmaßnahme für vorangegangenes politisches Fehlverhalten, sondern wirkt zukunftsorientiert. Aus dem Umstand, dass politische Freiheit bis zur Entscheidung durch das BVerfG nicht staatlich sanktioniert werden darf, folgt der Charakter des Parteiverbots und der wehrhaften Demokratie als solcher. Dieser liegt mit Helmut Ridder nicht in der Abwehr von an sich verfassungswidrigem Verhalten, sondern in der Befugnis zur Unterdrückung von Strömungen, die die Abschaffung der „freiheitlich demokratischen Grundordnung“ zum Ziel haben. Das Grundgesetz beinhaltet insofern keinen Automatismus, sondern erlaubt es den verantwortlichen Organen Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat ausnahmsweise und unter Monopolisierung der Entscheidung beim BVerfG gegen Gegner der freiheitlichen Ordnung vorzugehen.

Befassungsauftrag!

Können sich die politisch verantwortlichen Organe, obwohl sie von der Verfassungswidrigkeit einer Partei überzeugt sind, nicht zur Antragsstellung durchringen, so ist diese Widersprüchlichkeit gerade eine Konsequenz aus der konkreten Gestaltung der Wehrhaftigkeit des Grundgesetzes. Sie ermöglicht Parteiverbote, ohne sie zu verlangen, eben weil der schmale Grat zwischen Freiheitsschutz und Freiheitsbeschränkung politischer Verantwortung bedarf. Das bedeutet wiederum aber ebenso wenig, dass die antragsberechtigten Organe das Parteiverbot einfach rechts liegen lassen dürfen. Gerade weil das Grundgesetz die Möglichkeit ausdrücklich vorsieht, lässt sich aus Art. 21 GG ein Befassungsauftrag ableiten, sich ernsthaft mit der Option eines Verbots auseinanderzusetzen. Am Ende dieser Auseinandersetzung kann dann aber auch das Ergebnis stehen, dass trotz hoher Erfolgsaussichten ein Antrag nicht gestellt wird, weil die potenziellen Antragsteller zu der Überzeugung kommen, dem Schutz der freiheitlichen Ordnung ohne Verbot besser dienen zu können.

Konsequenzen für das Verhältnis von Verbot und Finanzierungsentzug

Für den Anwendungsbereich von Art. 21 Abs. 2 und 3 GG ergeben sich, je nach vertretenem Standpunkt, unterschiedliche Konsequenzen. Soweit eine Antragspflicht angenommen wird und deren Bedingungen erfüllt sind, kommt dagegen nur noch ein Parteiverbotsverfahren in Betracht, sofern die Partei das Kriterium der Potenzialität mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit erfüllt. Wenn, wie hier, lediglich von einem Befassungsauftrag ausgegangen wird, sind die Antragsteller hinsichtlich der Wahl des Mittels – Verbot oder Finanzierungsentzug – nicht gebunden. Dieses Ergebnis lässt sich auch durch eine systematische Überlegung absichern. Maßnahmen nach Art. 21 Abs. 2 und Abs. 3 GG verlangen nämlich, dass es sich bei der fraglichen Organisation überhaupt um eine Partei handelt. Die Rechtsprechung verlangt jedoch: Je länger eine Partei existiert, desto eher muss sie auch tatsächlich in der Lage sein, an der politischen Willensbildung teilzuhaben. Organisationen, die dieses Kriterium nicht erfüllen, fallen nicht unter Art. 21 Abs. 2 und Abs. 3 GG. Wäre Art. 21 Abs. 3 GG auf Parteien begrenzt, die das Potenzialitätserfordernis nicht erfüllen, könnte die Norm nur auf Organisationen angewendet werden, die zwar groß genug sind, um Einfluss auf die Willensbildung zu nehmen, deren Einfluss aber nicht ausreicht, um ihre Ziele tatsächlich durchzusetzen. Für den Finanzierungsentzug verbliebe somit allein dort ein Anwendungsbereich, wo eine Partei bereits staatlich finanziert wird (gem. § 18 Abs. 4 S. 1 PartG über 0,5 bzw. 1,0 %), aber noch nicht das Potenzial aufweist, ihre verfassungsfeindlichen Ziele auch zu erreichen. Für Parteien, die nicht an der staatlichen Finanzierung teilnehmen, würde der Finanzierungsausschluss zwar immerhin noch Steuerprivilegien beenden. Dennoch fiele der durch die Norm selbst genannte Anwendungsbereich – nämlich der Entzug der Finanzierung – weitgehend aus, da die Potenzialität bereits bei geringen Wahlerfolgen anzunehmen ist.

Kein „Parteiverbot light“, aber ein zusätzliches Instrument

Art. 21 Abs. 3 GG gibt den Antragstellern damit ein Mittel an die Hand, in einem rechtsstaatlichen Verfahren und unter hohen Voraussetzungen durch das BVerfG feststellen zu lassen, dass eine Partei verfassungswidrige Ziele verfolgt, ohne diese vollständig von der politischen Willensbildung auszuschließen. Diese Möglichkeit besteht auch für große Parteien. Das Grundgesetz zeigt im Umgang mit potenziellen Feinden der Freiheit Wege auf, ohne sie vorzuzeichnen. Dabei rückt bei einem Antrag auf Entzug der Finanzierung die Signalwirkung in den Vordergrund. Statt auf die exekutive Durchsetzung eines möglichen Verbots zu vertrauen, verließen sich die Antragsteller überwiegend auf die Wirkung, die von der Entscheidung des BVerfG ausgehen würde. Angesichts der Rolle des Gerichts im demokratischen System muss dies keinesfalls ein Nachteil sein.

Damit ist Art. 21 Abs. 3 GG kein Verbot „light“. Das Grundgesetz kennt aber seit der Einführung des Absatzes neben legalen und illegalen Parteien eine dritte Kategorie: die „verfassungsfeindliche“, aber wählbare Partei. Damit schafft die Regelung eine neue Flexibilität, die gleichwohl keinen „goldenen Weg“ aus dem Dilemma bietet, das Parteiverbot und wehrhafte Demokratie schaffen. Es bleibt dabei, dass die politisch Verantwortlichen entscheiden müssen, welchen Weg sie beim Umgang mit potenziell verfassungsfeindlichen Parteien wählen. Die Verfassung selbst erzwingt dabei nichts, die Diskussion darum wird sich fortsetzen.

The post Mehr als Lex NPD appeared first on Verfassungsblog.