Anfang August hat eine zurückgelassene Falcon-9-Rakete dem Mond einen neuen Krater verpasst. Geplant war das nicht.

Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) hat den Gesundheitsnotstand ausgerufen. Die Infektionszahlen steigen weiterhin an. Hier sind die wichtigsten Antworten zum Ebola-Virus zu finden.

Forscher sind auf einen rätselhaften Zusammenhang gestossen – Menschen mit einer Krebsdiagnose scheinen seltener an Demenz zu erkranken – und umgekehrt. Sie hoffen, eine Erklärung für das Phänomen könnte Ansätze für neue Therapien liefern.

Aus Erfahrung konstruierte Geschichten bestimmen, wie wir der Welt begegnen. Diese aktiv zu verändern, ermöglicht uns Selbstbestimmung in einer oft chaotischen Welt.

Eine Ernährungsberaterin erklärt, wie der Blutzuckerspiegel nach dem Obstkonsum unauffällig bleibt – und weshalb gesunde Menschen vor allem ihrem Hungergefühl folgen sollten.

For several years, the EU’s Common Foreign and Security Policy (CFSP) appeared to have a Hungary problem. More fundamentally, however, it has a Treaty-design problem. Article 31(1) TEU establishes unanimity as the default decision-making rule for the European Council and the Council in CFSP matters, subject to specified exceptions. This rule enabled Viktor Orbán to block or delay sanctions against Russia and support for Ukraine (including 90 billion EUR in loans), and to use Hungary’s consent as leverage to extract concessions, most notably the release of frozen EU funds earmarked for Hungary.

Orbán’s departure has not removed the underlying problem. If anything, it has made the CFSP’s unanimity problem more acute and apparent. Slovakia has to some extent taken over Hungary’s role as the Council’s most consistently pro-Russian voice. More revealingly, Germany has blocked sanctions against Israeli politicians and EU trade restrictions targeting goods from Israeli settlements in the illegally occupied Palestinian territories.

These examples demonstrate that veto-induced paralysis is not the prerogative of one small or openly obstructionist, or simply rebellious, Member State. It is a structural consequence of a decision rule that allows any government to subordinate common European action to a particular national preference, including where Union inaction may carry significant geopolitical costs or impede compliance with international law.

The question, which is central to this post, is therefore whether the Treaty-based default of unanimity in CFSP remains normatively and institutionally defensible given its effects on the Union’s capacity to act and to discharge its obligations under international law. If it does not, what room do the existing Treaties already provide for greater use of qualified majority voting without formal Treaty amendment?

We argue that the standard justifications for unanimity do not outweigh its structural costs and that the existing Treaties leave more room for qualified majority vote than current practice suggests. This post examines two routes: activation of the Article 31(3) TEU passerelle within CFSP, and recourse to non-CFSP legal bases under which qualified majority voting applies.

The Case for Unanimity, and Why It Falls Short

The standard defence of unanimity rests on Member State sovereignty: foreign policy, it is argued, touches on national identity in a way that other policy fields do not, while unanimity prevents larger Member States from dominating smaller ones.

From a geopolitical perspective, however, this comes at a considerable price. The unanimity requirement can prevent the EU from taking decisive action when it matters most, particularly on sanctions. It also gives external actors an opportunity to divide – and, in the worst case, undermine –the Union. They need only bring a single Member State over to their side to neutralize the common foreign policy of the other twenty-six.

The clearest recent illustration of these costs is the EU’s paralysis over Israel and Palestine. In the first place, this causes the EU and its Member States to breach their international legal obligations: The International Court of Justice, in its 2024 Advisory Opinion on legal consequences arising from Israel’s occupation, held that states are under obligations of non-recognition and non-assistance with respect to the occupation. Given that Israel violates peremptory norms of international law, by virtue of Article 40 ARISWA, states have to withhold trade privileges, including most-favoured-nation treatment from products originating in the illegal settlements, since these privileges can be suspended as a countermeasure against the underlying wrong (see on this argument our recent letter to the President of the Commission). As the Court of Justice has made clear, the EU is “bound to observe international law in its entirety” (Case C-366/10, Air Transport Association of America, para. 101).

In the second place, there is a strategic dimension to this failure to respect international law. Like few other issues, Germany’s steadfast opposition to EU measures on Israel forecloses the Union’s emergence as a genuinely independent geopolitical actor capable of charting a “third way” in international relations grounded in international law. By observing international law even where it is inconvenient, the EU could build credibility as a global actor that is neither a mere appendix to the neo-mercantilist great-power politics of the United States, nor an imperial power in its own right.

A Structural Problem

It would be a mistake to treat this as a German pathology. Many Member States carry comparable domestic sensitivities that stand in the way of a coherent EU foreign policy: Latvia is demanding compensation for the impact of sanctions against Russia. French interests in the Maghreb, or Greek dependence on China, are further examples. Unanimity does not only occasionally derail EU foreign policy; it structurally incentivizes derailment by whichever Member State happens to have the deepest bilateral stake on a given issue.

The argument that unanimity protects smaller states is, on closer inspection, unconvincing. In practice, it is mainly the larger Member States that can credibly insist the EU respect their sensitive bilateral interests. Smaller states are far more often pressured into accepting the position of the larger ones. Unless, like Orbán’s Hungary, they have simply stopped caring about their standing within the Union. States that want to work constructively on other European projects think carefully before reaching for the veto; they have to pick their fights. Qualified majority voting would, paradoxically, give them more of a voice, not less, by removing the outsized leverage that unanimity currently confers on the few states willing to use it.

Qualified majority vote could also be a game-changer for domestic politics within the larger Member States themselves. Every political system has its taboos – issues no domestic party is willing to touch. Germany’s unconditional support for Israel, regardless of how starkly its conduct violates international law, is a case in point. German politics shows little sign of climbing out of this hole on its own, even as public support for the Israeli occupation has fallen sharply. In such cases, an external constraint, such as a qualified majority at EU level, may be the only realistic route to a change of course.

How to Get to Qualified Majority Voting Under the Existing Treaties

A formal Treaty amendment introducing qualified majority vote into CFSP is, for now, politically unthinkable – despite having gained some vocal supporters, including Mario Draghi and Ursula von der Leyen. Governments are unlikely to surrender this power voluntarily, and strong pro-European leadership at the head-of-state level is either absent or, when it comes to France, on its way out. Any attempt at Treaty change would likely produce a raft of opt-outs and horse-trading across unrelated dossiers – hardly a recipe for a more coherent foreign policy.

The more promising route is therefore to use the maneuvering space that already exists within the Treaties as they stand. For example, since March 2025, when Trump took office and threatened Ukraine, the European Council has effectively acted without Hungary. The President of the Council issued final statements that were endorsed by 26 Member States. It is unclear whether Hungary formally abstained (no declaration of Hungary was added) or whether the Council President simply proceeded without caring about Hungary. While Presidential conclusions are in a limbo between politics and constitutional law, operative decisions require a firmer foundation. Two options deserve closer scrutiny.

Option One: A Blanket Shift to Qualified Majority Vote under Article 31(3) TEU

The passerelle clause in Article 31(3) TEU – a CFSP-specific, simplified variant of the general passerelle in Article 48(7) TEU – allows the European Council to decide, unanimously, that the Council may henceforth act by qualified majority vote. Because such a decision would apply equally to every Member State, it would be equally advantageous – or disadvantageous – to all of them; no single Member State can be cast as its loser.

Would such a wholesale shift to qualified majority vote actually be compatible with the Treaties? Three possible objections deserve to be addressed.

First, does the wording of the passerelle permit a wholesale shift to qualified majority vote? It is difficult to argue otherwise. The TEU imposes no express limitation to the contrary and explicitly contemplates departures from unanimity, not least through Article 31(3) itself. Textual differences between Article 31(3) TEU (“case”) and Article 48(7) TEU (“area or case”) can hardly be invoked given the TEU’s general lack of precision.

Second, would such a shift upset the institutional balance between the Council and the Commission? At most marginally. A blanket move to qualified majority vote could strengthen the Commission’s practical leverage as agenda-setter, allowing it to calibrate proposals to attract a qualified majority. This does not, however, raise a constitutional concern: the Council remains free to reject any Commission proposal outright. Moreover, qualified majority vote would re-balance the relation between the Council and the European Council, as potential vetoes push issues up the ladder.

Third, would this shift infringe upon national identity? Hardly so, as Member States would first have to approve it unanimously. Moreover, Article 31(3) can arguably be read as preserving the safeguard in Article 31(2): a Luxembourg-compromise-style mechanism that allows a Member State, for vital and stated reasons of national policy, to prevent a qualified-majority vote from proceeding. Germany’s Staatsräson, which arguably concerns German identity more than Israel, would probably satisfy that threshold. A blanket shift to qualified majority vote under Article 31(3) is therefore compatible with the Treaty’s underlying concern for national identity, even if it would have limited practical significance – not least because Article 31(4) excludes decisions with military or defence implications from its scope.

Option Two: Moving Issues to Legal Bases Where Qualified Majority Vote Applies

The second – and arguably most promising – route is to move substantive decisions outside the CFSP and anchor them in TFEU legal bases where qualified majority vote is already the rule. There is substantial precedent for precisely this kind of migration away from unanimity.

The RepowerEU Regulation, which phases out fossil fuel deliveries from Russia, was adopted not under the CFSP but under Article 207 TFEU, as a trade-policy measure aimed at making the EU geopolitically less dependent. Similarly, the regulation permanently freezing Russian central bank assets held in the EU, adopted in December 2025, was based on Article 122(1) TFEU, as part of a broader Ukraine reparations loan package (the latter did not materialise because of unresolved international-law concerns).

This raises an obvious further question: could the exclusion of goods and services originating in the illegal settlements likewise be based on Article 207 TFEU? We have argued, in an open letter signed by over a hundred colleagues, that it can.

The relevant criterion is the “centre of gravity” test developed by the Court of Justice (Case C-244/17, Kazakhstan Agreement), which looks jointly at the content of a measure – what it actually does – and its aims. Article 207 TFEU must be used where a measure “relates specifically to international trade in that it is essentially intended to promote, facilitate or govern trade and has direct and immediate effects on trade” (Case C-414/11, Daiichi Sankyo, para. 51; Opinion 2/15, Singapore Free Trade Agreement, para. 36). A further, complementary criterion favours the more democratically legitimated legal basis, as the Court held in the Titanium Dioxide case (Case C-300/89, para. 18ff.) – and CFSP procedures are, as a rule, markedly less democratic than the ordinary legislative procedure that governs trade policy.

What, then, does it mean for a policy to “relate specifically to trade (…)”? The notion is a broad one. Crucially, the Treaties oblige the Union’s Common Commercial Policy to be consistent with international law (cf. Articles 3(5) and 21 TEU and Article 207(1) TFEU). It follows that measures aimed at bringing trade rules into conformity with international law, or at protecting fundamental rights, are inherent aspects of trade policy – not some separate, extraneous category bolted onto trade for unrelated political ends. In the age of geoeconomics, drawing a clean line between purely economic and purely political purposes is no longer feasible. This has been recognized for monetary policy, where economic and political objectives overlap and can, at best, be distinguished by degree rather than by kind, as the Gauweiler saga illustrated. The real question is therefore not whether a measure has a political dimension, but whether it is being used to bring trade into line with the EU’s own values, including international law, rather than being instrumentalised for ends that have nothing to do with trade.

The upshot is that no bright-line conceptual boundary separates the common commercial policy from other policy domains; the distinction is one of degree. Properly understood, commercial policy can encompass reasonable measures designed to secure compliance with international law.

The same reasoning can extend to country-wide sanctions regimes against Russia and Iran. If proportionality is treated as relevant to a measure’s classification, even targeted sanctions against individuals might plausibly fall within the scope of commercial policy.

Conclusion

Neither route is a substitute for genuine Treaty reform that would place CFSP decision-making on a qualified-majority footing once and for all. Yet Treaty change is not on the table, and waiting for it would mean accepting years more of vetoes, ransom demands, and paralysis on precisely the files – Russia, Israel/Palestine – where the EU’s credibility as a law-abiding international actor is most directly at stake. Deliberate reliance on alternative legal bases governed by qualified majority vote could go a considerable way toward freeing EU foreign policy from the veto of whichever Member State stands to gain most from obstruction.

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Obwohl die Zahl von armutsbetroffenen Personen in Deutschland steigt, wird ihre erkennbarste Erscheinungsform aus dem Stadtbild verdrängt: Bettelnde Personen sind im öffentlichen Raum weniger sichtbar, weil kommunale Bettelverbote sie zum Verschwinden zwingen. Im Juli 2026 haben zuletzt die Stadträte in Dortmund und Düren Verbotszonen rund um die Außengastronomie eingeführt, die sogar stilles Betteln verbieten. In beiden Städten gilt das Verbot in einem Radius von fünf Metern um die Außengastronomie. Diese Entwicklung gibt Anlass zu erheblichen rechtlichen Bedenken. Denn der bloße Anblick eines bettelnden Menschen begründet keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung.

Erscheinungsformen des Bettelns

Betteln tritt in unterschiedlichen Erscheinungsformen auf. Häufig wird zwischen stillem, aktivem und aggressivem Betteln unterschieden. Es handelt sich allerdings nicht um feststehende Rechtsbegriffe,¹⁾ was dazu führt, dass die Grenzen zwischen aktivem und aggressivem Betteln in kommunalen Rechtsnormen unterschiedlich verlaufen können.

Für die neuen Bettelverbotszonen ist diese Abgrenzung indes ohne Belang, da sie auch stilles, nicht mit Belästigung oder Bedrängung verbundenes Betteln erfassen. Stilles Betteln liegt vor, wenn die bettelnde Person ihre Bedürftigkeit lediglich passiv zum Ausdruck bringt, wie beispielsweise durch ein aufgestelltes Schild oder eine hingehaltene Hand, ohne Passant:innen gezielt anzusprechen oder anders auf sie einzuwirken.

Kommunale Bettelverbote werden regelmäßig durch ordnungsbehördliche Verordnungen geregelt. Die Dürener und Dortmunder Verordnungen verweisen hierfür auf § 27 OBG NRW.²⁾ Danach setzt diese Ermächtigungsgrundlage voraus, dass von dem geregelten Verhalten eine abstrakte Gefahr für die Sicherheit oder Ordnung ausgeht. Eine solche Gefahr liegt vor, wenn typischerweise mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden der geschützten Rechtsgüter zu erwarten ist.³⁾

Grund- und menschenrechtliche Relevanz

Bettelverbote greifen in grundrechtlich geschützte Positionen bettelender Personen ein. Stilles Betteln drückt durch nonverbales Verhalten die eigene wirtschaftliche Notlage aus und appelliert an die Hilfsbereitschaft von Passant:innen. Darin liegt die Äußerung einer Meinung im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG. Auch der österreichische Verfassungsgerichtshof hat stilles Betteln der durch Art. 10 EMRK geschützten Kommunikationsfreiheit zugeordnet. Jedenfalls greift ein Verbot in die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG ein. Darüber hinaus hat der EGMRim Jahr 2021 ein umfassendes Bettelverbot am Maßstab des Rechts auf Privatleben nach Art. 8 EMRK überprüft, dessen Verletzung angenommen und die menschenrechtliche Relevanz hervorgehoben. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage nach der Rechtfertigung: Welche Schutzgüter vermögen Verbotszonen zu tragen, die selbst das stille Betteln verbieten?

§ 118 OWiG und das Straßenrecht tragen nicht

Als Schutzgut der öffentlichen Sicherheit kommt zunächst die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung in Betracht. Eine abstrakte Gefahr könnte sich insbesondere aus Verstößen gegen § 118 Abs. 1 OWiG oder daraus ergeben, dass stilles Betteln den erlaubnisfreien Gemeingebrauch überschreitet und eine erlaubnispflichtige Sondernutzung darstellt. Beide Ansätze überzeugen nicht.

§ 118 Abs. 1 OWiG verlangt eine grob ungehörige Handlung, die geeignet ist, die Allgemeinheit zu belästigen oder zu gefährden und die öffentliche Ordnung zu beeinträchtigen. Beim stillen Betteln scheitert es bereits am Erfordernis einer „grob ungehörigen Handlung“, die voraussetzt, dass ein Verstoß gegen die anerkannten Regeln von Sitte, Anstand und Ordnung vorliegt (siehe VG Düsseldorf Rn. 64 ff. m.w.N.). Der VGH Mannheim (Rn. 28) hat dies bereits 1998 zutreffend angenommen.

Öffentliche Straßen dienen dem Gemeingebrauch. Die Grenzen des Gemeingebrauchs bestimmen sich nach dem Widmungszweck der Straße. Es ist anerkannt, dass über die verkehrstechnische Funktion der Straße hinaus auch der kommunikative Gemeingebrauch erfasst wird, der gerade in Innenstädten einschlägig ist, da Straßen dort zugleich der Kommunikation und dem Aufenthalt dienen.⁴⁾ Wie der VGH Mannheim (Rn. 22) hervorgehoben hat, nutzen bettelnde Personen die Straße ebenfalls wie andere Verkehrsteilnehmer:innen zur Fortbewegung und zum Verweilen. Auch wenn sie mit der Nutzung der Straße subjektiv andere Zwecke verfolgen, ist für die Abgrenzung zur Sondernutzung das objektive Verkehrsverhalten maßgeblich.⁵⁾ Die bloße Bitte um finanzielle Unterstützung überschreitet den straßenrechtlichen Widmungszweck nicht und beeinträchtigt den Gemeingebrauch anderer Verkehrsteilnehmer:innen nicht in rechtlich relevanter Weise.⁶⁾

Auf der Suche nach einem ordnungsrechtlichen Schutzgut

Weder das Ordnungswidrigkeitenrecht noch das Straßenrecht liefern damit ein tragfähiges Schutzgut. Aufschlussreich ist deshalb der Blick auf das, was die Kommunen selbst zur Begründung anführen. Im Vorfeld der Abstimmung zum Dortmunder Verbot verwies Oberbürgermeister Alexander Kalouti auf Folgendes: „Wir möchten, dass die Menschen gerne und lange in der City verweilen und ihren Aufenthalt dort genießen“ und „nehmen auch die Sorgen der Gastronominnen und Gastronomen sehr ernst“. Die Beschlussvorlage des Rates (S. 2 ff.) bestätigt diese Linie und formuliert sie rechtlich aus. Zentral geht es um die „Aufenthaltsqualität“ in der Innenstadt und um die Interessen der Gastronomie. Ob sich damit auch ein Verbot stillen Bettelns rechtfertigen lässt, ist fraglich.

Aufenthaltsqualität und wirtschaftliche Interessen

Es ist nachvollziehbar, dass eine Kommune eine attraktive, zum Verweilen einladende Innenstadt gestalten möchte. Die Dortmunder Begründung stützt sich dafür aber nicht auf dieses politische Ziel allein, sondern konstruiert eine Kette über die Grundrechte Dritter: Die Berufsfreiheit der Gastronomiebetriebe aus Art. 12 Abs. 1 GG und ihr Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus Art. 14 GG sollen durch „wiederholte oder unausweichliche Konfrontationen“ (S. 3) mit bettelnden Personen beeinträchtigt werden, da sie geeignet seien, die Gäste davon abzuhalten, „gastronomische Angebote wahrzunehmen“. Die allgemeine Handlungsfreiheit der Gäste aus Art. 2 Abs. 1 GG sei verletzt, weil ihr Recht, sich „im öffentlichen Raum unbeeinträchtigt aufzuhalten und gastronomische Angebote ohne sozialen Druck oder Störungen wahrzunehmen“, beeinträchtigt werde. Es soll ausdrücklich auch fürs stille Betteln gelten, wenn es in der Nähe von Sitz- und Aufenthaltsbereichen stattfindet. Ob diese Kette trägt, hängt zunächst davon ab, ob stilles Betteln überhaupt geeignet ist, fremde Rechte zu verletzen.

Nach Gusy/Eichenhofer werden weder Rechte Dritter noch Verbote des Straf- oder Ordnungswidrigkeitenrechts verletzt, wenn Bedürftigkeit durch „stilles Betteln, verbal oder mit Schildern“ zum Ausdruck gebracht wird. Anders liege es beim aggressiven Betteln, also dem gezielten Ansprechen oder Anfassen von Passant:innen und dem Betteln mit Kindern.⁷⁾ Auch nach anderen Stimmen in der Literatur geht vom stillen Betteln keine Beeinträchtigung von Rechten Dritter aus.⁸⁾ Die Dortmunder Regelung unterscheidet an dieser Stelle jedoch nicht. Sie erfasst ausdrücklich auch das stille Betteln, dem dieses Element gerade fehlt. Diese Unterscheidung bleibt auch dann maßgeblich, wenn sich Gäste der Nähe einer bettelnden Person, wie die Begründung (S. 3) betont, nicht ohne Weiteres entziehen können.

Es ist fraglich, ob zur Begründung des Verbots des stillen Bettelns auf Art. 2 Abs. 1 GG abgestellt werden kann. Die Dortmunder Begründung argumentiert, das Recht der Gäste, sich „im öffentlichen Raum unbeeinträchtigt aufhalten und gastronomische Angebote ohne sozialen Druck oder Störungen“, werde verletzt. Das Bundesverfassungsgericht hat im Rahmen der Fraport-Entscheidung (Rn. 103) zur Meinungsfreiheit festgehalten, dass „ein vom Elend der Welt unbeschwertes Gemüt des Bürgers kein Belang ist, zu dessen Schutz der Staat Grundrechtspositionen einschränken darf“; Belästigungen Dritter, die allein in der Konfrontation mit unliebsamen Themen liegen, seien unerheblich. Dieser Gedanke lässt sich auf Art. 2 Abs. 1 GG übertragen. Auch die allgemeine Handlungsfreiheit schützt die Freiheit, sich im öffentlichen Raum aufzuhalten, jedoch nicht die Erwartung, dies ungestört von der Anwesenheit unliebsamer Dritter zu tun. Wer Außengastronomie nutzt, entscheidet sich bewusst dafür im öffentlichen Raum zu verweilen. So kommt man zwangsläufig mit unterschiedlichen Formationen, wie Demonstrationen, Straßenmusik oder Wahlkampfständen in Berührung. Auch unangenehme Begegnungen sind im öffentlichen Raum auszuhalten. Denn wie in der Fraport-Entscheidung (Rn. 70) deutlich wird, ist der öffentliche Raum besonders dadurch geprägt, dass dort eine Vielzahl unterschiedlicher Anliegen aufeinandertrifft und ein Kommunikationsforum entsteht. Bettelnde Personen nehmen daran ebenso teil wie Gäste der Außengastronomie.

Unabhängig von dieser grundsätzlichen Einordnung leidet die Dortmunder Begründung an einem eigenen, spezifischeren Problem. Für eine abstrakte Gefahr genügt zwar eine generalisierende, typisierende Betrachtung; sie bezeichnet ein „statistisch signifikant erhöhtes Risiko in einer großen Zahl von Fällen“, nicht notwendig für den Einzelfall.⁹⁾ Auch für eine solche generalisierte Prognose, wie das VG Düsseldorf (Rn. 33) ausdrücklich betont, müssen aber hinreichend tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen, die den Schluss auf einen drohenden Schaden rechtfertigen. Daran fehlt es hier. Weder wird dargelegt, ab welcher Nähe oder Dauer ein sozialer Druck über bloßes Unbehagen hinausgeht, noch werden Beschwerdezahlen, dokumentierte Vorfälle oder eine Herleitung des Mechanismus genannt, die belegen, dass Gäste die Außengastronomie deshalb meiden. Der Verweis auf „sozialen Druck“ bleibt damit eine unbelegte Unterstellung, die keine tragfähige Gefahrenprognose ersetzt.

Unsichtbarkeit von Armut als eigentliches Ziel

Naheliegend ist, dass das eigentliche Ziel solcher Bettelverbotszonen darin liegt, Armut nicht sehen zu wollen. Das zeigt schon die Wortwahl der Begründung selbst (S. 3): Sie verlangt für Außengastronomien „Ungestörtheit, Verweilqualität und persönliche Distanz“ und beschreibt die bloße Anwesenheit bettelnder Personen als „Konfrontation“, die „faktischen sozialen Druck“ erzeuge. Das sind keine Begriffe der klassischen Gefahrenabwehr, sondern Begriffe der Atmosphäre und des Wohlbefindens. Wieso sonst wird nicht nur das aggressive Betteln verboten, sondern auch das stille Betteln?

Stilles Betteln ist mehr als ein individueller Hilferuf. Es ist zugleich ein sichtbares Zeichen struktureller Not, wie ein Verweis darauf, dass sozialstaatliche Sicherungssysteme nicht jeden vor Armut schützen. Der österreichische Verfassungsgerichtshof hat genau darauf aufmerksam gemacht.

Lässt man den Wunsch genügen, bestimmte Erscheinungsformen beispielsweise aus Gründen einer „besseren Aufenthaltsqualität“ aus den attraktivsten Bereichen der Innenstadt fernzuhalten, verschiebt sich die Funktion des Ordnungsrechts. Damit würden Rechtfertigungsfiguren im Ordnungsrecht anschlussfähig, die auf die Vorstellung politischer Ästhetik zielen. Vergleichbare Argumentationsmuster sind aus der Debatte um die Vollverschleierung im öffentlichen Raum bereits bekannt (siehe dazu Akbarian). Der Einzelne möchte nicht mit bestimmten Erscheinungsformen im öffentlichen Raum konfrontiert werden, weil sie Unbehagen auslösen, vielleicht ein schlechtes Gewissen hervorrufen oder ihn in irgendeiner Weise stören, ohne dass dadurch die Schwelle einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung überschritten wäre.

Armut ist kein Ordnungsproblem

Fehlt es an einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, kann stilles Betteln nicht allein wegen seiner Wirkung auf „Verweilqualität“ und „persönliche Distanz“ ordnungsrechtlich unterbunden werden. Wer den Anblick und die Konfrontation mit Armut unter dem Deckmantel ästhetischer Argumente aus dem Stadtbild verdrängen möchte, begegnet einem sozialen Phänomen mit den Mitteln des Ordnungsrechts. Dies verkehrt die eigentliche Funktion des Ordnungsrechts als Instrument der Gefahrenabwehr und verkennt damit dessen eigentliche Funktion. Bereits das grundlegende Kreuzbergurteil aus dem Jahr 1882 hielt fest, dass das allgemeine Polizeirecht der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung dient, nicht aber der Durchsetzung bloß ästhetischer Vorstellungen vom Stadtbild. Dieses Grundprinzip gilt trotz seines Alters, da es keine Aussage über den öffentlichen Raum selbst trifft, sondern über die Funktion des Polizei- und Ordnungsrechts, die sich nicht im Wesentlichen verändert hat.

Konkrete Zahlen über die Anzahl bettelnder Personen und deren Entwicklung über die letzten Jahre fehlen. Betteln ist jedoch, wie eingangs gezeigt, Ausdruck einer wirtschaftlichen Notlage, die häufig mit Wohnungslosigkeit einhergehen dürfte. Die Zahl wohnungsloser Personen ist in den letzten Jahren auf ein neues Niveau gestiegen. Laut den Hochrechnungsergebnissen der Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe e. V. waren 2024 mindestens 1.029.000 Menschen wohnungslos, wovon rund 56.000 ohne Unterkunft auf der Straße lebten. Im Vergleich zu 2023 stieg diese Gesamtzahl um 11 %.

In einer Zeit, in der Armut und Wohnungslosigkeit auf ein neues Niveau steigen, ist es ein falsches Signal, ihre Sichtbarkeit im öffentlichen Raum zu einem ordnungsrechtlichen Problem zu erklären. Die Konfrontation mit sozialer Not gehört zu einer offenen und pluralistischen Gesellschaft.

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Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur sog. Menschenrechtsliste, einer Liste, in die nach ausführlicher Prüfung besonders gefährdete afghanische Staatsangehörige aufgenommen worden waren, ist – jedenfalls was sein Ergebnis angeht – auf den ersten Blick sehr zu begrüßen. Man muss allerdings einräumen, dass mit ihm eine in der öffentlichen Reaktion (z.B. Matern in der SZ vom 23.01.2026) als geradezu unanständig bezeichnete Praxis des Bundesinnenministeriums (BMI) noch nicht endgültig beseitigt oder ausgeschlossen wird. Das BMI hatte – kurz zusammengefasst – Einreisezusagen, die die Vorgängerregierungen den sich in Afghanistan oder Pakistan aufhaltenden afghanischen Ortskräften (und weiteren gefährdeten Personen) nach eingehender Prüfung erteilt hatten, im Dezember 2025 kurzerhand für „ungültig und erloschen“ erklärt. Das Verwaltungsgericht Berlin, das von den enttäuschten Betroffenen in vielen Fällen angerufen worden war, hat ihnen häufig (mit jeweils ausführlichen Begründungen, z.B. hier) in einstweiligen Anordnungen ganz oder wenigstens teilweise recht gegeben; es hat gewissermaßen versucht, die durch die Praxis des BMI entstandenen Scherben zusammenzukehren. Anderer Ansicht war jedoch die Beschwerdeinstanz, das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg; es konnte im Widerruf der Zusagen keinen Rechtsverstoß erkennen. Das Bundesverfassungsgericht hat nun im Verfassungsbeschwerdeverfahren die Praxis des BMI als willkürlich eingestuft und das Eilverfahren an das OVG Berlin-Brandenburg zurückverwiesen. So positiv diese Entscheidung für den Betroffenenkreis (und große Teile der Publizistik) auf den ersten Blick auch aussieht, so schwer fällt es doch, hier schon von einer wirklichen oder gar endgültigen Lösung des Problems zu sprechen.

Wann Vertrauen rechtlich zählt

Völlig zu Recht betont die im Übrigen nicht in Kammerbesetzung ergangene, sondern von dem gesamten Senat getragene Entscheidung an mehreren Stellen, dass es hier nicht um die Auslegung des einfachen Rechts gehe, sondern ausschließlich um die Frage, ob das BMI bzw. die Beschwerdeinstanz OVG Berlin-Brandenburg spezifisches Verfassungsrecht verletzt habe. Dieser der Rolle des Bundesverfassungsgerichts geschuldete Ausgangspunkt muss naturgemäß die einfachrechtliche Auslegung der jeweiligen Behördenmaßnahmen (Zusage bzw. Widerruf der Zusage) außer Acht lassen. Es geht hier insbesondere um die Frage, inwieweit die den Betroffenen erteilten Zusagen als begünstigende Verwaltungsakte nach § 35 VwVfG oder als bloße interne Behördenvorgänge einzustufen sind. Dass die Vorinstanzen – nun mit verfassungsgerichtlicher Billigung (Rn. 60 f.) – hier von bloßen Verwaltungsinterna sprechen, ist allerdings auch für die grundrechtlich geschützte Position der Betroffenen relevant, und zwar unter dem Gesichtspunkt des grundgesetzlich gewährleisteten Vertrauensschutzes – den auch das BVerfG in Rn. 47 besonders betont. Nach bisher einheitlicher Auffassung in Rechtsprechung und Literatur verlangt ein solcher Vertrauensschutz zunächst einen entsprechenden Vertrauenstatbestand. Dieser ist in erster Linie in einem begünstigenden Verwaltungsakt zu sehen, der nur unter erschwerten Bedingungen (§§ 48, 49 VwVfG) zurückgenommen werden kann. Fehlt es an einem Verwaltungsakt und somit an einer solchen rechtlichen Begünstigung, dann schwächt dies den entsprechenden Vertrauensschutz erheblich. Es ist bedauerlich, dass das Bundesverfassungsgericht hier einer dezidierten Auseinandersetzung mit der Frage, wie grundgesetzlicher Vertrauensschutz bei sogenanntem schlichtem Verwaltungshandeln, also Handeln außerhalb von Verwaltungsakten, zu beurteilen ist, ausgewichen ist: Das Gericht hätte die Problematik der hier erteilten Zusagen wohl umfassender lösen können, hätte es (positiv) zu dieser Frage Stellung genommen, zumal verfassungsrechtlicher Vertrauensschutz in Einzelfällen durchaus einfaches Recht überformen kann. Deswegen ist es auch verfehlt, wenn der Senat in Rn. 50 – der einen Stelle in der Entscheidung, die eine Beschäftigung mit der Frage anklingen lässt – von „folglich“ spricht. Ernsthaft in Betracht gekommen wären weitergehende Überlegungen zum Vertrauensschutz bei schlichtem Verwaltungshandeln auch deswegen, weil die Verwaltungsgerichte zuvor bei der Abgrenzung Verwaltungsakt oder nicht geradezu juristisches Feinbesteck benötigt hatten, um den Charakter als Verwaltungsakt dann im Ergebnis dann doch zu verneinen.

Eigentlich alles in Ordnung

Zunächst setzt sich der Senat ausführlich mit Fragen des exterritorialen Grundrechtsschutzes auseinander (Rn. 35 f.); insbesondere untersucht er, ob sich der allgemeine Schutzauftrag, wie er ihn in der Drohneneinsatz-Entscheidung Ramstein entwickelt hatte, im vorliegenden Fall als besondere Ausnahmesituation zu einer Verpflichtung der Bundesrepublik verdichtet hat, gegenüber einem Drittstaat (hier: Afghanistan oder Pakistan) auf die Einhaltung des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte hinzuwirken. Im Ergebnis überzeugen die Ausführungen des Gerichts, dass die Bundesrepublik hier für die Beschwerdeführer keine Gefahren geschaffen hat, die sie verfassungsrechtlich hätte verhindern müssen.

Danach werden die einzelnen Begründungsschritte der angefochtenen Beschwerdeentscheidung des OVG Berlin-Brandenburg überprüft und verfassungsrechtlich nicht beanstandet. Bei der Lektüre entsteht so zunehmend der Eindruck einer verfassungsgerichtlichen Bestätigung in allen Punkten – bis diesem am Schluss mit den Ausführungen zur Willkürproblematik der Boden wieder entzogen wird. Der Senat hätte sich – alle Vorfragen offenlassend – auch damit begnügen können, für sein Ergebnis allein darauf abzustellen, dass der Standpunkt des BMI das Willkürverbot verletzt habe; offensichtlich lag dem Gericht (vielleicht im Hinblick auf die zahlreichen noch anhängigen vergleichbaren Fälle) aber daran, auch selbst zu den aufgeworfenen Einzelfragen Stellung zu nehmen.

Dass die Erklärungen und Unterstützungsleistungen der Bundesrepublik gegenüber den Beschwerdeführern keine Vertrauensgrundlage gebildet haben, auf die sie sich in der Art einer subjektiven Rechtsposition berufen könnten, wird in einer vom BVerfG vorgenommenen „Zusammenschau“ begründet; entscheidend scheint für den Senat (Rn. 51) zu sein, dass die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) ihnen per E-Mail eine entsprechende Erklärung übermittelt hat („kindly note that admissions to Germany…do not guarantee a successful visa application“). Handelt es sich hier aber wirklich – wie das Gericht ausführt – um „einen Hinweis auf die Unverbindlichkeit der Aufnahmeerklärung“? Hintergrund kann ebenso die Tatsache gewesen sein, dass offenbar noch nicht alle Voraussetzungen für die Visa gegeben waren. Auch der von den Beschwerdeführern vorgelegte Schriftwechsel mit dem vom Auswärtigen Amt beauftragten Dienstleister (VA-Office) und der GIZ genügt dem Senat nicht, um „verfassungsrechtlich zwingend“ eine Vertrauensschutzgrundlage zugunsten der Beschwerdeführer anzunehmen (Rn. 63 f.). Wie auch immer: Hier weht jedenfalls ein kühler, nicht unbedingt auf die Perspektive und konkrete Situation der Betroffenen bezogener Wind.

Auf das Gebiet des einfachen Rechts begibt sich der Senat (Rn. 74 f.) mit der Frage, ob Art. 3 Abs. 1 GG eine Gleichbehandlung der – wie hier – von § 22 S. 2 AufenthG erfassten Ausländergruppe mit der durch § 23 AufenthG wesentlich besser geschützten Gruppe verlangt. Nach § 23 AufenthG (Stichwort Bundesaufnahmeprogramm) kann das BMI zur Wahrung besonders gelagerter politischer Interessen der Bundesrepublik im Benehmen mit den obersten Landesbehörden anordnen, dass das Bundesamt für Migration bestimmten Ausländergruppen eine Aufnahmezusage (nach ganz herrschender Meinung: durch förmlichen Verwaltungsakt) erteilt. Das Gericht sieht hier gravierende sachliche Unterschiede zu den Fällen des § 22 AufenthG, da es bei den genannten Normen um ganz unterschiedliche Rechtsbereiche mit unterschiedlicher Zielrichtung gehe (Rn. 74). Diese Auffassung wirkt etwas formalistisch. Es trifft allerdings zu, dass die Beschwerdeführer sich nicht unmittelbar auf § 23 AufenthG berufen können. Sie müssen es zudem hinnehmen, wenn die Praxis des Bundesinnenministeriums beim Widerruf der Zusagen nicht einheitlich gewesen sein sollte (Rn. 79).

Der Senat zaubert die Willkür aus dem Hut

Erst ganz am Ende des Beschlusses (Rn. 81 f.) kommt der Senat zu dem für das Ergebnis entscheidenden Punkt: Er erklärt die „ohne Ansehung des Einzelfalls und ohne Berücksichtigung der individuellen Belange der Beschwerdeführenden“ erfolgte Rücknahme der Aufnahmezusage (kurzerhand, möchte man sagen) für willkürlich. Dieses Ergebnis ist – wie gesagt – für die Betroffenen durchaus erfreulich; nicht bedenkenfrei ist allerdings die dogmatische Einordnung dieser Argumentation. Wenn nämlich, wie die Entscheidung selbst darlegt, das einfache Recht, hier § 22 AufenthaltG, verfassungsrechtlich gebilligt keinerlei subjektive Rechtsposition vermittelt und wenn die Anwendung dieser Vorschrift ausschließlich im öffentlichen (außenpolitischen) Interesse der Behörde (genau genommen der Gubernative) liegt, dann ist eine Willkürentscheidung der Behörde zu Lasten der Betroffenen nicht justiziabel und für eine entsprechende Kontrolle im Interesse der Betroffenen kein Platz mehr (s. BVerfGE 96, 100, 118; s. auch Jona Höni). Die fehlende Berücksichtigung der Belange dieser Betroffenen kann dann auch keine Willkür sein. Die Nachweise, die der Senat zur Begründung seiner Auffassung, die Exekutive sei im Rechtsstaat „niemals völlig frei“, anführt, sind bei näherer Nachprüfung nicht einschlägig; sie betreffen nämlich Fälle, in denen der Behörde durch ein Gesetz Ermessen im Sinn von § 40 VwVfG bzw. § 114 VwGO eingeräumt ist, also den eigentlich trivialen Grundsatz, dass behördliches Ermessen immer an rechtsstaatlichen Voraussetzungen zu überprüfen ist. Die Entscheidung ist hier „unrund“; der Senat wollte einerseits das dem § 22 AufenthG zugrundeliegende außenpolitische Interesse respektieren, andererseits aber doch die von einer Aufnahmeerklärung Betroffenen nicht völlig schutzlos stellen. Er sieht eben auch, dass in Fällen wie dem hier vorliegenden – wie er sich ausdrückt –, die Behörde mit ihrer Aufnahmeerklärung jedenfalls im Ergebnis „zu Gunsten“ des Bürgers gehandelt hat (Rn. 83). Im Kern ist der folgende Satz, dass der Rechtsstaat „den Wert- und Achtungsanspruch jedes einzelnen Menschen in seinem Zentrum hat“ und dass deswegen die individuellen Interessen dieses Rechtssubjekts berücksichtigt werden müssen, weniger eine Ausprägung des Willkürverbots als vielmehr die Anwendung der schon seit jeher zum Vertrauensschutz entwickelten Grundsätze (vgl. Rn. 47 mit Rn. 88). Insofern scheint dogmatisch das letzte Wort noch nicht gesprochen.

Wie geht es nun weiter?

Das OVG Berlin-Brandenburg soll nun „klären, zu welcher Entscheidung über das politische Interesse an der Aufnahme der Beschwerdeführenden das Bundesministerium des Innern unter Beachtung der gerichtlichen Maßgaben gelangt“ (Rn. 90). Das ist etwas kryptisch formuliert; gemeint ist wohl, dass das OVG nunmehr im einstweiligen Rechtsschutzverfahren dem Bundesinnenministerium Gelegenheit zur Korrektur gibt oder aber einen entsprechenden Beschluss zur Neubescheidung der Beschwerdeführer erlässt. Das BVerfG kündigt bereits an, dass eine ergänzende neue Entscheidung des Innenministeriums (gemeint ist: die den Vorgaben des Gerichts entspricht) keiner gerichtlichen Vertretbarkeits- oder Richtigkeitskontrolle unterworfen sein wird, und auch Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit sollen nicht mehr überprüft werden (Rn. 85 und 88). Genau hier liegt, wie der Senat auch selbst bemerkt, der Unterschied zu der Anwendung von Vertrauensschutzgrundsätzen, und eben das macht die Entscheidung auch fragwürdig. Soll es wirklich ausreichen, wenn die Behörde in ihren Bescheid den Satz aufnimmt, sie habe die Belange der Betroffenen berücksichtigt? Mit einer solchen bloß formalen Ergänzung – diese wäre im Ergebnis „Steine statt Brot“ – wird sich das BVerfG hoffentlich nicht zufriedengeben. Im Wort „Berücksichtigung“ steckt doch auch die Anerkennung einer inhaltlich schützenswerten Rechtsposition. Und man sollte auch nicht vergessen, dass der Koalitionsvertrag die komplette Aufgabe der bisherigen Einreiseprogramme überhaupt nicht verlangt; er enthält die Einschränkung „so weit wie möglich“. Hier gibt es für die Bundesregierung also durchaus Spielraum. Man kann daher gespannt sein, wie es in diesem Fall (und den anderen vergleichbaren Fällen) weitergehen wird. Treffend formuliert Wolfgang Janisch in der SZ vom 27. Juli: „Menschlich gesehen, darf es keine andere Lösung geben als die Erteilung von ein paar Hundert Visa. Das Gelingen der Migrationswende hängt daran nicht – die Glaubwürdigkeit der Regierung schon eher.“

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