Die führenden KI-Firmen der USA lassen künftig Washington ihre Modelle testen, bevor die Öffentlichkeit diese nutzen darf. Damit schwenkt die Regierung bei der KI-Regulierung radikal um. Dahinter dürfte auch die Angst vor einem landesweiten Cyber-Angriff stecken.

Auf einer Kreuzfahrt von Argentinien zu den Kapverden sind sechs Personen erkrankt und drei von ihnen gestorben. In zwei Fällen konnte nun das Hantavirus nachgewiesen werden, das eigentlich durch Nagetierkot übertragen wird. Forscher ziehen aber auch die seltene Mensch-zu-Mensch-Übertragung in Betracht.

Die Erreger kommen natürlicherweise in zahlreichen Mäusen und Ratten vor. Drei Szenarien der Ansteckung sind möglich.

Der Schiffsverband mit Buckelwal Timmy ist am Freitag am Skagerrak angekommen, der Meerenge zwischen Dänemark und Norwegen. Am Samstagmorgen soll der Wal den Lastkahn verlassen haben.

Eine junge Frau wacht mit angeschwollenem Gesicht auf, ihre Haut wirft Bläschen. Könnte das mit einer Schönheitsbehandlung kurz zuvor zu tun haben? Die Kolumne «Hauptsache, gesund».

Am heutigen 5. Mai findet der 34. Europäische Protesttag zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen statt. Ein guter Zeitpunkt, um genauer hinzusehen, wie es um die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen¹⁾ in Deutschland aktuell steht.

Fragt man Sozial- und Betroffenenverbände, steht es zumindest um die Gleichstellungsgesetzgebung schlecht. Jahrelang ignorierte die Politik die erheblichen Nachbesserungsbedarfe (s. Evaluationsbericht 2022, S. 344 ff.) des 2002 erstmals eingeführten Bundesbehindertengleichstellungsgesetzes (BGG). Im Februar hat die Bundesregierung nun endlich einen Reformvorschlag aus der Feder des BMAS vorgelegt. Auf den ersten Blick verfolgt der Entwurf ein längst überfälliges Ziel: 17 Jahre nach Inkrafttreten der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) in Deutschland soll das Benachteiligungsverbot für Menschen mit Behinderungen endlich auch im privaten Sektor gelten. Bei genauerem Hinsehen zeigt sich jedoch, dass der Entwurf das Ziel einer zugänglichen und diskriminierungsfreien Privatwirtschaft verfehlt.

Das Behindertengleichstellungsrecht im Überblick

Unionsrechtlich verbietet Art. 21 GRC Diskriminierungen wegen einer Behinderung, während Art. 26 GRC den besonderen Schutzauftrag für Menschen mit Behinderungen hervorhebt. Die Beschäftigungsrahmenrichtlinie (RL 2000/78/EG) und der European Accessibility Act (RL (EU) 2019/882) konkretisieren diesen Schutz sekundärrechtlich. Eine umfassende horizontale Antidiskriminierungsrichtlinie (Vorschlag der Kommission KOM(2008) 426) steht jedoch weiterhin aus.

Auf nationaler Ebene existiert seit 1994 mit Art. 3 Abs. 3 S. 2 GG ein ausdrückliches, verfassungsrechtliches Benachteiligungsverbot von Menschen mit Behinderungen. Wer diese Personengruppe ist, definiert die Verfassung nicht. Spätestens seit der Ratifizierung der UN-BRK ist Behinderung als gesellschaftlich geprägtes Phänomen anzuerkennen (sogenannter Paradigmenwechsel): Die Zuschreibung als „behindert“ entsteht aus einer Wechselwirkung zwischen Menschen mit einer (längerfristigen) gesundheitlichen Beeinträchtigung und der Interaktion mit der von Menschen gestalteten Umwelt, die in einer Teilhabeeinschränkung resultiert. Eine Person ist also nicht behindert, sondern wird durch eine nicht barrierefreie Umwelt und einstellungsbedingte Barrieren an der vollen und selbstbestimmten Teilhabe ge- und damit behindert.

Das BGG konkretisiert seit 2002 dieses verfassungsrechtliche Benachteiligungsverbot insbesondere für den Bereich der öffentlichen Bundesverwaltung und hat das moderne Verständnis von Behinderung mit § 3 BGG für das öffentliche Recht des Bundes verankert. Das erklärte Ziel des BGG – den Schutz von Menschen mit Behinderungen vor Benachteiligung und der Stärkung ihrer selbstbestimmten Teilhabe in unserer Gesellschaft – wird maßgeblich durch die Förderung von Barrierefreiheit umgesetzt. Mit § 4 BGG wird Barrierefreiheit für das Bundesrecht erstmals einheitlich definiert und löst Begriffe wie „behindertengerechte“ oder „behindertenfreundliche“ Sondergestaltung der Umwelt ab. Barrierefreiheit i.S.d. BGG verlangt eine Gestaltung der Umwelt, die im Sinne eines „universal Design“²⁾ möglichst niemanden ausschließt und von allen gleichermaßen genutzt werden kann. Sie fordert eine grundsätzliche Auffindbarkeit, Zugänglichkeit und Nutzbarkeit der Umwelt ohne besondere Erschwernis und ohne fremde Hilfe.

Neben den Begriffen „Behinderung“ und „Barrierefreiheit“ definiert das BGG in § 7 Abs. 2 BGG auch „angemessene Vorkehrungen“ und stellt klar, dass eine Versagung solcher ebenfalls eine Benachteiligung darstellt. Wo im Einzelfall also keine Zugänglichkeit (etwa durch barrierefreie Gestaltung) für eine Person mit Behinderung gegeben ist, müssen dialogisch mit der betroffenen Person diejenigen Maßnahmen getroffen werden, die „geeignet und erforderlich sind, um zu gewährleisten, dass ein Mensch mit Behinderung gleichberechtigt mit anderen alle Rechte genießen und ausüben kann“, soweit sie den Verpflichteten „nicht unverhältnismäßig oder unbillig belasten“. Im Gegensatz zu generalisierenden Barrierefreiheitsvorschriften wirken angemessene Vorkehrungen also individualisiert, wobei die Übergänge fließend sein können. Für wen aber gelten diese Anforderungen?

Behindertengleichstellung im öffentlichen und privaten Raum

Das BGG ist in der Rechtswissenschaft und -praxis relativ unbekannt, obwohl es für Behörden extrem relevant ist (Evaluationsbericht 2022, S. 345). Das könnte auch damit zu tun haben, dass dessen Anwendungs- und Geltungsbereich nicht leicht zu durchschauen ist.

In seiner aktuellen Fassung verpflichtet das BGG überwiegend Träger der öffentlichen Gewalt des Bundes sowie solche des Landes, wenn sie Bundesrecht ausführen. Landesbehörden in anderen Konstellationen und Kommunen werden durch die BGGs der einzelnen Länder verpflichtet. Für die öffentlich-rechtliche Barrierefreiheit existieren daneben zahlreiche sektorale einfach-gesetzliche und untergesetzliche Ausgestaltungen, z.B. in Gerichtsordnungen, dem Bauordnungsrecht der Länder oder dem Hochschulrecht.

Auch im Privatrecht bestehen sektorale Barrierefreiheitsvorschriften, z.B. im Miet- und Arbeitsrecht. Vereinzelt richten sich auch im BGG Normen an die Privatwirtschaft. Dazu gehört etwa § 12e BGG, der – parallel zum Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG) – den diskriminierungsfreien Zutritt mit Assistenzhund zu Arztpraxen oder Ladengeschäften regelt. Daneben können das AGG und das noch junge Barrierefreiheitsstärkungsgesetz (BFSG) greifen, das den European Accessibility Act (Richtlinie (EU) 2019/882) umsetzt – letzteres etwa für Webshops privater Dienstleister:innen.

Die Privatwirtschaft ist derzeit jedoch nicht umfassend einfachgesetzlich zur Einhaltung des Benachteiligungsverbotes verpflichtet. Eine solche Pflicht ist aus menschenrechtlicher Perspektive jedoch geboten und längst überfällig. Erst 2021 hat der Gesetzgeber mit § 12e BGG eine ausdrückliche Regelung außerhalb des Anwendungsbereiches des AGG geschaffen, die private Akteure an das Benachteiligungsverbot bindet – im Anschluss an die „Assistenzhunde-Entscheidung“ des BVerfG (Beschluss vom 30.01.2020 – 2 BvR 1005/18, dazu auch hier). Dabei ist Deutschland bereits seit 2007 gemäß Art. 5 i.V.m. Art. 4 Abs. 1 lit. e) UN-BRK dazu verpflichtet, schrittweise alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um die Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen auch durch private Unternehmen zu beseitigen. 2023 kritisierte der UN-Fachausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen Deutschlands Untätigkeit (UN Doc. CRPD/C/DEU/CO/2-3). Er forderte Deutschland dazu auf, die Konventionsrechte auf alle privaten Akteure auszuweiten, die Güter und Dienstleistungen für die Allgemeinheit anbieten und entsprechende wirksame Rechtsbehelfe zu schaffen (Ziff. 12a)).

Der Regierungsentwurf

Genau hier soll die Reform des BGG nun ansetzen: Nach § 7 Abs. 2 BGG-E dürfen Unternehmen „Menschen mit Behinderungen bei dem Zugang zu und der Versorgung mit […] Gütern und Dienstleistungen nicht benachteiligen“, wenn sie „der Öffentlichkeit zur Verfügung stehende bewegliche Güter […] oder Dienstleistungen“ anbieten oder erbringen. Anders als beim BFSG fehlt eine Ausnahme für sog. Kleinstunternehmen. So weit, so erfreulich. Doch der Entwurf enthält mehrere Einschränkungen, die die vorgesehenen Pflichten nach dem BGG-E zugunsten der Unternehmen deutlich relativieren.

Nach § 7 Abs. 3 Nr. 1 BGG-E liegt eine Benachteiligung u.a. dann vor, wenn „Menschen mit und ohne Behinderungen ohne zwingenden Grund unterschiedlich behandelt werden und dadurch Menschen mit Behinderungen in der vollen, wirksamen und gleichberechtigten Teilhabe am Leben in der Gesellschaft beeinträchtigt werden.“ Diese Formulierung entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den besonderen Gleichheitssätzen aus Art. 3 Abs. 3 GG: Eine Ungleichbehandlung wegen der dort aufgezählten Merkmale kann lässt sich nur durch zwingende Gründe und unter strikter Verhältnismäßigkeitsprüfung rechtfertigen. In § 7a Abs. 2 BGG-E sieht der Gesetzesentwurf für Unternehmen jedoch eine erheblich niedrigere Rechtfertigungsschwelle vor: Ungleichbehandlungen sind danach bereits zulässig, wenn ein sachlicher Grund vorliegt. Damit können grundsätzlich alle betrieblichen oder organisatorischen Erwägungen sowie Aspekte der Wirtschaftlichkeit und Praktikabilität eine Ungleichbehandlung rechtfertigen, solange sie nicht willkürlich erscheinen und einer Plausibilitätskontrolle standhalten. An dieser Hürde wird kaum ein Unternehmen scheitern, selbst wenn der wirtschaftliche oder tatsächliche Aufwand für Zugänglichkeit nur marginal wäre. Denn Regelbeispiele, wie sie etwa § 20 Abs. 1 S. 2 AGG vorsieht und die dort zu einer faktischen Verengung der Rechtfertigungsgründe führen, kennt der BGG-E nicht.

Bereits in der Verbändebeteiligung zum gleichlautenden Referentenentwurf haben die Deutsche Vereinigung für Rehabilitation und das Deutsche Institut für Menschenrechte die Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung bezweifelt (s. Stellungnahme des DVfR, S. 8 und des DIMR, S. 9). Denn das Bundesverfassungsgericht hat anerkannt, dass das Verbot der Benachteiligung von Menschen mit Behinderungen als Teil der objektiven Wertordnung im Zivilrechtsverkehr berücksichtigt werden muss und der Staat nach dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers eine besondere Verantwortung für Menschen mit Behinderungen trägt (s. etwa Treppenlift-Entscheidung, 1 BvR 1460/99, Rn. 20). Zudem ist der verfassungsrechtliche Maßstab im Lichte der UN-BRK zu bilden. Diese verpflichtet die Vertragsstaaten gem. Art. 4 Abs. 1 lit. e) dazu, einen geeigneten Schutz vor Diskriminierung durch Private zu gewährleisten und zu fördern. Doch das bloße Willkürverbot, das der Entwurf statuiert, wird Menschen mit Behinderungen keinen tatsächlichen – und damit auch keinen geeigneten – Zugewinn an Zugangsgerechtigkeit bringen.

Pauschale Unverhältnismäßigkeit angemessener Vorkehrungen?

Relativierungsmuster dieser Art durchziehen den gesamten Entwurf: Nach § 7 Abs. 3 Nr. 3 S. 1 BGG-E soll eine Benachteiligung auch dann vorliegen, wenn „einem Menschen mit Behinderungen angemessene Vorkehrungen, die für den Verpflichteten keine unverhältnismäßige und unbillige Belastung darstellen, versagt werden“. Beispiele für solche angemessenen Vorkehrungen bei der Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen können etwa sein: Eine Workshopleitung liest einer Person mit Sehbehinderung wichtige Seminarhinweise vor; eine angestellte Person kommt zur Tür, um diese zu öffnen; eine Wartenummer wird laut ausgerufen, anstatt sie nur auf einem Bildschirm anzuzeigen. Satz 2 des § 7 Abs. 3 Nr. 3 BGG-E nimmt dieser Bindung an das Benachteiligungsverbot jedoch einen Großteil ihrer praktischen Wirkung, denn „für Unternehmer im Sinne des Absatzes 2 gelten alle baulichen Veränderungen sowie Änderungen an Gütern und Dienstleistungen als unverhältnismäßige und unbillige Belastung“. Dies ist dogmatisch äußerst schwer nachvollziehbar, da angemessene Vorkehrungen ihrem Wesen nach eine einzelfallbezogene Abwägung erfordern (vgl. Art. 2 UN-BRK und Art. 5 Abs. 3 UN-BRK). Der Regierungsentwurf gewichtet demgegenüber pauschal zugunsten der Unternehmen. Auch kleine und kostengünstige Änderungen – ein akustisches Signal einführen, eine Beschilderung mit Piktogrammen oder in Braille anbringen, eine vorhandene Softwareeinstellung zur Textvergrößerung aktivieren – fingiert der Entwurf für Unternehmen stets als unzumutbar. Auch hier wirft die Regelung verfassungsrechtliche Fragen auf, gemessen an der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Bindung Privater an das Benachteiligungsverbot und an das Gebot angemessener Vorkehrungen.

Zudem schafft der Entwurf hier erhebliche Rechtsunsicherheiten. Bei baulichen Veränderungen und Änderungen an Gütern und Dienstleistungen stellt sich die Frage, wie sich angemessene Vorkehrungen und zahlreiche sektoral ausdifferenzierte privatrechtliche Barrierefreiheitsregelungen abgrenzen lassen, z.B. im Recht der Produktsicherheit, im Anwendungsbereich des BFSG oder bei bereichsspezifischen Sicherheitsnormen: Wann handelt es sich um gebotene Maßnahmen zur Barrierefreiheit, wann um unangemessene Vorkehrungen? Auch zivilrechtliche Grundsätze wie Treu und Glauben oder vertragliche Sorgfaltspflichten könnten Abgrenzungsfragen aufwerfen, sobald Güter und Dienstleistungen im Einzelfall angepasst werden.

Wirkungsloser Rechtsschutz

Der Entwurf schränkt außerdem die Rechtsdurchsetzung ein. Selbst wenn trotz der bloßen Willkürkontrolle und der pauschalen Unverhältnismäßigkeitsfiktion eine private Verletzung des Benachteiligungsverbotes vorliegt, kann gem. § 7b Abs. 3 BGG-E gerichtlich ausschließlich die (nicht vollstreckbare) Feststellung des Verstoßes verlangt werden. Somit drohen diskriminierenden Unternehmen weder Unterlassungsansprüche noch keine Schadensersatzforderungen. Überaus fraglich ist, wie dieses Ergebnis mit Blick auf generelle zivilrechtliche Haftungsfolgen oder solche aus dem Verbraucherschutzrecht (inkl. BFSG) zu werten ist. Hinzu kommt: Die Ausschlussfrist gem. § 7b Abs. 1 BGG-E beträgt – korrespondierend zur Reform des § 21 Abs. 5 S. 1 AGG-E – nur vier Monate, und eine Beweislastumkehr wie die aus § 22 AGG fehlt vollständig, obwohl diese im Referentenentwurf noch enthalten war.

Absage für mehr Barrierefreiheit und Teilhabe in der Privatwirtschaft

Von den Versprechungen der Bundesregierung, die Privatwirtschaft besser zugänglich zu machen, bleibt im Regierungsentwurf des BGG wenig übrig: ein stark eingeschränktes Benachteiligungsverbot, das auf wirkungslose Rechtsschutzmöglichkeiten trifft. Dies kritisieren auch Verbände und Betroffenenorganisationen. Ohne eine positive, sanktionsbewährte und gerichtlich durchsetzbare Pflicht der Privatwirtschaft, Barrierefreiheit zu gewährleisten und tatsächlich alle angemessenen Vorkehrungen zu treffen, dürften die menschenrechtlichen Anforderungen an einen effektiven Diskriminierungsschutz gegenüber Privaten verfehlt werden.

Der Gesetzgeber sollte daher zumindest die Rechtfertigungsgründe für Ungleichbehandlungen durch Unternehmen konkretisieren. Statt bauliche Veränderungen sowie Änderungen an Gütern und Dienstleistungen pauschal als „unangemessen“ zu fingieren, sollte er nachvollziehbare und überprüfbare Abwägungsmaßstäbe ersetzen. Damit der Diskriminierungsschutz gegenüber der Privatwirtschaft nicht faktisch leerläuft, sollte Betroffenen im Falle einer Benachteiligung zudem ein Anspruch auf angemessene Entschädigung eingeräumt werden, der auch effektiv gerichtlich durchsetzbar ist.

Bessert der Gesetzgeber an diesen Stellen nicht nach, bliebe es im Gesetzgebungsverfahren bei einer rein kosmetischen Korrektur der bestehenden Situation, die zudem anspruchsvolle Abgrenzungsfragen aufwirft. Die Bundesregierung hatte die erste Aussprache zur Reform im Bundestag, die ursprünglich für Mitte April vorgesehen war, kurzfristig abgesagt. Zwar steht die Reform nun für den 7. Mai auf der Tagesordnung. Doch durch die zwischenzeitliche Verschiebung drohte selbst die symbolpolitische Wirkung eines verbesserten Diskriminierungsschutzes verloren zu gehen.

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