Der Weltraum ist seit dem „Outer Space Treaty“ von 1967 immer wieder Gegenstand internationaler Regulierung. Am 25. Juni 2025 hat die EU-Kommission ihren Vorschlag „für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Sicherheit, Widerstandsfähigkeit und Nachhaltigkeit von Weltraumaktivitäten in der Union“ (sog. „EU Space Act“) veröffentlicht. In diesem Beitrag stelle ich den Vorschlag vor und beleuchte anschließend ein zentrales Problem des Rechtsakts: die Ausnahmeregelung für die militärische Nutzung von „Weltraumobjekten“ in der sog. National Security Clause.

Die weit gefasste Bereichsausnahme für Sicherheitszwecke birgt das Risiko, die Harmonisierung des europäischen Raumfahrtmarkts zu untergraben und bietet ein Einfallstor für regulatorische Fragmentierung. Der Beitrag zeigt, dass eine undifferenzierte National Security Clause zwar dem Bedürfnis nach staatlicher Souveränität Rechnung trägt, zugleich aber die Bindungswirkung und Effektivität der Verordnung schwächt.

Bedeutung und Aufbau des Space Acts

Laut der European Union Agency for the Space Programme (EUSPA) soll der Markt für GNSS (Global Navigation Satellite Systems, etwa GPS oder Galileo) und EO (Earth Observation, etwa Satellitenbeobachtung für Klima und Landwirtschaft) zwischen 2023 und 2033 von 260 Milliarden auf voraussichtlich 590 Milliarden steigen. Wir haben es also mit einem bedeutenden Wirtschaftsmarkt zu tun.

Da die Kosten für Waren und Dienstleistungen in diesem Sektor hoch sind und Akteure wie die USA und China massive Industrieinvestitionen tätigen, kann kein europäischer Nationalstaat allein international konkurrenzfähig agieren. Eine koordinierte europäische Rechtsgrundlage ist daher konsequent. Mit dem Space Act will die EU-Kommission die Regeln für Weltraumaktivitäten mittels Rechtsverordnung harmonisieren. Geplant ist, dass die Regelung am 1. Januar 2030 in Kraft tritt (Artikel 119 Space Act).

Kein europäisches SpaceX?

Der Kritik, eine solche Regulierung verhindere eine Art „europäisches SpaceX“, ist entgegenzutreten. Anders als die USA setzt die EU traditionell auf ein regelbasiertes und vorhersehbares Marktumfeld, das Rechtssicherheit schafft und Investitionen fördert. Ein klarer Rechtsrahmen sorgt zudem für Vergleichbarkeit zwischen den Mitgliedstaaten und reduziert Ineffizienzen.

Während Unternehmen wie SpaceX in den USA mit riskanten Teststrategien arbeiten, die zu folgenschweren Fehlstarts führten, die Umwelt schädigten und das Vertrauen in Raumfahrttechnologie senkten, verfolgt die EU einen anderen Ansatz. Sicherheit, Nachhaltigkeit und langfristige Wettbewerbsfähigkeit sollen Vorrang haben. Ziel ist es nicht, durch maximale Geschwindigkeit Marktanteile zu gewinnen, sondern kontrolliert die Marktführerschaft in Schlüsselbereichen der Erdbeobachtung, GNSS-Infrastruktur und Satellitenkommunikation aufzubauen. Auch diese Bereiche sind kapitalintensiv, erlauben jedoch eine Bündelung des Investitionsvolumens, das die EU realistischerweise bereit ist aufzubringen. Aufgrund ihrer systemrelevanten Bedeutung handelt es sich zudem um langfristige Projekte, bei denen die Herstellung vertrauenswürdiger Technologie erfolgversprechender ist als bei anderen Investitionsvorhaben, die stärker auf eine schnelle Markteroberung setzen.

Der Aufbau des Space Acts

Nach Artikel 1 Nr. 2 Space Act sind die drei Aspekte „safety, resilience and environmental sustainability“ das Ziel der Regulierungsbestrebung. In der Praxis dürften diese Zielvorgaben angesichts ihrer Vagheit wie so oft kaum Einfluss auf die Auslegung der einzelnen Bestimmungen haben.

Der Verordnungsvorschlag gliedert sich in sieben Titel:

• Titel I enthält die allgemeinen Bestimmungen.
• Titel II behandelt die Autorisierung und Registrierung von Weltraumaktivitäten. Die dortigen Regelungen setzen die Bedingungen fest, unter denen Betreiber in der EU eine Genehmigung zur Durchführung von Raumfahrtaktivitäten erhalten können.
• Titel III enthält Regelungen, die bestimmen, dass jeder Mitgliedsstaat eine oder mehrere nationale zuständige Behörden benennen oder einrichten muss, die die Einhaltung des EU Space Acts überwachen. Die zuständigen nationalen Behörden müssen Informationen an die EUSPA übermitteln, welche diese unter anderem in das Union Register of Space Objects (URSO) einträgt.
• Titel V ermöglicht der Europäischen Kommission, Äquivalenzentscheidungen zu erlassen. Dadurch können Genehmigungen aus Drittländern anerkannt werden, und es werden Regeln für internationale Organisationen festgesetzt.
• Titel VI („Supporting measures“) soll sicherstellen, dass insbesondere kleinere Unternehmen nicht durch die neuen Pflichten des Gesetzes überfordert werden. Titel VII enthält schließlich die Schlussvorschriften.
• Titel IV regelt Vorschriften zur Sicherheit und Nachhaltigkeit. Da Weltraumaktivitäten häufig erhebliche Emissionen verursachen, kollidieren sie mit den Bemühungen der EU, Klimaneutralität zu erreichen. Die Artikel 96–100 verpflichten Betreiber deshalb, den ökologischen Fußabdruck ihrer Missionen über den gesamten Lebenszyklus einer Weltraummission zu berechnen. Diese Pflicht umfasst Entwurfs-, Herstellungs-, Betriebs- sowie die End-of-Life-Phase, es sei denn, es liegen die Voraussetzungen für eine Ausnahmegenehmigung vor. Sinnvoll wäre, auch konkret sanktionierbare Vorgaben festzulegen, wie Umwelteinwirkungen und Emissionen zu reduzieren sind. Die Informationspflichten allein werden nur den Verwaltungsaufwand erhöhen, ohne dass tatsächlich ein ökologischer Nutzen erzielt wird.

Die National Security Clause

Klassischerweise verstehen die Mitgliedstaaten die Ausübung militärischer Aktivitäten als Ausdruck ihrer nationalen Souveränität. Moderne Weltraumtechnologien sind hier zentral: So können etwa GPS-Systeme durch Positions-, Navigations- und Timingdaten nicht nur für die zivile Navigation, sondern auch für präzisionsgelenkte Raketen und Drohnen verwendet werden.

Der Space Act enthält als Ausdruck der Achtung der staatlichen Souveränitätsinteressen in Artikel 4 eine National Security Clause. Sie erlaubt es Mitgliedstaaten, Tätigkeiten aus dem Anwendungsbereich der Verordnung auszunehmen, sofern sie der nationalen Sicherheit dienen, insbesondere im militärischen Kontext. Die Regelung soll die Unionskompetenz (für den Binnenmarkt nach Artikel 114 AEUV, sowie speziell für die Raumfahrtpolitik in Artikel 189 AEUV) von der gemäß Artikel 4 Abs. 2 S. 3 EUV geschützten Souveränität der Mitgliedstaaten im Bereich der Sicherheit und Verteidigung abgrenzen.

Die Klausel lautet im Wortlaut: „This Regulation shall be without prejudice to the responsibilities of Member States for safeguarding national security and other essential State functions.” Sie enthält keinerlei Einschränkungen und lässt offen, nach welchen Kriterien die Mitgliedstaaten eine Gefahr für die nationale Sicherheit annehmen dürfen. Genau darin liegt das Kernproblem: Eine pauschale Ausnahme gefährdet die Kohärenz der Regulierung.

Das Dual-Use-Problem

Raumfahrttechnologien sind fast immer Dual-Use-Technologien. Das heißt, Infrastrukturen wie Erdbeobachtungssatelliten, Trägerraketen, globale Navigationssysteme und satellitengestützte Datenübertragungssysteme können sowohl zivil als auch militärisch genutzt werden.

Eine klare technische Trennung ist unabhängig von Regulierung und politischem Willen praktisch nicht möglich und auch institutionell vielfach durchbrochen. Projekte im Raumfahrtsektor werden regelmäßig in öffentlich-privaten Partnerschaften durchgeführt, wobei private Akteure auch an Programmen mit Sicherheitsbezug beteiligt sind und umgekehrt militärisch motivierte Systeme auf zivilen Entwicklungen aufbauen. Diese strukturelle Verschränkung führt dazu, dass eine Regelung wie Artikel 4 des Space Acts, die auf eine pauschale Ausnahme für militärisch genutzte Technologien hinausläuft, in der Praxis nicht trennscharf anwendbar ist.

Die National Security Clause erlaubt es Mitgliedstaaten jedoch, ganze Projekte dem Anwendungsbereich der Verordnung zu entziehen, sobald sie diese militärisch deklarieren, selbst wenn der zivile Nutzen überwiegt. Die militärische Deklaration eines Projekts kann ohne ausreichende Kontrolle dazu führen, dass dessen zivil nutzbare Ergebnisse einer effektiven Regulierung entzogen werden. Das würde den Regelungszweck der Verordnung untergraben und käme einer nationalen Selbstermächtigung zur Aushebelung unionsrechtlicher Standards gleich. Zudem bestünde die Gefahr eines regulatorischen Wettbewerbs der Mitgliedstaaten untereinander, in dem aus industriepolitischen Motiven Projekte dem EU-Rechtsrahmen bewusst entzogen würden. Eine solche Entwicklung würde unweigerlich zu einer Fragmentierung des europäischen Raumfahrtmarkts führen, der gerade durch die Verordnung harmonisiert werden soll.

Das Problem wird noch dadurch verstärkt, dass Artikel 4 nicht nur von nationalen Sicherheitsinteressen spricht, worunter neben militärischen Aktivitäten auch geheimdienstliche oder polizeiliche Aktivitäten fallen können, sondern auch noch von essenziellen Staatsfunktionen. Damit soll wohl der Wortlaut von Art. 4 Abs. 2 S. 2 u. S. 3 EUV aufgegriffen werden, der sich aber wegen seiner unbestimmten und eher proklamatischen Natur nicht für die Bereichsabgrenzung im Sekundärrecht eignet.

Der Lösungsansatz der Kommission

In Erwägungsgrund 36 erkennt der Vorschlag zum Space Act die Dual-Use-Problematik selbst an, führt sie aber keiner rechtssicheren Lösung zu.

Konkret heißt es:

“Space objects that are only partially used for defence purposes should be excluded from the scope of this Regulation when they need to be placed under a Member State operation and control, […] only for the duration of the […] mission […]. In such cases, it is for each Member State to determine, […] whether such space object would fall under the above mentioned exclusion.”

Vorgeschlagen wird also, dass Artikel 4 des Space Acts bei Dual-Use nicht automatisch greift, die Mitgliedstaaten jedoch überall dort einen Spielraum haben, wo sie Kontrolle und Kommando über ein Weltraumobjekt übernehmen. Diese Einschränkung der Anwendbarkeit der National Security Clause reicht jedoch nicht aus, weil unklar bleibt, was genau unter „Kontrolle und Kommando“ zu verstehen ist und inwiefern diese Stellung objektiv zu begründen ist. Da den Mitgliedstaaten in diesen Fällen ein erheblicher Ermessensspielraum bleibt, ist nicht zu erwarten, dass die Klausel EU-weit einheitlich und wirksam begrenzt angewendet wird.

Neufassung der Klausel

Die Lösung liegt meines Erachtens in einer präzisen Eingrenzung der Ausnahmen:

• Die Ausnahme sollte grundsätzlich nur gelten, wenn Weltraumobjekte tatsächlich ausschließlich militärisch oder polizeilich genutzt werden.
• Die Begriffe der militärischen oder polizeilichen Nutzung müssen ausdrücklich und hinreichend eng definiert werden.
• Die Ausnahme darf außerhalb hinreichend konkreter Gefährdung nicht alle Regelungen der Verordnung umfassen, sondern nur diejenigen, die ganz regelmäßig in Konflikt mit bedeutenden militärischen oder polizeilichen Interessen geraten.
• Bei zivilen Projekten darf eine temporäre militärische oder polizeiliche Nutzung nur dann ausgenommen sein, wenn tatsächlich nationale Sicherheitsinteressen hinreichend konkret gefährdet sind. Nach Abschluss einer vorübergehenden militärischen oder polizeilichen Nutzung müssen automatisch wieder die Regeln des Space Acts gelten. Wollen Mitgliedstaaten bestimmte Regeln dauerhaft ausschließen, müssen sie eine dauerhaft ausschließliche militärische oder polizeiliche Nutzung für Weltraumobjekte vornehmen.
• Mitgliedstaaten müssen Ausnahmen melden und gegenüber der Kommission begründen, etwa durch einen Notifikationsmechanismus.
• Um vorgeschobenen Behauptungen einer rein militärischen oder polizeilichen Nutzung vorzubeugen, müssen befristete Verbote geschaffen werden, Weltraumobjekte und deren Früchte nach einer Entwidmung für zivile Zwecke zu nutzen.
• Soweit sonstige mitgliedstaatliche Organe aufgrund nationaler Sicherheitsinteressen oder zur Wahrung ihrer Staatsfunktionen außerhalb unmittelbarer konkreter Gefahren eine Ausnahme von bestimmten Teilen der Weltraumverordnung begehren, ist diese im Rahmen einer eng eingegrenzten Ermessensausübung zu gewähren. Die denkbaren Fälle unterscheiden sich hier zu stark für eine starre Regelung. Gleichzeitig wird die praktische Anwendung aber kaum Bedeutung erlangen, sodass ein näher ausdifferenziertes Ermessen einer genehmigenden EU-Behörde zweckmäßig ist.

Diese Differenzierung würde den Binnenmarkt stärken, ohne nationale Sicherheitsinteressen unangemessen einzuschränken.

Grenzen durch Art. 4 Abs. 2 S. 3 EUV und Art. 346 AEUV

Man könnte einwenden, das Primärrecht verlange eine National Security Clause in der von der Kommission vorgeschlagenen Form. Das ist jedoch nicht der Fall. Art. 4 Abs. 2 S. 3 EUV wurde insbesondere in das Primärrecht aufgenommen, um der Sorge der Mitgliedstaaten zu begegnen, dass die Anwendung der Flexibilitätsklausel des Art. 352 AEUV oder des vereinfachten Änderungsverfahrens nach Art. 48 Abs. 6 AEUV zu weiteren EU-Kompetenzen führen könnte, die den Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten für ihre eigene nationale Sicherheit aushöhlen. Soweit das bereits bestehende Primärrecht aber einen Ausgleich zwischen EU-Kompetenzen und der Kompetenz der Mitgliedstaaten für die nationale Sicherheit schafft, kommt der Regelung keine eigenständige Bedeutung zu.

Damit ist hier Art. 346 AEUV maßgeblich. Er erlaubt den Mitgliedstaaten, entgegen anderslautenden Regelungen im Sekundärrecht Informationen zum Schutz der nationalen Sicherheit zurückzuhalten und die Erzeugung sowie den Handel von Waffen, Munition und Kriegsmaterial zu gestatten. Diese Vorschrift muss jedoch im Kontext des Primärrechts gelesen werden, das einen freien und einheitlichen Binnenmarkt anstrebt. Ihre Voraussetzungen sind daher eng auszulegen. Zudem handelt es sich um eine Ermessensvorschrift zu Gunsten der Mitgliedstaaten, sodass deren Berufung auf die Regelung einer Verhältnismäßigkeitsprüfung zu unterziehen ist.

Der EuGH hat dies in einem Fall klargestellt, in dem Italien Aufträge zum Erwerb von Hubschraubern vergeben wollte, die sowohl zivil als auch militärisch genutzt werden konnten. Italien berief sich auf die Vorgängervorschrift des Art. 346 AEUV, unterlag jedoch. Der Gerichtshof stellte fest, dass die Ausnahme nur greift, wenn die militärische Nutzung zweifelsfrei feststeht.

Auf der erst nachgeschalteten Ebene der Ermessensausübung folgt daraus, dass bei Dual-Use-Gütern, die auf die Liste nach Art. 346 Abs. 2 AEUV gesetzt werden sollen, eine besonders strenge Verhältnismäßigkeitsprüfung erforderlich ist. Aus denselben Erwägungen und zur Sicherung der Rechtssicherheit ist richtigerweise davon auszugehen, dass der EU-Gesetzgeber diese Verhältnismäßigkeitsprüfung auch für bestimmte Sachbereiche abstrakt vorzeichnen darf, solange nationale Sicherheitsinteressen nicht übermäßig einschränkt werden.

Jedenfalls einer Regelung der hier vorgeschlagenen Art, die eine strenge Begründungslast für militärische Ausnahmen des Space Acts vorsieht und Mitgliedstaaten zumindest befristet an ihre militärische und nicht zivile Deklaration bindet, steht Art. 346 Abs. 2 AEUV nicht entgegen.

Fazit

Der Vorschlag zum Space Act stellt näher definierte Raumfahrtaktivitäten in der EU unter einen Genehmigungsvorbehalt. Dadurch sollen insbesondere die Sicherheit und Nachhaltigkeit dieser Aktivitäten und ihrer Vorbereitungen institutionell abgesichert werden. Die in der Verordnung vorgesehene Ausnahme zugunsten nationaler Sicherheitsinteressen droht jedoch, den Regelungszweck zu unterlaufen. Die National Security Clause ist in der von der Kommission vorgeschlagenen Form weder erforderlich noch mit den Zielen der Verordnung vereinbar. Soweit Artikel 4 Abs. 2 S. 3 EUV und Art. 346 AEUV zwingende Grenzen der Raumfahrtregulierung setzen, lassen sich diese durch differenziertere und kontrollierbare Mechanismen wahren, ohne den Charakter der Verordnung als zentrale Binnenmarktregelung aufzugeben. Eine über jede Kritik erhabene Abgrenzung wird, wie häufig im Recht, nicht gelingen. Doch die Kommission sollte ihrer Verantwortung nachkommen, eine Differenzierung zumindest so weit wie möglich zu gewährleisten.

The post Der EU Space Act appeared first on Verfassungsblog.