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Am heutigen 5. Mai findet der 34. Europäische Protesttag zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen statt. Ein guter Zeitpunkt, um genauer hinzusehen, wie es um die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen¹⁾ in Deutschland aktuell steht.

Fragt man Sozial- und Betroffenenverbände, steht es zumindest um die Gleichstellungsgesetzgebung schlecht. Jahrelang ignorierte die Politik die erheblichen Nachbesserungsbedarfe (s. Evaluationsbericht 2022, S. 344 ff.) des 2002 erstmals eingeführten Bundesbehindertengleichstellungsgesetzes (BGG). Im Februar hat die Bundesregierung nun endlich einen Reformvorschlag aus der Feder des BMAS vorgelegt. Auf den ersten Blick verfolgt der Entwurf ein längst überfälliges Ziel: 17 Jahre nach Inkrafttreten der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) in Deutschland soll das Benachteiligungsverbot für Menschen mit Behinderungen endlich auch im privaten Sektor gelten. Bei genauerem Hinsehen zeigt sich jedoch, dass der Entwurf das Ziel einer zugänglichen und diskriminierungsfreien Privatwirtschaft verfehlt.

Das Behindertengleichstellungsrecht im Überblick

Unionsrechtlich verbietet Art. 21 GRC Diskriminierungen wegen einer Behinderung, während Art. 26 GRC den besonderen Schutzauftrag für Menschen mit Behinderungen hervorhebt. Die Beschäftigungsrahmenrichtlinie (RL 2000/78/EG) und der European Accessibility Act (RL (EU) 2019/882) konkretisieren diesen Schutz sekundärrechtlich. Eine umfassende horizontale Antidiskriminierungsrichtlinie (Vorschlag der Kommission KOM(2008) 426) steht jedoch weiterhin aus.

Auf nationaler Ebene existiert seit 1994 mit Art. 3 Abs. 3 S. 2 GG ein ausdrückliches, verfassungsrechtliches Benachteiligungsverbot von Menschen mit Behinderungen. Wer diese Personengruppe ist, definiert die Verfassung nicht. Spätestens seit der Ratifizierung der UN-BRK ist Behinderung als gesellschaftlich geprägtes Phänomen anzuerkennen (sogenannter Paradigmenwechsel): Die Zuschreibung als „behindert“ entsteht aus einer Wechselwirkung zwischen Menschen mit einer (längerfristigen) gesundheitlichen Beeinträchtigung und der Interaktion mit der von Menschen gestalteten Umwelt, die in einer Teilhabeeinschränkung resultiert. Eine Person ist also nicht behindert, sondern wird durch eine nicht barrierefreie Umwelt und einstellungsbedingte Barrieren an der vollen und selbstbestimmten Teilhabe ge- und damit behindert.

Das BGG konkretisiert seit 2002 dieses verfassungsrechtliche Benachteiligungsverbot insbesondere für den Bereich der öffentlichen Bundesverwaltung und hat das moderne Verständnis von Behinderung mit § 3 BGG für das öffentliche Recht des Bundes verankert. Das erklärte Ziel des BGG – den Schutz von Menschen mit Behinderungen vor Benachteiligung und der Stärkung ihrer selbstbestimmten Teilhabe in unserer Gesellschaft – wird maßgeblich durch die Förderung von Barrierefreiheit umgesetzt. Mit § 4 BGG wird Barrierefreiheit für das Bundesrecht erstmals einheitlich definiert und löst Begriffe wie „behindertengerechte“ oder „behindertenfreundliche“ Sondergestaltung der Umwelt ab. Barrierefreiheit i.S.d. BGG verlangt eine Gestaltung der Umwelt, die im Sinne eines „universal Design“²⁾ möglichst niemanden ausschließt und von allen gleichermaßen genutzt werden kann. Sie fordert eine grundsätzliche Auffindbarkeit, Zugänglichkeit und Nutzbarkeit der Umwelt ohne besondere Erschwernis und ohne fremde Hilfe.

Neben den Begriffen „Behinderung“ und „Barrierefreiheit“ definiert das BGG in § 7 Abs. 2 BGG auch „angemessene Vorkehrungen“ und stellt klar, dass eine Versagung solcher ebenfalls eine Benachteiligung darstellt. Wo im Einzelfall also keine Zugänglichkeit (etwa durch barrierefreie Gestaltung) für eine Person mit Behinderung gegeben ist, müssen dialogisch mit der betroffenen Person diejenigen Maßnahmen getroffen werden, die „geeignet und erforderlich sind, um zu gewährleisten, dass ein Mensch mit Behinderung gleichberechtigt mit anderen alle Rechte genießen und ausüben kann“, soweit sie den Verpflichteten „nicht unverhältnismäßig oder unbillig belasten“. Im Gegensatz zu generalisierenden Barrierefreiheitsvorschriften wirken angemessene Vorkehrungen also individualisiert, wobei die Übergänge fließend sein können. Für wen aber gelten diese Anforderungen?

Behindertengleichstellung im öffentlichen und privaten Raum

Das BGG ist in der Rechtswissenschaft und -praxis relativ unbekannt, obwohl es für Behörden extrem relevant ist (Evaluationsbericht 2022, S. 345). Das könnte auch damit zu tun haben, dass dessen Anwendungs- und Geltungsbereich nicht leicht zu durchschauen ist.

In seiner aktuellen Fassung verpflichtet das BGG überwiegend Träger der öffentlichen Gewalt des Bundes sowie solche des Landes, wenn sie Bundesrecht ausführen. Landesbehörden in anderen Konstellationen und Kommunen werden durch die BGGs der einzelnen Länder verpflichtet. Für die öffentlich-rechtliche Barrierefreiheit existieren daneben zahlreiche sektorale einfach-gesetzliche und untergesetzliche Ausgestaltungen, z.B. in Gerichtsordnungen, dem Bauordnungsrecht der Länder oder dem Hochschulrecht.

Auch im Privatrecht bestehen sektorale Barrierefreiheitsvorschriften, z.B. im Miet- und Arbeitsrecht. Vereinzelt richten sich auch im BGG Normen an die Privatwirtschaft. Dazu gehört etwa § 12e BGG, der – parallel zum Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG) – den diskriminierungsfreien Zutritt mit Assistenzhund zu Arztpraxen oder Ladengeschäften regelt. Daneben können das AGG und das noch junge Barrierefreiheitsstärkungsgesetz (BFSG) greifen, das den European Accessibility Act (Richtlinie (EU) 2019/882) umsetzt – letzteres etwa für Webshops privater Dienstleister:innen.

Die Privatwirtschaft ist derzeit jedoch nicht umfassend einfachgesetzlich zur Einhaltung des Benachteiligungsverbotes verpflichtet. Eine solche Pflicht ist aus menschenrechtlicher Perspektive jedoch geboten und längst überfällig. Erst 2021 hat der Gesetzgeber mit § 12e BGG eine ausdrückliche Regelung außerhalb des Anwendungsbereiches des AGG geschaffen, die private Akteure an das Benachteiligungsverbot bindet – im Anschluss an die „Assistenzhunde-Entscheidung“ des BVerfG (Beschluss vom 30.01.2020 – 2 BvR 1005/18, dazu auch hier). Dabei ist Deutschland bereits seit 2007 gemäß Art. 5 i.V.m. Art. 4 Abs. 1 lit. e) UN-BRK dazu verpflichtet, schrittweise alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um die Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen auch durch private Unternehmen zu beseitigen. 2023 kritisierte der UN-Fachausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen Deutschlands Untätigkeit (UN Doc. CRPD/C/DEU/CO/2-3). Er forderte Deutschland dazu auf, die Konventionsrechte auf alle privaten Akteure auszuweiten, die Güter und Dienstleistungen für die Allgemeinheit anbieten und entsprechende wirksame Rechtsbehelfe zu schaffen (Ziff. 12a)).

Der Regierungsentwurf

Genau hier soll die Reform des BGG nun ansetzen: Nach § 7 Abs. 2 BGG-E dürfen Unternehmen „Menschen mit Behinderungen bei dem Zugang zu und der Versorgung mit […] Gütern und Dienstleistungen nicht benachteiligen“, wenn sie „der Öffentlichkeit zur Verfügung stehende bewegliche Güter […] oder Dienstleistungen“ anbieten oder erbringen. Anders als beim BFSG fehlt eine Ausnahme für sog. Kleinstunternehmen. So weit, so erfreulich. Doch der Entwurf enthält mehrere Einschränkungen, die die vorgesehenen Pflichten nach dem BGG-E zugunsten der Unternehmen deutlich relativieren.

Nach § 7 Abs. 3 Nr. 1 BGG-E liegt eine Benachteiligung u.a. dann vor, wenn „Menschen mit und ohne Behinderungen ohne zwingenden Grund unterschiedlich behandelt werden und dadurch Menschen mit Behinderungen in der vollen, wirksamen und gleichberechtigten Teilhabe am Leben in der Gesellschaft beeinträchtigt werden.“ Diese Formulierung entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den besonderen Gleichheitssätzen aus Art. 3 Abs. 3 GG: Eine Ungleichbehandlung wegen der dort aufgezählten Merkmale kann lässt sich nur durch zwingende Gründe und unter strikter Verhältnismäßigkeitsprüfung rechtfertigen. In § 7a Abs. 2 BGG-E sieht der Gesetzesentwurf für Unternehmen jedoch eine erheblich niedrigere Rechtfertigungsschwelle vor: Ungleichbehandlungen sind danach bereits zulässig, wenn ein sachlicher Grund vorliegt. Damit können grundsätzlich alle betrieblichen oder organisatorischen Erwägungen sowie Aspekte der Wirtschaftlichkeit und Praktikabilität eine Ungleichbehandlung rechtfertigen, solange sie nicht willkürlich erscheinen und einer Plausibilitätskontrolle standhalten. An dieser Hürde wird kaum ein Unternehmen scheitern, selbst wenn der wirtschaftliche oder tatsächliche Aufwand für Zugänglichkeit nur marginal wäre. Denn Regelbeispiele, wie sie etwa § 20 Abs. 1 S. 2 AGG vorsieht und die dort zu einer faktischen Verengung der Rechtfertigungsgründe führen, kennt der BGG-E nicht.

Bereits in der Verbändebeteiligung zum gleichlautenden Referentenentwurf haben die Deutsche Vereinigung für Rehabilitation und das Deutsche Institut für Menschenrechte die Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung bezweifelt (s. Stellungnahme des DVfR, S. 8 und des DIMR, S. 9). Denn das Bundesverfassungsgericht hat anerkannt, dass das Verbot der Benachteiligung von Menschen mit Behinderungen als Teil der objektiven Wertordnung im Zivilrechtsverkehr berücksichtigt werden muss und der Staat nach dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers eine besondere Verantwortung für Menschen mit Behinderungen trägt (s. etwa Treppenlift-Entscheidung, 1 BvR 1460/99, Rn. 20). Zudem ist der verfassungsrechtliche Maßstab im Lichte der UN-BRK zu bilden. Diese verpflichtet die Vertragsstaaten gem. Art. 4 Abs. 1 lit. e) dazu, einen geeigneten Schutz vor Diskriminierung durch Private zu gewährleisten und zu fördern. Doch das bloße Willkürverbot, das der Entwurf statuiert, wird Menschen mit Behinderungen keinen tatsächlichen – und damit auch keinen geeigneten – Zugewinn an Zugangsgerechtigkeit bringen.

Pauschale Unverhältnismäßigkeit angemessener Vorkehrungen?

Relativierungsmuster dieser Art durchziehen den gesamten Entwurf: Nach § 7 Abs. 3 Nr. 3 S. 1 BGG-E soll eine Benachteiligung auch dann vorliegen, wenn „einem Menschen mit Behinderungen angemessene Vorkehrungen, die für den Verpflichteten keine unverhältnismäßige und unbillige Belastung darstellen, versagt werden“. Beispiele für solche angemessenen Vorkehrungen bei der Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen können etwa sein: Eine Workshopleitung liest einer Person mit Sehbehinderung wichtige Seminarhinweise vor; eine angestellte Person kommt zur Tür, um diese zu öffnen; eine Wartenummer wird laut ausgerufen, anstatt sie nur auf einem Bildschirm anzuzeigen. Satz 2 des § 7 Abs. 3 Nr. 3 BGG-E nimmt dieser Bindung an das Benachteiligungsverbot jedoch einen Großteil ihrer praktischen Wirkung, denn „für Unternehmer im Sinne des Absatzes 2 gelten alle baulichen Veränderungen sowie Änderungen an Gütern und Dienstleistungen als unverhältnismäßige und unbillige Belastung“. Dies ist dogmatisch äußerst schwer nachvollziehbar, da angemessene Vorkehrungen ihrem Wesen nach eine einzelfallbezogene Abwägung erfordern (vgl. Art. 2 UN-BRK und Art. 5 Abs. 3 UN-BRK). Der Regierungsentwurf gewichtet demgegenüber pauschal zugunsten der Unternehmen. Auch kleine und kostengünstige Änderungen – ein akustisches Signal einführen, eine Beschilderung mit Piktogrammen oder in Braille anbringen, eine vorhandene Softwareeinstellung zur Textvergrößerung aktivieren – fingiert der Entwurf für Unternehmen stets als unzumutbar. Auch hier wirft die Regelung verfassungsrechtliche Fragen auf, gemessen an der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Bindung Privater an das Benachteiligungsverbot und an das Gebot angemessener Vorkehrungen.

Zudem schafft der Entwurf hier erhebliche Rechtsunsicherheiten. Bei baulichen Veränderungen und Änderungen an Gütern und Dienstleistungen stellt sich die Frage, wie sich angemessene Vorkehrungen und zahlreiche sektoral ausdifferenzierte privatrechtliche Barrierefreiheitsregelungen abgrenzen lassen, z.B. im Recht der Produktsicherheit, im Anwendungsbereich des BFSG oder bei bereichsspezifischen Sicherheitsnormen: Wann handelt es sich um gebotene Maßnahmen zur Barrierefreiheit, wann um unangemessene Vorkehrungen? Auch zivilrechtliche Grundsätze wie Treu und Glauben oder vertragliche Sorgfaltspflichten könnten Abgrenzungsfragen aufwerfen, sobald Güter und Dienstleistungen im Einzelfall angepasst werden.

Wirkungsloser Rechtsschutz

Der Entwurf schränkt außerdem die Rechtsdurchsetzung ein. Selbst wenn trotz der bloßen Willkürkontrolle und der pauschalen Unverhältnismäßigkeitsfiktion eine private Verletzung des Benachteiligungsverbotes vorliegt, kann gem. § 7b Abs. 3 BGG-E gerichtlich ausschließlich die (nicht vollstreckbare) Feststellung des Verstoßes verlangt werden. Somit drohen diskriminierenden Unternehmen weder Unterlassungsansprüche noch keine Schadensersatzforderungen. Überaus fraglich ist, wie dieses Ergebnis mit Blick auf generelle zivilrechtliche Haftungsfolgen oder solche aus dem Verbraucherschutzrecht (inkl. BFSG) zu werten ist. Hinzu kommt: Die Ausschlussfrist gem. § 7b Abs. 1 BGG-E beträgt – korrespondierend zur Reform des § 21 Abs. 5 S. 1 AGG-E – nur vier Monate, und eine Beweislastumkehr wie die aus § 22 AGG fehlt vollständig, obwohl diese im Referentenentwurf noch enthalten war.

Absage für mehr Barrierefreiheit und Teilhabe in der Privatwirtschaft

Von den Versprechungen der Bundesregierung, die Privatwirtschaft besser zugänglich zu machen, bleibt im Regierungsentwurf des BGG wenig übrig: ein stark eingeschränktes Benachteiligungsverbot, das auf wirkungslose Rechtsschutzmöglichkeiten trifft. Dies kritisieren auch Verbände und Betroffenenorganisationen. Ohne eine positive, sanktionsbewährte und gerichtlich durchsetzbare Pflicht der Privatwirtschaft, Barrierefreiheit zu gewährleisten und tatsächlich alle angemessenen Vorkehrungen zu treffen, dürften die menschenrechtlichen Anforderungen an einen effektiven Diskriminierungsschutz gegenüber Privaten verfehlt werden.

Der Gesetzgeber sollte daher zumindest die Rechtfertigungsgründe für Ungleichbehandlungen durch Unternehmen konkretisieren. Statt bauliche Veränderungen sowie Änderungen an Gütern und Dienstleistungen pauschal als „unangemessen“ zu fingieren, sollte er nachvollziehbare und überprüfbare Abwägungsmaßstäbe ersetzen. Damit der Diskriminierungsschutz gegenüber der Privatwirtschaft nicht faktisch leerläuft, sollte Betroffenen im Falle einer Benachteiligung zudem ein Anspruch auf angemessene Entschädigung eingeräumt werden, der auch effektiv gerichtlich durchsetzbar ist.

Bessert der Gesetzgeber an diesen Stellen nicht nach, bliebe es im Gesetzgebungsverfahren bei einer rein kosmetischen Korrektur der bestehenden Situation, die zudem anspruchsvolle Abgrenzungsfragen aufwirft. Die Bundesregierung hatte die erste Aussprache zur Reform im Bundestag, die ursprünglich für Mitte April vorgesehen war, kurzfristig abgesagt. Zwar steht die Reform nun für den 7. Mai auf der Tagesordnung. Doch durch die zwischenzeitliche Verschiebung drohte selbst die symbolpolitische Wirkung eines verbesserten Diskriminierungsschutzes verloren zu gehen.

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Wer geglaubt hatte, dass die „Staatsräson“ nach den distanzierten Äußerungen von Kanzler Merz (hier, ab Min. 56:09 und hier) auch bei der Union in Ungnade gefallen ist, sieht sich durch den hessischen Gesetzentwurf vom 23.4.2026 (BR-DrS 227/26, „HessGesE“) zur Erweiterung des Tatbestands der Volksverhetzung zum Schutz Israels eines Besseren belehrt. Zugleich wird damit die Meinungsfreiheit durch weiteres „Sonder(meinungs)strafrecht“ (hessischer Justizminister Heinz, DLF-Interview, 28.4.2026, Min. 7:20, 7:46 und FAZ Einspruch Podcast, 29.4.2026, Min. 20:03) über die verfassungsgerichtliche Ausnahme des Wunsiedel-Beschlusses hinaus eingeschränkt.

Staatsräson als Strafgrund?

Die hessische Landesregierung will § 130 StGB um folgenden Abs. 4 ergänzen:

„(4) Mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe wird bestraft, wer in einer Weise, die geeignet ist, die Bereitschaft zu antisemitischen Gewalt- oder Willkürmaßnahmen zu fördern, öffentlich oder in einer Versammlung das Existenzrecht des Staates Israel leugnet oder zur Beseitigung des Staates Israel aufruft.“ (Herv. K.A.)

Die Forderung ist nicht neu. Sie findet sich schon in einem Gesetzentwurf der Unionsfraktion aus der 20. Wahlperiode des Bundestags [BT-DrS 20/9310] und (im Hinblick auf die Leugnungsvariante) auch im CDU/CSU-Wahlprogramm 2025. Sie wird damals wie heute auf die Staatsräson gestützt. So heißt es etwa im CDU/CSU-Wahlprogramm (S. 44):

„Das Existenzrecht Israels ist deutsche Staatsräson. Deshalb verschärfen wir den Volksverhetzungs-Paragrafen im Strafgesetzbuch so, dass das Leugnen des Existenzrechts künftig strafbar ist.“ (Herv. K.A.)¹⁾

Auch der HessGesE beruft sich auf die Staatsräson (S. 4 und 6), ebenso Justizminister Heinz (hier, Min. 4:36, 8:30, 12:38 und hier, Min. 26:05). Der Staatsräson wird sogar ein „verfassungsrechtlicher Gehalt“ zugeschrieben, indem die Existenz und der Schutz des Staates Israel auf die nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft zurückgeführt werden. Da diese, so das BVerfG im Wunsiedel-Beschluss vom 4. November 2009 (Rn. 65), eine „gegenbildlich identitätsprägende Bedeutung“ für unsere Verfassungsordnung habe,²⁾ sei, so der HessGesE, auch der Schutz Israels als sichere Heimstätte für Jüdinnen und Juden „‘identitätsprägend‘ für unsere Rechtsordnung“ (S. 4). Wir kommen darauf zurück.

Der Rekurs auf die Staatsräson ist durchaus konsequent. Denn die strafrechtliche Privilegierung Israels gegenüber allen anderen Staaten der Welt, auch gegenüber mit Deutschland freundschaftlich und historisch verbundenen Staaten, lässt sich nur begründen, wenn man das deutsch-israelische Verhältnis als ganz besonders und unvergleichlich mit unserem Verhältnis zu anderen Staaten ansieht. Und das kann man eigentlich nur tun, wenn man die Existenz Israels zur deutschen Staatsräson im engeren Sinne erklärt, also tatsächlich die gesicherte Existenz des Staates Israel auf eine Stufe mit der Existenz Deutschlands stellt. Wie an anderer Stelle ausführlich dargelegt  (Ambos, Staatsräson nach Gaza, 2026, S. 17 ff.), ist ein solches Verständnis von Staatsräson allerdings zu weitgehend; der Begriff ist unklar und widersprüchlich und kann vor allem verfassungs- und völkerrechtliche Verpflichtungen nicht verdrängen.

Kriminalpolitisches Bedürfnis?

Es darf auch bezweifelt werden, ob es überhaupt ein kriminalpolitisches Bedürfnis für die vorgeschlagene Erweiterung gibt, ist doch antisemitische Hetze grundsätzlich bereits jetzt von § 130 Abs. 1 StGB erfasst, sofern die entsprechenden Äußerungen geeignet sind, den innerstaatlichen öffentlichen Frieden zu stören.³⁾ Der Gesetzesvorschlag enthält sogar ein strengeres Eignungselement, muss doch die Leugnung des Existenzrechts oder der Aufruf zur Beseitigung Israels dazu geeignet sein, „die Bereitschaft zu antisemitischen Gewalt- oder Willkürmaßnahmen zu fördern.“ Mit diesem Eignungselement soll der neue Tatbestand über den abstrakten Schutz des öffentlichen Friedens hinaus einen individuellen Rechtsgutsbezug erhalten, indem nämlich eine vorgeblich durch das Leugnungsverhalten vorbereitete oder geförderte „Gewalt gegenüber Jüdinnen und Juden“ verhindert werden soll (HessGesE, S. 7 [15 der PDF]).⁴⁾ Ungeachtet der schwierigen rechtstatsächlichen Frage, ob der angenommene Zusammenhang zwischen Leugnungsverhalten (gegenüber dem Staat Israel) und Gewaltanwendung (gegenüber Jüdinnen und Juden) tatsächlich besteht, ist der darin liegende, konkretisierende Individualrechtsbezug aus schuldstrafrechtlicher Sicht durchaus zu begrüßen. Es stellt sich aber die Frage, wie sich das qualifizierte Eignungselement zu der ansonsten notwendigen Eignung zur Störung des öffentlichen Friedens verhält. Mit Blick auf § 130 Abs. 1 StGB etwa verlangt der vorgeschlagene Abs. 4 insoweit mehr; allerdings bedarf es nach Abs. 1 als Tathandlung eines Aufstachelns zum Hass oder einer Aufforderung zu Gewalt- oder Willkürmaßnahmen, was über den vorgeschlagenen Abs. 4 hinausgeht. Es stellt sich jedenfalls die schwierige Abgrenzungsfrage, ob es jenseits antisemitischer Hetze überhaupt Aussagen geben kann, die von der vorgeschlagenen Erweiterung erfasst werden, ohne zugleich von § 130 Abs. 1 StGB erfasst zu sein. Sollte dies nicht der Fall sein, würde es sich bei der Erweiterung um eine rein symbolische Gesetzgebung handeln, die den strafrechtlichen Schutz von Juden und Jüdinnen nicht verbessern kann. Erstaunlich ist in diesem Zusammenhang, dass der HessGesE den individualisierenden Rechtsgutsbezug nur bezüglich der Leugnungsvariante diskutiert (die auch sonst im Mittelpunkt der Gesetzesbegründung steht).

Kategorial, den Schutzbereich von § 130 StGB betreffend, fallen Angriffe auf die Existenz / das Existenzrecht eines Staates ohnehin nicht unter den Wortlaut der Vorschrift, weil sie ausdrücklich nur Angriffe auf Gruppen (z.B. die Juden, die Moslems, die Christen) erfasst.⁵⁾ Dem kann nur dadurch Rechnung getragen werden, dass in einem Angriff auf Israel (durch Leugnung seines – wie auch immer näher bestimmten – Existenzrechts oder durch Aufruf zu seiner Beseitigung) zugleich ein Angriff auf Juden und Jüdinnen weltweit gesehen wird;⁶⁾ dies würde allerdings einen Alleinvertretungsanspruch Israels – gleichsam als „collective Jew“ (Brian Klug)⁷⁾ – für alle Juden und Jüdinnen weltweit voraussetzen. Überzeugender ist es insoweit, das erweiternde, individualrechtliche Verständnis allenfalls auf die in Israel lebenden Juden und Jüdinnen zu beziehen,⁸⁾ denn diese werden sich wohl zum Staat Israel bekennen und deshalb von ihm repräsentiert fühlen. Der vorgeschlagenen Vorschrift kann es aber, was das qualifizierte Eignungsmerkmal betrifft, sinnvollerweise nur um (potentielle) Auswirkungen auf Juden und Jüdinnen in Deutschland gehen

Wunsiedel reloaded

Während die Holocaust-Leugnung als unwahre Tatsachenbehauptung (in aller Regel) schon nicht vom Schutzbereich der Meinungsfreiheit erfasst ist (BVerfG, Beschl. v. 22.6.2018 – 1 BvR 673/18, Rn. 28), ist mit Blick auf Aussagen zum Staat Israel dreifach zu differenzieren zwischen der (faktischen) Existenz des Staates Israel, seinem Existenzrecht und dem Aufruf zu seiner Beseitigung. Die Existenz des Staates Israel ist insofern eine Tatsache, als der Staat eben tatsächlich existiert und agiert, sei es im Rechtsverkehr mit anderen Staaten oder im Rahmen der Vereinten Nationen (bei denen er schon seit dem 11. Mai 1949 Mitglied ist) ⁹⁾ und anderen Organisationen.¹⁰⁾ Ob ein Staat ein Recht zur Existenz hat, ist aber eine normative Frage, also eine Frage, die bestimmte rechtliche Bewertungen impliziert. Wie an anderer Stelle dargelegt (Ambos, a.a.O., S. 40 m.w.N.) lässt sich über die völkerrechtliche Grundlage für die Entstehung des Staates Israels mit guten Gründen streiten, auch wenn die nachfolgende Staatenpraxis diese Frage im Ergebnis im Sinne seiner Anerkennung entschieden hat. Jedenfalls ist die Frage des Existenzrechts – anders als die Frage der (faktischen) Existenz – keine rein tatsächliche Frage. Deshalb ist auch das Bestreiten des Existenzrechts Israels keine bloße (falsche) Tatsachenbehauptung, sondern zumindest eine normativierte (implizit bewertende) Behauptung. Sie ist deshalb grundsätzlich von der Meinungsfreiheit (und auch von der – schrankenlos geltenden – Wissenschaftsfreiheit, Art. 5 Abs. 3 GG) geschützt (ebenso OVG NRW, Beschl. v. 21.11.2025 – 15 B 1300/25, Rn. 17, 23).

Zu berücksichtigen ist ferner, dass die in diesem Zusammenhang gemachten Aussagen häufig ambivalent sind und einer Kontextualisierung bedürfen. Während die Aussage, es gebe keinen Staat Israel, offensichtlich falsch ist (und damit eine falsche Tatsachenbehauptung, die nicht von der Meinungsfreiheit geschützt ist), hat die Aussage, dass es keinen Staat Israel geben solle (weil sich seine Entstehung nicht zweifelsfrei rechtlich begründen lasse), zumindest auch einen normativen Gehalt; dieser wird verstärkt, wenn gesagt (bzw. gemeint) wird, dass sich das Existenzrecht des Staates Israel nicht auf das gesamte Gebiet beziehe, das von seiner Führung heute faktisch in Anspruch genommen wird, denn dann wird die Frage des Existenzrechts an sich um die (noch umstrittenere) Frage der Grenzen¹¹⁾ erweitert (woraus sich dann weitergehend die Frage ergibt, ob das vorgeschlagene Leugnungsverhalten auch bei Bestreiten der aktuellen Grenzen gegeben wäre). Aussagen über die Anerkennung eines Staates Israel in seiner gegenwärtigen Form fallen deshalb auch nach Ansicht von Autoren, die grundsätzlich den strafrechtlichen Schutz des Existenzrechts befürworten, unter den Schutzbereich der Meinungsfreiheit.¹²⁾ Denn eine solche Aussage – „ob ein Staat Israel in seiner derzeitigen Form anerkannt werden sollte“ – ist von einem Element des Dafür- bzw. Dagegenhaltens geprägt, also einer Bewertung.¹³⁾ Eine solche (politische) Bewertung ist aber dem Beweis nicht zugänglich und damit gerade keine Tatsache, sondern eine Meinung.

Es ist nach alledem weitgehend unstrittig – und auch im HessGesE (S. 11 [19 der PDF]) anerkannt –, dass sich die vorgeschlagene Erweiterung der Volksverhetzung an der Meinungsfreiheit messen lassen muss. Dem Erfordernis des allgemeinen Gesetzes (Art. 5 Abs. 2 GG), wonach sich eine gesetzliche Einschränkung nicht gegen eine bestimmte Meinung als solche richten darf,¹⁴⁾ will der HessGesE mit einer (gewagten) Analogie zum Wunsiedel-Beschluss Rechnung tragen. Dort hat das Bundesverfassungsgericht von diesem Erfordernis hinsichtlich des (strafbewehrten) Verbots der Billigung, Verherrlichung oder Rechtfertigung der nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft (§ 130 Abs. 4 StGB) wegen derer „gegenbildlich identitätsprägende[n] Bedeutung“ für unsere Verfassungsordnung (Rn. 65) bekanntlich eine Ausnahme für zulässig („immanent“) gehalten und insoweit einen Verstoß gegen Art. 5 (Abs. 2) GG verneint (Rn. 64).¹⁵⁾ Der HessGesE (S. 5 ff. [13 ff. der PDF]) will dies auf die vorgeschlagene Erweiterung (auf die Leugnungsvariante fokussierend) übertragen, indem er einen „nicht auflösbaren historisch-politischen Zusammenhang“ zwischen der NS-Herrschaft, der Gründung des Staats Israels und der Leugnung seines Existenzrechts behauptet. So bestehe schon eine „inhaltliche[n] Kontinuität zwischen der Leugnung des Existenzrechts des Staates Israel und der nationalsozialistischen Außenpolitik“, weil schon diese einen unabhängigen jüdischen Staat abgelehnt habe (S. 5 [13 der PDF]). Die Gründung dieses Staates wiederum sei ohne den Holocaust undenkbar (ebd.). Deshalb liege in der Leugnung seines Existenzrechts zugleich eine „Relativierung“ des Holocausts und „damit eine Abkehr von der grundgesetzlichen Ordnung als einem Gegenentwurf zur Unrechtsherrschaft des Nationalsozialismus …“ (S. 6 [14 der PDF]):

„Die Leugnung des Existenzrechts Israels stellt den präzedenzlosen Charakter der Vernichtung der europäischen Juden in Frage. Sie negiert eine durch den nationalsozialistischen Völkermord begründete besondere historische Verantwortung der internationalen Staatengemeinschaft [sic!] und der Bundesrepublik für den Schutz von Jüdinnen und Juden vor erneuter Verfolgung, Entrechtung und Dehumanisierung. …

Motivation und Sinngehalt des Leugnungsverhaltens in Bezug auf das Existenzrecht Israels sind grundsätzlich nicht von einer Relativierung des präzedenzlosen Charakters des Völkermords zu trennen.“

Diese Ausführungen sind voraussetzungsvoll und verdienten eine eingehende Auseinandersetzung und Rekonstruktion, die hier jedoch nicht geleistet werden können. Ihr Kernproblem besteht darin, dass sie einen logischen, unmittelbaren und zwangsläufigen („nicht auflösbaren“) Zusammenhang zwischen dem nationalsozialistischen Holocaust und dem zu inkriminierenden Leugnungsverhalten behaupten, dabei aber (teilweise hochumstrittene) historische Details und Kontingenzen vernachlässigen bzw. übergehen. So lässt sich etwa über die Rolle des Holocaust für die Staatsgründung Israels ebenso streiten¹⁶⁾ wie über den Alleinvertretungsanspruch Israels für alle Juden und Jüdinnen weltweit, der die Voraussetzung jeder Gleichsetzung von Leugnung/Beseitigung Israels (Antizionismus) und Judenhass bzw. -feindschaft (Antisemitismus) ist.¹⁷⁾

Die Kernaussage des Wunsiedel-Beschlusses mit seinem Fokus auf die vergangene nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft wird mit der beschriebenen Argumentation auf die Gegenwart des israelisch-palästinensischen Konflikts projiziert und Ungleiches – hier eine die Würde der jüdischen Opfer verletzende Billigung, Verherrlichung oder Rechtfertigung der NS-Herrschaft (§ 130 Abs. 4 StGB), dort die Leugnung des Existenzrechts Israels bzw. der Aufruf zu seiner Beseitigung (§ 130 Abs. 4 n.F. StGB) – als gleich behandelt: Wer leugne (oder zur Beseitigung aufrufe), relativiere damit zugleich den Holocaust und wende sich gegen die deutsche Verfassungsidentität, weshalb die vorgeschlagene Erweiterung der Ausnahme vom „Sonderrechtsverbot“ nicht nur verfassungsrechtlich zulässig, sondern sogar geboten sei. Die in Wunsiedel noch auf die NS-Herrschaft und den Holocaust zurückgeführte Verfassungsidentität wird damit aber auf den Staat Israel, im Sinne des Klugschen „collective Jew“, übertragen. Damit aber wird einer – trotz der gegenüber früheren Initiativen elaborierteren Begründung – übermäßigen Ausdehnung der Verfassungsidentität das Wort geredet.¹⁸⁾

Einschüchterungseffekte

Die Verrechtlichung und administrative Konkretisierung der Staatsräson hat bekanntlich bereits zu empfindlichen Einschränkungen der Meinungs- und Versammlungsfreiheit mit Blick auf palästinabezogene und israelkritische Aktivitäten geführt (näher Ambos, a.a.O., S. 31 ff. m.w.N.). Diese vielfach konstatierten Einschüchterungseffekte (chilling effects) vor allem im Kultur-, Medien- und Wissenschaftsbereich werden durch die vorgeschlagene Kriminalisierung verstärkt. Die Entwurfsverfasser erhoffen sich dies ausdrücklich. Ihr Protagonist, der hessische Justizminister Heinz, hat betont, dass sich der Entwurf gerade gegen die „schrecklichen Bilder auf deutschen Straßen“, namentlich „diese Versammlungen, diese schlimmen Aufzüge“ (hier, Min. 3:05 und 10:12) richte und auch den Verwaltungsbehörden ein weiteres Instrument für Verbotsverfügungen an die Hand geben solle. Denn auch wenn eine verschärfte Kriminalisierung antisemitische Übergriffe nicht generell verhindern werden könne, so könne sie doch „diese Versammlungen verhindern“ (hier, Min. 12:23).¹⁹⁾

Diese grundrechtsbeschränkende Tendenz wird auch durch die im HessGesE (S. 2, 9 [17 der PDF]) genannten Beispiele von Äußerungen und „Losungen“ deutlich, gegen die sich die Kriminalisierung richten soll, auch wenn sich diese Äußerungen nicht immer unmittelbar auf Existenz oder Existenzrecht Israels beziehen. Vor allem die Parole „From the river to the sea“²⁰⁾ ist in der strafrechtlichen Bewertung, wie an anderer Stelle dargelegt (Ambos, JZ 2024, 620; ders., a.a.O., S. 44 ff.), hoch umstritten und kontextabhängig; Verwender lehnen nicht immer und ohne weiteres das Existenzrecht Israels ab. Auch insoweit erhofft sich Justizminister Heinz durch die vorgeschlagene Erweiterung jedoch eine verfolgungs- und verurteilungsfreundlichere Tendenz.²¹⁾

Fazit

Die vorgeschlagene Erweiterung der Volksverhetzung um eine israelbezogene Leugnungs- und Beseitigungsvariante beruht auf deren Gleichsetzung mit dem von der NS-Gewaltherrschaft betriebenen Holocaust, um die eingeführte weitere Ausnahme vom „Sonderrechtsverbot“ (HessGesE, S. 4) mit Blick auf Art. 5 GG verfassungsfest zu machen. Die Gleichsetzung trägt jedoch den komplexen historischen Zusammenhängen und Kontingenzen nicht ausreichend Rechnung. Antizionistische Feindschaft gegen Israel ist nicht gleichbedeutend mit antisemitischem Hass gegen Juden, auch wenn jene mitunter antisemitisch motiviert sein kann. Konkreter: Wer das Existenzrecht Israels leugnet oder sogar zur Beseitigung Israels aufruft (also radikal antizionistisch agiert), relativiert damit nicht automatisch die NS-Herrschaft und den Holocaust und verletzt damit nicht ohne weiteres die deutsche Verfassungsidentität. Der beste Beleg für diese These sind diejenigen radikalen jüdischen Antizionisten, die den Staat Israel, sei es aus orthodox-religiöser oder säkular-liberaler Überzeugung,²²⁾ ablehnen (und die der HessGesE deshalb ausdrücklich von der Strafbarkeit ausnehmen will).²³⁾ Wenn radikale Antizionisten zugleich die NS-Gewaltherrschaft/den Holocaust relativieren, so machen sie sich bereits gemäß dem geltenden § 130 Abs. 4 StGB strafbar (wenn die Relativierung auf eine Billigung, Verherrlichung, Rechtfertigung hinausläuft). Solche Einzelfälle erlauben jedoch keine generelle, weitere sonderrechtliche Einschränkung der Meinungsfreiheit, weil diese eben auch und überwiegend Personen erfassen würde, die mit antiisraelischen Äußerungen überhaupt keine Aussage zur NS-Herrschaft/dem Holocaust treffen wollen. Zu konzedieren ist aber, dass ein qualitativer Unterschied zwischen der Leugnungs- und der Beseitigungsvariante besteht. Dies kommt in der Begründung des HessGesE nicht ausreichend zum Ausdruck, obwohl doch die – näher zu bestimmende – Beseitigungsvariante prima facie strafwürdiger als die Leugnungsvariante erscheint, was freilich an der Sonderrechtsproblematik mit Blick auf Art. 5 Abs. 2 GG nichts ändert.

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April 2026 has been the most politically charged month in Ireland in recent memory. Irish roads, ports and refineries across the country were blocked with tractors and heavy agricultural and haulage vehicles over the course of the week starting April 7. Essential services were compromised, and several parts of the country came to a halt. The blockade eased on April 13, when the coalition government headed by the Fianna Fáil party agreed to a € 505 million package after meeting with representatives of the blockade. Contrary to media commentary, I argue that the blockade enabled a union of fossil capital and racial capital.

The government initially refused to meet with the representatives. Parties in the opposition, including on the Left such as the Sinn Féin and Social Democrats, as well as parties on the Right, including Aontú and Independent Ireland, found the government to be “disdainful and dismissive” towards the representatives of the blockade.

After the package was announced and the blockade eased, the opposition parties tabled a no-confidence motion. The government survived this motion, which is not a surprise as the government has survived all no-confidence motions to date. Nonetheless, there was discontent within the party, and an important resignation. One of the representatives of the blockade, James Geoghegan, has declared that the government will suffer embarrassment in July when Dublin hosts the commencement of Ireland’s stint of EU presidency. Less reported in mainstream media is the hate speech and racism that both characterised the protests as well as the fallout. Patron saint of the far-right, boxer and friend of Donald Trump, Conor McGregor posted a video that the “protests” signal a “return to fairness”, where he critiqued the government for “their disastrous handling of immigration”, among others. McGregor declared the Irish are at war with all foreigners shortly before the Dublin riots in 2023. The only representative of any minority group in Ireland, Senator Eileen Flynn of the Traveller Community, has received more abuse and hate this month than at any time in her career because of her unwillingness to support the blockades where “hatred, division, and anti-migrant” sentiment was being spread.

Climate Obstruction and Fossil Capital

The blockades centred on the price of fuel, and the role of carbon tax in particular. Fuel tax in Ireland is higher than the European average, and with the invasion of Iran, the US has caused an international increase in fuel prices everywhere. The newly-formed Irish Haulage Farming Construction Contractors Amalgamation (IHFCCA) and The People of Ireland Against Fuel Prices called for an abolition of carbon tax, excise duty cuts, and a price cap on fuel. In March, the government had introduced temporary excise duty cuts and diesel rebates for hauliers, but did not suspend the carbon tax. In the € 505 million package announced by the government, there is fuel subsidy support on agricultural diesel, other supports for transport and haulage, a carbon tax increase suspension, and extension of temporary excise duty cuts. Suspension of the carbon tax increase was not straightforward. It serves an important distributive function, in addition to compliance with European targets (on which Ireland is substantially behind). The carbon tax in Ireland is indeed comparatively higher than in several European states. Ireland’s primary emissions are from agriculture, which is not taxed directly, and road and farm fuel picks up that burden. Ireland’s 2021 Climate Action Plan required sectoral targets – this included a 75% reduction in electricity from 2018 emissions levels and 25% for agriculture. The carbon tax is an important scheme that likely benefits those protesting directly – it leads to ringfenced revenue for home retrofitting and supports for farmers to become greener, and fuel allowances. The carbon tax, therefore, has the potential to benefit low-income farms and households. There needs to be nuanced inquiry as to whether the utilisation of carbon tax revenue is indeed beneficial, and for whom. But to scrap it outright is hasty, not only from an emissions point of view, but a suspension may benefit only rich farmers and transporters.

The move against the carbon tax is the latest move of climate obstruction in Ireland by the agricultural and transport sectors’ lobbies. Rural Ireland is characterised by an export-oriented agri-food sector, with 85 – 90% of the food and dairy produced in Ireland exported. Such production involves substantial intensive meat and dairy production, which has led to a steady decline in the growing of fruits, vegetables, and grains, as well as forest cover. Road transport by contractors is an important element of this export process. While other agriculture-heavy European states have seen a drop in pollution, Ireland has seen an increase in emissions from agriculture and transport, along with a rise in agri-food exports.

In their study of climate obstruction in Ireland, Kelly, McNally, and Stephens demonstrate that “Ireland’s beef and dairy farmers and their corporate partners have had disproportionate influence on the nation’s agricultural policymaking.” The demands of the blockade mirror lobbying priorities that have been around well before Trump’s invasion of Iran. While the blockade had fragmented participants, it would be remiss to see it as anything other than the perpetuation and accumulation of fossil capital by a fossil elite. The concept of a fossil elite is found in Dario Kenner’s Carbon Inequality: the elite are agents who “seek to obtain political influence over the state to ensure the profitability of their shareholdings which are the basis of their personal net worth.” The aforementioned representative James Geoghegan has €548,804 of revenue default judgements against him. The aforementioned resignation was by Minister Michael Healy-Rae, the wealthiest member of the Irish Parliament, with significant landholdings of farmland and forestry. In a letter to the Irish Times, one observer noticed the “sparkling and shiny tractors” of the blockade. The network of land-owning people who produce, facilitate and provide transport for the beef and dairy sector in Ireland enjoys the same position as oil companies or data centres do in other countries. Thus the blockade should not be characterised as a protest which has a public interest objective. It was a lobbying strategy by the fossil elite that held essential services captive. Despite claims of how the blockade was a return to Irish democracy, it was a restriction of movement by rent-extracting agents. Imagine if Wall Street blocked all economic activity, and called themselves protesters. It has to be asked – why did this elite obstructive lobbying become popular, with an appropriation of the Left? This brings us to the marriage of fossil capital and racial capital.

Racial Capital and a “Return to Fairness”

Chris Duffy, IHFCCA representative, made his views on climate change known on social media; he could not “care less if she [Greta Thunberg] got raped or beaten”. Trump has a milder version of this opinion; he believes climate change is a con-job. Much like Trump, Duffy is also of the opinion that Muslims want to take over the world.  Kildare county councillor Tom McDonnell, who spoke during the first day of the blockade in Dublin, asked for international protection centres to be shut down, and the money given to farmers. Once the government stops spending on immigrants, then there would be the money to cut taxes, he observed. US and UK social media influencers who have previously instigated violence towards foreigners have weighed in. When the government used defence vehicles to remove trucks blocking ports, Tommy Robinson (who is funded by US, Russian, and Australian sources) accused the “globalist” Irish government of using the army to crush the Irish people. Elon Musk has reposted claims of how “Ireland for the Irish” has manifested in these “grassroots protests”. “Make Ireland Great Again”, vilifying foreigners, and gender and racial slurs defined the mood of the blockade. Take the issue of refreshments. The Muslim Sisters of Ireland, who run a regular soup kitchen, received abuse by participants of the blockade. At the same time, Michael McCarthy, a social media agitator who relentlessly advocates the race replacement theory, set up a GoFundMe for refreshments for the fuel protesters and raised €153,000. Crowdfunded agitators often based in the US support of “indigenous blood” in Ireland, and this is an appropriate occasion to strengthen this influence. Ireland has some of the most lenient hate speech and incitement laws in Europe, with the European Commission notifying Ireland in 2024 for incorrectly transposing the Council Framework Decision on combating racism and xenophobia.

Commentators have suggested that the blockade was a legitimate protest that was hijacked by the far-right. One Guardian commentator suggested that, “But to ignore the genuine concerns of so many workers afraid of losing everything because of agitators trying to profit off the momentum is to play into the hands of those who want to achieve power through division.” While there is merit in such a suggestion, there are concerns that point to a structural problem.  The first is how Trump gets a free pass. If this was a protest against issues that led to fuel price increase, then why not protest in front of the US embassy? Or block the Trump Hotel and Golf Resort in County Clare? Would that not be preferable to restricting mobility for emergency services? The second is how political parties on the Left seem to have no issue in getting into bed with the Right in recognising the representatives of the blockade. With the exception of a couple of stray parliamentarians (one of whom received abuse as pointed out earlier), no reference was made by the opposition to the hate speech of the representatives of the blockade, or their entrenchment in fossil capital. This seems to be an admission that there is no genuine Left in Ireland where minorities play a part. The third is the puzzle of why the “genuine concerns of so many workers” finds voice now in the incoherent claims of fossil capital, without any real consideration of whether a carbon tax might be good for retrofitting rural homes, or without inquiring if the package offered speaks only to the demands of rich representatives of the farming and transport sectors. The government package, for instance, does not address the price of home heating oil. Here one might argue that there is a general disenchantment with the state, which surfaced now. But why does the disenchantment take a racist form for the participants? I suggest that the denigration of minorities and non-whites in the name of Ireland has value in itself – it is compensation for inadequate supply of public goods, as well as a message to the government and transnational racial capital. The chief architect of the Irish constitution, Éamon de Valera, sought to gain financial and political support from American conservatives for his new political party Fianna Fáil in 1920 with a campaign of: ‘Ireland is the only white nation on earth still in the bonds of political slavery.’ The participants of the blockade in denigrating Greta Thunberg, globalist Europe, Muslims, and foreigners were protesting the move away from the nation’s most valuable resource – an equal whiteness of its people, reflected in Conor McGregor’s plea of a ‘return to fairness’. Much like de Valera’s attempt at winning over conservative American capital by offering the white identity of Ireland as a valuable resource, the participants of the blockade seek to signal to the likes of Trump, Musk, and social media agitators that the grassroots whiteness of Irish identity is available as a platform for racial capital.

A 2008 Irish Times article made a case for Ireland being the 51^st US state: ‘the evidence suggests that Ireland would be located more comfortably in the conservative midwestern heartland, and might even spill over a bit into the Bible Belt.’ With the union of fossil capital and racial capital receiving the moral stamp of being grassroots and succeeding in appropriating the Left, Ireland is poised to remain within the American Midwest for a while.

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